制度与行为：教育援藏过程中的组织因素

谢伟民

原文载于：《马克思主义与现实》，2015年第5期

摘要：教育援藏有别于对口支援西藏制度体系下的其他部分，有自身独特的逻辑。谁援藏，在藏期间如何行为，是整个教育援藏的重心。本研究以高等教育援藏干部选派为分析对象，引入制度分析而非政策分析，关注制度过程中的组织因素，认为教育援藏首先是组织行为。以此基础对政策约束下的理性算计行为模式进行批评，提出援藏干部选派是组织权威、组织对援藏的意义构建、个人对援藏的理解和收益—成本计算互动的结果；在藏行为则发生在具体的组织情境和环境中，适当性行为取代个人理性算计。进一步，展现了高等教育援藏制度过程中的价值逻辑和市场逻辑的冲突，突出制度绩效的长效模式而非短期逻辑。

关键词：教育援藏；制度过程；组织；价值逻辑；市场逻辑

一、引言

尽管教育援藏已经形成了庞大制度体系，但并未被作为一个专门的领域得到深入分析。既有文献主要将教育援藏视为政策，分析政策绩效；关注静态政策结果而非政策过程，关注政策本身而忽视复杂政策与制度集合。本研究转换思路，专注制度而非政策。

20世纪六七十年代后，新制度主义逐步兴起，尽管内部存在诸多分歧，但基本形成了三个主流研究范式：理性选择制度主义、历史制度主义和社会学制度主义。新制度主义者基本接受一种宽泛的制度定义，认为制度界定并限制了人们的选择集合①，包括为社会生活提供稳定性和意义的规制性、规范性和文化—认知性要素，以及相关的活动与资源。②这一概念包括正式规则之外的非正式约束、惯习、仪式、象征性符号等，更加注重资源动员特性。相对于政策范式在政策过程中关注行为主体选择以及作为结果的政策变通、政策扭曲和政策失真等，新制度主义强调制度塑造社会关系与日常生活行为模式。从而，制度约束下的行为涉及更广泛的原因，如意识形态、惯习、符号以及利益偏好的复杂互动。新制度主义尤其关注制度与行为关系中的组织因素，从而超越个人理性经济模型的简单化约而对行为提供了更加复杂的讨论。在政策研究难以提供政治生活稳定性和连续性的解释性原因时，制度分析提出“非正式约束嵌入”、制度积累、观念遗产和历史路径依赖等重要变量。科学主义与计量分析在政策范式中颇为流行，但难以对制度背景、规范、惯习和意义塑造对于行为的规范、引导和限制功能做出解释。单一或少量政策很难独立起作用并经常不成功，但长期大量相关政策的尝试本身具有制度效益，甚至制度本身成为符号和象征。在制度过程中，个人品性和政治角色的意愿可能不再那么重要，理性计算可能让位于复杂规则执行过程中被诠释的传统、规范，组织场域中对身份的认知和适当性的计算更加重要。政策分析难以看到复杂制度过程中系列规则所包含的矛盾、冲突和分歧。

自20世纪中叶中央审慎思考和平解放西藏之时，教育援藏就已经作为具有策略性和战略性的步骤得到实施。“藏民干部培训班”的设立初期主要服务“经营西藏”与和平解放西藏的任务，此后各类类似培训班基本逐步演变为西藏高校的前身。同时，陆续派遣大中专小学教师，培养西藏师资。师资支援的目标开始从西藏和平解放的任务转移到民主改革后的西藏地方行政管理和经济社会发展的任务上来。20世纪70年代后引入对口支援模式，20世纪90年代正式作为制度化和体系化的“全国对口支援西藏”的重要组成部分，至今有逾半个世纪的历史，涉及领域方方面面，落实环节错综复杂，关系责任千丝万缕。③如今，教育援藏不仅作为国家政策得到贯彻，也成为受援民众对于国家的一种期待，成为中央和西藏关系的一条特殊纽带。在正式政策之外，教育援藏已经被日常生活化，援藏本身成为象征与符号，塑造着援助方、受援方和普通民众思考问题的方式。教育援藏的落实，不仅是国家政策在科层制体系下的实施，很大程度依赖于支援方在政治义务、政治忠诚与自我利益之间的非正式互动。正因如此，本研究将教育援藏视为制度而非政策。然而，教育援藏体系内部相当复杂，有高校对口支援、中小学对口支援和职业学校对口支援的差别；高等教育援藏也有着诸多具体形式，如援藏干部选派、对口支援师资培养、人才交流计划、研究生代培、课题联合申报，等等。因而，本研究仅以高等教育援藏干部选派和在藏后行为为对象，以管窥豹，探讨教育援藏制度与行为的关系模式。主题为：高等教育援藏教师如何选派?选派后如何履行组织或个人承诺?

