在社会服务体制、机制的改革与创新中发展非营利组织

                            景天魁

文章来源于《教学与研究》2012年第8期 

【摘　　要】当前，城乡居民对社会服务的需求呈爆发式增长，在提供社会服务方面具有优势的非营利组织发展迎来了难得的历史机遇。然而，非营利组织只有大力开展社会服务体制创新和机制改革，才能拓展巨大的发展空间。而创新，不仅是服务本身的创新，也不仅是服务组织和体系的创新，而是要走向社会类型的创新，即建设服务型社会。其特征是：生活服务业成为社会事业的基础，社会服务成为社会团结的基本纽带，非营利组织成为实施社会服务的基本主体，服务型社会和服务型政府协力合作。

【关 键 词】社会服务创新/非营利组织/服务型社会

　　本文原为作者2012年4月21日在云南大学召开的“海峡两岸社会福利论坛”的主题演讲稿，发表前作者做了修改。

　　加强社会服务，建设社会服务组织和体系，是社会建设的重要内容。换言之，在社会建设概念中，应该包括社会服务的内容；在社会建设实践中，应该更加重视对社会服务的投入和管理。而社会服务的实施主体是非营利组织，如何在社会服务体制、机制的改革与创新中加快非营利组织发展，是当前社会建设和社会管理的一项迫切任务。

　　一、中国社会服务需求进入急剧增长期，为非营利组织的发展和壮大展现了空前广阔的空间

　　改革开放30多年来，随着经济的持续快速发展，中国人均GDP从1978年的381元增长到2011年的3.5万元；到2012年底，城乡居民的社会保障基本可以实现全覆盖，在得到资金保障之外，对社会服务的需求呈爆发式增长。加之长期以来存在着“重经济，轻社会”、“强管理，弱服务”的政策偏向，城乡社会服务基础薄弱、设施匮乏、人才短缺、体制落后、欠账太多，致使社会服务的供需矛盾非常突出。特别是在长期的经济发展中，造成和积累了一些“有中国特色”的新问题，更使社会服务面临空前巨大的压力，迫切需要社会服务在体制、机制的改革与创新中加快发展。

　　一是“未富先老”。中国老龄人口正以每年3.28%的速度增长，约为总人口增长率的5倍，预计到2030年老龄人口将近3亿。其中，中国城乡失能和半失能老年人到目前为止已达3 300万，占老年人口总数的19%。[1]老龄人口、失能和半失能老人的养老服务需求特别迫切，而社会养老服务体系建设仍然处于起步阶段，与需求严重不相适应，加快社会养老服务体系建设已刻不容缓。近年来，从社区养老服务来看，与快速增长的社会需求相比仍相差甚远，服务功能单一，规模过小，质量偏低，规范性差，没有形成产业化格局，政策不够配套，责任主体不明确。从机构养老情况来看，养老服务床位严重不足，而且绝大多数不具有护理服务功能；养老服务队伍严重短缺，初步估计中国大陆需要1 000万以上养老护理员，但经过正规培训的护理人员目前只有20万人。

　　二是快速增加的空巢家庭。由于子女外出打工或者异地工作，城乡空巢家庭比例很高。目前中国1.8亿60岁以上老年人中，40%过着子女不在身边或没有子女的空巢生活，有的城市空巢老人家庭比例已高达70%以上。空巢老人面对的最大问题，不仅是日常生活照料，更主要的是精神生活方面的心灵孤独。常年的空巢生活，使老人陷入孤独、失落、抑郁、无助的情绪中，不仅加剧衰老，还可能由心理疾患演变为生理病痛。按照现有趋势，未来10年、20年，空巢老人家庭比例或将达到80%—90%，届时将有超过两亿的空巢老人，这对社会服务体制、机制的改革与创新提出许多新的要求。[2]在服务内容方面，不仅包括生活照料、医疗保健，还包括精神慰藉、问题疏导和法律服务，还要鼓励和吸引老年人主动走出家庭，走向社会，减少寂寞和孤独感。在服务提供方面，在政府建设敬老院、老人福利院的基础上，应大力引导社会资金投向社会养老服务事业，鼓励私人企业开办老年公寓等养老助老服务实体，对空巢老人实行有偿服务，合理收费，集中管理，动员和吸引空巢老人入寓入院。