二、教育援藏的核心制度规范

援藏干部，即指按照中央确定的“分片负责，对口支援，定期轮换”方针，由中央组织部、人力资源和社会保障部下达计划，对口支援省(市)、中央直属机关和中央国家机关、中央企业选派到西藏执行援藏任务的党政干部、专业技术人员和企业经营管理人员。④高等教育中的援藏干部，主要包括高等教育系统的党政干部和专业技术教师。但这一概念并未囊括计划外、临时安排的自愿服务西藏的教师。截至目前，涉及高等教育援藏教师选派和管理工作的基本制度规范并不独立存在，而是融入大量对口支援西藏的各类政策文本中。主要有：历次中央西藏工作座谈会成果文件；1994年后中共中央组织部统筹分批次选派援藏干部的文件，包括中共中央组织部、人力资源和社会保障部下发的《对口支援西藏干部和人才管理办法》、教育部“关于做好第*批援藏干部人才选派工作的通知”；支援方和受援方的省、县市级单位根据上级行政部门文件制定的各种具体政策、办法。这些文件部门之间交叉制定、层级衔接，甚至单一政策制定部门内部同一时期有相似而重心不同的文本，同时不同时期政策文本有着相当长的历史路径，从而典型地形成了一个庞大的“制度集”。这个制度集核心为：如何选派援藏干部；如何管理援藏干部和落实相关福利待遇。

最早关于援藏教师选派和相关待遇的完整规定可以追溯到1974年中央发布的《关于内地支援西藏大、中、专师资问题意见的报告》。该报告提出，教育援藏的主要任务为：宣传毛泽东思想、党的各项方针政策和贯彻执行毛主席关于教育工作的一系列指示，同西藏当地教师一起，搞好批林批孔和教育革命；担任一定的教学任务；负责培养提高当地师资，从根本上改变师资不足的状况。⑤援藏教师的选派标准强调政治素质、身体素质和业务素质，政治历史清楚是首要的前提。生活待遇方面，明确派出教师进藏不转户口，只带临时油粮关系，在藏工作期间一切生活标准，根据当地不同地区的规定，应与当地教师的待遇相同，并由西藏负责解决。⑥由于工资的地区差异，提出援藏教师西藏工作的差额工资由西藏发给。其他待遇有：进藏的装备和行程费用，如棉花、被褥、棉衣、进藏路费和返回路费以及公费医疗等。⑦当时明确“派出教师所需冬装，由西藏负责每人补助制装费八十元”⑧。

1994年中央第三次西藏工作座谈会是援藏政策的一个重要转折，但一方面并没有对教育援藏的特殊性给予足够重视，援藏教师选派、管理和福利待遇与对口支援西藏所有干部一样适用统一政策；另一方面，1974年教育援藏干部管理确立的相关规范基本扩展到全体援藏干部管理领域。1994年后教师援藏任务基本可以和1974年的规定一一对应，即政治任务、教学任务、师资培养任务。同时，选派条件高标准化：“坚持标准，好中选优，优中选强”，“注重后备干部培养”，“选派援藏干部，原则上应按相应级别选派，少数优秀需提拔任职的，必须严格把关，办理任职手续后，再进藏工作”。⑨增加了选派的具体程序，采取自愿报名与组织选派相结合的办法，党委提出建议名单后上报市、省委组织部。干部管理延续同样的逻辑，即户口关系不变，只转党组织关系，新增在藏期间的管理由派出单位和西藏共同管理，并以西藏当地管理为主的条款。年度绩效考核同样由西藏自治区党委和受援单位实施并抄送考核结果给派出单位。⑩生活待遇方面，明显地融入了更多的市场因素。“生活待遇”一词转变为“福利待遇”，待遇水平相应提高。福利待遇项目仍然包含工资差额补贴、进藏装备费、往返路费、医疗报销等，但更多形式以现金方式补贴，增加了一次性进藏补贴、每月生活补贴、进藏后提级任职和返回原单位后保留提级后的工资待遇、探亲假，以及其他规定，如机构改革过程中不被纳入下岗或分流对象、子女转学升学以及户口等优惠政策。为保障援藏干部的管理和福利待遇，作为受援单位的西藏自治区党委和政府参照中央和内地支援省市的相关援藏政策文件制定了《对口支援西藏干部管理办法》，对诸如提职任用、休假与休假补助、体检医疗、津贴及有关待遇作出了具体的规定。

长时段来看，这些政策不断调整，但根本性的条款却保持��基本的稳定性。同时，各层次、各部门在教育援藏干部选派和管理上也保持着高度的一致，细微的差别主要在福利待遇的补贴上。同时，这些政策并不构成封闭的领域，而是与政府科层体制、援藏思维惯性、政治责任和维稳压力一起构成了相互关联的规则和惯例的集合，援藏干部的选派与在藏后的工作均是在具体情境下不同主体对自身的角色、利益进行思考互动的结果。因而，制度分析不得不考虑教育援藏政策之外的情境、角色甚至意识形态的因素，甚至后者对制度与行为有着更为根本的塑造作用，特别是历次西藏工作座谈会以及关键领导人围绕西藏工作的讲话所形成的政治氛围等。