　　三是庞大的流动人口以及留守儿童、留守妇女和老人群体。第六次全国人口普查数据显示，2010年中国大陆流动人口已达2.21亿，约占人口总量的16.5%。不仅流动迁移日趋活跃，而且出现一些新的特征：一是新生代流动人口逐步成为主体；二是人口持续向沿海、沿江地区聚集，13个较大的城市群成为流动人口的重要吸纳地；三是流动人口举家迁移和长期居留趋势明显，流动儿童比例已经超过留守儿童比例。[3]

　　流动人口与社会服务滞后的矛盾相当突出：首先，以户籍制度为基础的现行社会服务管理体制导致流动人口在劳动就业、权益保障、子女教育、技能提高、生活居住、公共服务、社会融合等方面面临诸多困难与障碍，难以实现与流入地居民“同城同待遇”。[3]其次，流动人口生存发展存在不少问题，如就业的流动人口中有30%以上未签订劳动合同，50%以上未参加社会保险，70%以上没有将养老保险转移到现工作城市，80%以上既无职业技术职称，也未接受过职业培训。再次，全国大部分农村很少有40岁以下的青壮年，留守儿童、妇女和老人的数量激增，农业生产、农村养老、社会治安等问题也十分突出。解决问题的根本之策是变农民工劳动力转移为家庭式迁移，促进农村发展方式转变，但这需要不断创造一系列物质条件，提供一整套政策措施，需要一个较长的时期才能解决。

　　四是大量社会服务需求虽然不是中国独有的，但由于人口总数庞大，社会变化急剧，需求增长旺盛，给社会服务造成的压力却是“独大的”。例如，在“老有所养”的问题远远没有得到解决的同时，“老有所医”的问题已经非常突出了。一些老年人，特别是高龄老人，不仅生活不能自理，同时患有诸多慢性病，这些老年人寻找适宜的养老机构是迫切的需求。而目前集长期医疗护理、康复促进、临终关怀为一体的“因病托老”机构或老年护理院却是难以寻觅。

　　近年来，东部发达地区社会服务刚刚有所发展、有所改善，相比之下，西部地区的落后状态就愈发凸显，地区差距不但没有缩小，还明显拉大。特别是西部少数民族地区，由于历史、自然、经济、文化等诸方面因素制约，公共卫生服务还存在不少困难和问题。以凉山彝族自治州为例，按国家规定的标准计算，全州卫生机构平均缺员率为50%，县卫生机构缺员率为30%，乡(镇)卫生院缺员率达70%以上。众多基层医疗机构缺乏医疗设备，仅能提供打针、输液服务。已建立的村卫生室由于缺乏医生，难以提供最基础的常见病诊治和基础性的公共卫生服务。[4]

　　社会服务需求急剧增长的压力，同时也是大力发展社会组织的动力，特别是在提供社会服务方面具有优势的非营利组织发展迎来难得的历史机遇。大力培育社会组织，发挥社会组织在社会服务中的作用，已经成为政府和全社会的共识。2011年以来发生的一系列涉及社会组织的事件，进一步推高了公众对于社会组织健康发展的关注度。社会各界对于加快培育社会组织，加强规范管理，为社会组织健康发展创造条件的呼声日渐高涨。国家“十二五”规划纲要首次设专章阐述未来五年加强社会组织建设的工作思路，民政部也按照中央部署将促进社会组织健康发展列入民政事业“十二五”发展规划的重点内容。在2012年的《政府工作报告》中，“理顺政府与公民和社会组织的关系”也被当做“当前和今后一段时期深化改革的重点领域和关键环节”之一。[5]民政部部长李立国在第十三次全国民政会议上提出，把基本公共服务外的养老服务、社区便民服务，运营各种类型的民政服务机构、慈善超市和捐助管理站等交给社会组织或市场主体，实现行政职能和社会力量的有效结合与良性互动。着力扩大民政事业的社会参与。协调制定和施行政府购买社会服务、资金补助等制度，制定和落实社会力量提供社会服务的优惠政策，推进民政服务机构公办民营、民办公助，鼓励社会力量通过独资、参股、合作、租赁、并购等方式参与社会服务。

　　当前我国社会组织正面临着难得的发展机遇，然而，目前包括非营利组织在内的社会组织的现状却远远不能适应社会发展的要求，迫切需要社会服务体制、机制的改革与创新。创新包括：社会服务方式和非营利组织的创新、社会服务体系和社会类型的创新。

　　二、社会服务体制、机制的改革与创新，首先是服务本身的改革与创新

　　在提供社会服务方面，非营利组织既不像政府那样具有强大的资源动员能力，又不如营利组织那样具有便利的市场运营机制，非营利组织只有靠服务理念、服务方式、服务态度的创新，才能打开一片天地。如果服务能力不强，服务质量不高，单靠为市场所不愿为，为政府所不便为，即使面对巨大的发展空间，非营利组织也恐难有很大发展。

　　目前，中国非营利组织发展滞后，原因固然很多，但打铁先要自身硬，提高社会服务能力是首要的。而现在的突出问题是非营利组织自身能力不足，服务内容单一，规范化程度不高，缺乏高素质的人才，服务需���的增长与服务人员的数量、质量之间明显存在矛盾。一些公益性社会组织的服务人员大部分是“4050”下岗失业者，平均年龄偏高，专业知识欠缺；或者大多数是进城务工人员，缺乏专门训练，并且就业稳定性较差。

　　因此，加强对社会服务从业人员提供包括免费培训在内的各种职业培训是首先要解决的问题。同时，应鼓励和吸引更多大中专毕业生、社会优秀人才和专业护理人员从事社会服务工作，在高等院校和中等职业学校设立有关社会服务的各项课程，如医疗护理、心理咨询、康复保健等专业课程，加快培养医疗、护理、营养和心理等方面的专业人才。制定服务岗位专业标准和操作规范，对社会服务从业人员进行职业资格和技能等级管理认证，实现持证上岗，加快实现社会服务人员的职业化、专业化。[1]

　　三、社会组织层面的改革与创新

　　非营利组织应是提供社会服务的基本主体，但是长期以来，由于政府包揽太多，没有很好地发挥各方面的社会力量参与社会服务。当前，要转变观念，创造条件，采取得力措施，推动非营利组织健康有序发展，积极培育引导各类社会组织(如公益性组织、社会团体、行业组织、志愿者组织等)参与和提供社会服务。

　　全国各地在推动非营利组织发展方面，正在创造一些新的经验。例如，苏州市改革和创新公益性社会组织的登记和管理方式，搭建培育平台，率先提出了建设社会组织“孵化园”和“苏州公益园”的目标。在社区服务方面，大力推进社区服务设施建设，形成了一批管理比较规范、服务比较系统、项目较有特色的社区服务品牌。上海市公益性社会组织发展迅速。近年来，围绕社区居民基本生活服务需求，以公益性为宗旨，以非营利为目的，通过政府购买服务、建立公益孵化园等措施发展公益性社会组织，为社区居民提供优质廉价、无偿或低价的民生服务。2009年12月，成立了全国首家“公益孵化器”——浦东公益园，目前入驻公益性社会组织20多家，通过公益创投和公益招投标活动，扶持一批公益性社会组织。[6]

　　鉴于目前公益性社会组织自身发育能力较弱，东部较发达地区大多采取构建孵化平台，建立公益园区的办法，加快培育和发展各类公益性社会组织。政府部门向社会组织转移职能，向社会组织开放更多的公共资源和领域，重点培育和优先发展经济类、科技类、公益慈善类和社区服务类社会组织，积极扶持发展行业协会、公益慈善类组织、农村专业经济协会和城乡社区社会组织。推进社会组织登记管理创新，拓展社会组织直接登记范围，探索登记管理和业务主管职能一体化，推行社区社会组织备案制度。按照社会化、专业化的要求，进一步推进政社分开，加强社会组织制度建设，积极解决社会组织发展中的困难和问题，加快社会组织专职工作者职业化、专业化进程，营造社会组织发展的良好制度环境。加强对社会组织的管理和监督，完善法制监督、政府监督、社会监督、舆论监督和自我监督相结合的监管体系，加大对违法违规社会组织和非法组织的查处力度，健全社会组织退出机制，提高社会组织的公信力。

　　四、社会服务体系的改革与创新

　　社会服务体制、机制的改革与创新，不仅是技术层面的改革与创新，也不仅是组织层面的改革与创新，而是包括服务主体、服务内容、资源供给、政策供给、管理机制等在内的体系性的改革与创新。

　　1.从服务主体来说，必须多元化。所谓创新是指如何从原来政府这个单一主体转变为多元化主体。这个转变从根本上说，是由于客观需要的推动。就以养老服务来说，单一的机构养老，不可能满足需要；单一的传统家庭养老，功能严重弱化。而正在发展中的社区养老是适应我国社会转型期老龄化特点的一种新型养老模式，它的服务主体必然是多元化的：一是家庭，它具有传统优势，可以维系老年人的亲缘氛围，容易被老年人接受，子女也便于履行赡养老人的天职，家人对老人的关爱是无法替代的。二是社区，具有地缘优势，互助性强，富有人情乡情，可以发挥熟人社会特有的感情交流功能；社区最方便老年人之间开展互助服务，建立互助网络，发挥身体健康、有能力的老年人的余热，使老年人在互助中老有所为、老有所享。三是政府，通过政策倾斜与资金支持赋予社区居家养老更多的资源，实施各种优惠措施，通过政策引导和舆论倡导，发挥主导作用。四是非营利组织、专业社会工作人员、志愿者队伍，开展公益服务活动，在全社会形成浩大的社会服务大军。总之，要想推动我国社会服务体制、机制的改革与创新，必须构建一个政府、社区、家庭、公益性与专业性机构、社会工作者和志愿者群体共同参与的多元化服务体系。

　　2.从服务内容来说，必须多层次、多样化。社会服务是面向社会、面向全民的，而社会是分层的，不同阶层的社会成员对于社会服务内容的需求是有差异的。因而，在满足人民群众的基本需要和弱势群体的生活需要时，要体现福利性和公平性；在满足个人、家庭和特定群体的需要时，要体现自主性和自助性。与此同时，也应在一定程度上体现社会服务的商品属性，运用市场机制，以满足多层次、多样化的需求。福利性社会服务、邻里互助社区服务以及有偿社会服务构成多层次的服务网络。

　　城乡社区是提供社会服务的基础和平台。社会服务要侧重基层，贴近群众，整合社区资源，建设以社区养老服务、法律服务、就业服务、卫生医疗服务、困难群众帮扶服务等为内容的服务平台，形成综合性的规范化服务体系。

　　社会服务不仅包括物质生活方面的服务，还包括精神文化方面的服务。要克服重硬件建设，轻软件建设；重专业性文化艺术活动，轻基层群众性文化活动；重大型文化团体，轻民间文化和民营文化企业的现象。在政策上支持非营利性文化组织，扶持民营文化团体，引导带动和支持公共文化服务体系建设。鼓励社会力量积极参与公益性文化建设，提高文化产品和服务的供给能力。

　　3.从资源供给来说，应多个渠道、多种方式，既发挥政府的主导作用，又发挥市场配置资源的基础作用。坚持政府、企事业单位、社会组织、个人等投资主体共同参与。除了政府向专业机构购买社会服务以外，要积极调动各种正式与非正式资源，动员家属、朋友、邻里以及各种志愿性组织积极参与，培育和发展社会服务的内生性、持续性支持网络。

　　民政部民间组织管理局局长孙伟林在接受《瞭望》新闻周刊记者采访时表示，政府将加大对社会组织发展的资金支持力度，建立利用财政资金支持社会组织参与社会服务的机制；加强对服务能力强、公信力高、影响力大的社会组织服务品牌的宣传推广，引导社会组织大力发展公益项目；鼓励、支持和指导各地建立社会组织培育支持基地，设立社会组织发展基金，实施社会组织培育发展项目，通过这些措施，进一步增强社会组织综合实力。[7]

　　4.从政策供给来说，应建立统一、合理、普惠的社会组织税收优惠政策体系，扩大社会组织所得税优惠的范围和幅度。而社会组织税收优惠体系的建立和完善，需要登记管理部门的积极推动，更需要财政、税收等相关部门的大力支持，相互配合。

　　对非营利组织等社会服务组织的政策支持，要落实到人，体现到对投身社会服务的专业和非专业的工作人员的保障和激励上。广大社会工作者是从事社会服务的前沿队伍，他们最贴近基层，面对群众，应该完善社会工作人才薪酬补贴、评估表彰、选拔任用等政策措施，建立社会工作人才队伍的激励机制。同样，对社区工作人员、广大志愿服务人员也要提供良好的制度环境。

　　5.从管理机制来说，应规范化、法制化。构建“统一登记、各司其职、协调配合、分级负责、依法监管”的社会组织管理体制，建立社会组织监管信息平台，形成登记审批、日常监督、税务稽查、违法审查、信息披露、公共服务、行政处罚等各环节信息共享、工作协调的社会组织管理机制。

　　在社会组织管理机制方面，各地创造了许多新经验。广东在行业协会实行“五自三无”改革，实现协会“自愿发起、自选会长、自筹经费、自聘人员、自主会务”以及“无行政级别、无行政事业编制、无行政业务主管部门及无现职国家机关工作人员兼职”。从2012年7月1日起，所有社会组织均直接登记。北京、天津、浙江、安徽、湖南、海南等省市也先后探索双重管理体制改革，实行直接登记。为适应公共管理和服务重心下移，各地探索、实行由县(区、市)民政部门统一备案，由街道办事处(镇、乡政府)作为业务主管单位并履行指导监督职责的备案管理制度，使得大量活跃于社区、为基层群众服务但又暂不具备法人条件的社区社会组织能够取得合法地位。上海、山东、江西、陕西、宁夏等地大力推动登记和备案双轨制，据不完全统计，目前全国备案的社区社会组织已超过20万个。[7]

　　五、社会类型的创新——建设服务型社会

　　既然全面地、多层次地进行服务方式、服务能力本身的创新，适合中国文化传统和社会结构特点的社会组织层面的创新，整体协调政府、企业和非营利组织、社区、家庭、个人等多元主体的服务体系创新，那么，我们所讲的社会服务体制、机制的改革与创新，就不仅是技术层面的改革与创新，也不仅是社会组织层面的改革与创新，而是要创造一种新的服务型社会。这是我对社会服务体制、机制的改革与创新趋势的预测，也是衷心的期待。对非营利组织的发展要从这样一个高度去认识，要在创造服务型社会的过程中，发展和壮大非营利组织。

　　那么，怎样定义服务型社会，为什么中国需要创建服务型社会？

　　“服务型社会”是孙希有博士创造的一个概念，他形成这个概念主要基于生产性服务业的发展。他认为，“当今社会，人们的一切经济和社会行为都是为他人、进而也是为自我提供服务，服务是推动社会发展的手段和动力，是社会生产力发展的独立要素。”他的定义是：“‘服务型社会’是指一切机构或行业均以服务为理念、以服务为手段、以服务为形式、以服务为目的方能取得成功的这样一种社会类型”。[8][P10]我引用这个概念，更多地立足于对生活服务业在社会生活和社会发展中举足轻重地位的强调。从这个角度看，服务型社会的特征是：

　　第一，生活服务业不仅与生产服务业一起，构成经济产业的基础，而且生活服务业还成为社会事业的基础。从对就业的贡献率来说，生活服务业提供的就业岗位将大大多于生产服务业；从对生活品质的贡献率来说，生活服务业的贡献远大于生产服务业；即使就对GDP的贡献而言，生活服务业也可与生产服务业相比肩。

　　第二，社会服务成为社会团结的基本纽带，体现并渗透到社会生活的方方面面。在工业化、城市化、全球化加速推进的过程中，人们之间的关系难免出现疏离化、冷漠化的现象，像富士康连续发生的跳楼事件、“小悦悦事件”等，所呼唤的不仅是人们的良知，也是要求社会关系的重建。社会服务就是重建社会团结的基本纽带。例如，北京市民一度对河南农民工有些议论，他们之中少数人的某些不当行为，曾经招惹坊间非议。但近年来，朝阳区的河南农民工，成立了青年志愿者组织，积极开展社区服务，赢得了市民的好评和信任，加速了外来打工人员与本地居民的融合，表明了社会服务对于加强社会团结具有非常有效的突出作用。

　　第三，非营利组织成为实施社会服务的基本主体。面对十几亿人的社会服务需求，政府的作用总是有限的，况且，大量的社会服务需要面对面地直接提供，行政化的方式是难以收到预期效果的。而营利性组织是市场的主体，但社会不是市场，社会服务更多的是一种基于道德、责任、情感的活动，与冷冰冰的市场交易、精细的利益计较格格不入。因此，尽管营利性组织对于提供某些层次和种类的社会服务有着存在和发展的空间，但也不能和难以成为提供社会服务的基本主体。非营利组织具有公益性、直接性、广泛参与性等优点，是实施社会服务最合适的基本主体。

　　第四，服务型政府与服务型社会，不能用前者代替后者，也不能以后者取代前者。服务型政府要在推动服务型社会的建设中实现政府自身的转型，服务型社会也只有在服务型政府的建设中才能顺利形成。相对于服务型社会来说，政府不见得越小越好，越弱越好；相对于服务型政府来说，服务型社会也不是越单一越好，越依附越好；二者越合作、越互补、越协调、越协心协力越好。

笔者之所以预测和期盼服务型社会的到来，是因为像中国这样的总量很大、人均水平却很低的经济体，即使总体上实现工业化、城市化了，单靠这个过程所带来的现代因素和制度模式，也难以让14亿或15亿之巨的中国人整体过上真正现代水平的幸福生活。我们不仅需要适应工业化、城市化、全球化的趋势，发挥现代性因素的作用，还要发挥中国文化和社会的优势资源，将二者恰当地结合起来——既维护家庭作用，又加强社区功能；既激励个人自立自强，又强调社会互助共济；既重视物质保障，又重视服务保障、精神保障；国家与社会之间、社会与家庭之间，不是一味分离、更不是一味对立，而是有分有合、各司其职，密切合作。这样我们就可能以较低的成本，解决西方国家用较高成本才能解决或者没有很好解决的问题，为占世界总人口1/5的国人提供温馨满意的社会服务，不仅能够化解社会服务和社会发展的压力，而且能够为世界贡献新的社会服务体系模式。

参考文献：

　　[1]宋林飞.积极推进养老服务平台与体系建设[Z].政协第十一届全国委员会第五次会议大会发言材料汇编第四十一册(401—410).

　　[2]姚爱兴.创新社会管理关爱空巢老人[Z].政协第十一届全国委员会第五次会议大会发言材料汇编第四十二册(411—420).

　　[3]高体健.加强和创新服务管理让流动人口共享经济社会发展成果[Z].政协第十一届全国委员会第五次会议大会发言材料汇编第六十九册(681—690).

　　[4]阿什老轨.促进基本公共卫生服务逐步均等化逐步缩小城乡居民基本公共卫生服务差距提高全民健康水平[Z].政协第十一届全国委员会第五次会议大会发言材料汇编第二十册(191—200).

　　[5]温家宝.在第十一届全国人民代表大会第五次会议上所作的政府工作报告[Z].http://politics.people.com.cn，2012-03-05.

　　[6]言恭达.关于充分发挥公益性社会组织在社区服务中作用的建议[Z].政协第十一届全国委员会第五次会议大会发言材料汇编第七十七册(761—770).

　　[7]杨琳.民政部民间组织管理局：社会组织面临难得发展机遇[Z].公益时报网，2012-03-15.

[8]孙希有.服务型社会的来临[M].北京：中国社会科学出版社，2010.

【作者简介】景天魁:中国社会科学院学部委员、社会学研究所研究员，主要从事福利社会学研究