三、教育援藏干部的选派逻辑

谁参与援藏?“生命的禁区”、高原缺氧的恐惧、远离家人和熟悉的生活与工作场域，对西藏工作的不确定性，理性的个人在什么情况下会克服这些障碍参加援助西藏?在既有政策文本下，社会大众以及一些研究者很可能将援藏教师的选派过程理解为：个人报名与单位推荐、组织考察、组织审批和结果上报的一个制度化的标准程序。同时，理性的个人会计算援藏过程中的成本—收益，并充分肯定援藏的结果是个人绩效的最大化，或至少认为在确定的时间参与援藏能获得比当前工作内更多的预期收益。进一步，援藏的整个机制应该是竞争性的，在预期收益明显和可观的情况下援藏干部才华出众。然而，这一假定很容易得出个人绩效最大化与援藏总体绩效最优化的悖论，即个人收益增加意味着援藏总体收益的减少，参与援藏的核心是获得利益而非进行支援和奉献，这与实际援藏绩效明显不符；另一方面，在预期收益与当前工作收益比较缺乏明显优势的情况下，这一假定意味着候选人根本没有很大动力参加援藏，援藏任务则无法落实，同样与实际不符。

这一逻辑也遭遇到援藏不同群体内部激励差异的问题。基于政策框架下的个人理性计算，援藏对于党政干部而言理应有着更大的预期收益，而对于专业技术教师来讲收益模糊而不稳定。合理的结果则是：党政干部援藏过程充满竞争性和活力；专业技术教师援藏缺乏内部激励。对这一逻辑的分析需要考虑科层体系内部晋升逻辑和高校教师职称评定逻辑。对基层政府系统党政干部来讲，从科级干部晋升到副处级干部常遭遇“天花板效益”，即基层的科级职位对大部分科级及其以下职级的干部来讲意味着整个职业晋升的顶点。援藏或援疆提供的制度安排无疑为基层的党政干部提供了晋升的捷径或机会。因而，对于党政干部而言，参与援藏对于理性个人来讲结果明朗而富有吸引力。参加援藏的最优结果无疑一方面缩短了晋升的时间，增加了仕途的竞争力，因为年龄可能成为关键职位晋升的限制；另一方面次优的结果也至少是高一级别的行政工资。(11)高校的党政干部晋升逻辑基本类似。

但对于专业技术教师来讲，高校自身的制度逻辑却不容忽视。高校教师的专业技术职称晋升，不仅关系到高校之间的竞争和排名，关系到就业率和招生率，还关系到高校科研和教学水平以及国际化竞争中的地位和影响。对口支援虽然是高校在既有政治和行政体制下的政治任务，但高校总体上不以完成政治任务为核心标准，加上高级职称名额的紧张，使得高校不断提升职称评审的标准。因此，专业技术教师出于理性计算，清楚地知道参与援藏并不能获得更快或更加确定性的职称晋升。不可否认，一些高校为援藏工作放宽职称评定标准，如援藏冲抵出国经历、考核合格不占晋升指标或副高内晋升一级(12)，颇有吸引力(对“985工程”高校来讲并不普遍)；但大多高层次院校仅仅承诺西藏的职称外语和计算机考试成绩一样适用原单位职称评审。

上述分析提醒研究者注意到高等教育援藏区别于国有企业和党政部门的巨大差异性和特殊性。然而，奠基于个人理性选择之上的逻辑很大程度上忽视了各个高校内部的差异性，并忽视了组织的重要性。

审慎的调研发现：是否参加援藏并非仅仅出自政策激励下的个人理性，而是融合了组织因素、政治责任、受援方标准和援藏候选人主体利益的综合结果，政策激励和约束仅仅是其中一个因素。教育援藏教师选派首先“是组织行为而非个人行为，援藏教师和干部的选派虽名义上由个人申请，但均是组织找你谈”(13)。组织不仅具有理性思考的能力，更重要的是承担了相当的政治责任。教育援藏是对口援藏制度体系的一个重要部分，几乎所有的有关对口援藏的政策体系均高度强调“从全局和政治的高度充分重视教育援藏工作”，“相关部门要把教育援藏工作作为一项政治任务，尽职尽责地完成，把各项工作落到实处”，(14)教育援藏首先成为科层体系里各级教育口和高校组织承担的政治责任。政治责任区别于行政责任，前者强调政治忠诚，后者强调岗位职责和绩效。研究表明，经济绩效对于底层官员晋升的激励较大，但行政级别越高，特别是对市、省级干部来讲，政治忠诚相比行政绩效来讲更关乎官员个人发展。(15)相比日常行政事务，教育援藏并非行政岗位的明确责任，而是来自科层体系上层安排的政治任务，这个任务是运动式的、临时的，却有着制度化的倾向。这一方面恰如倪星所指出的运动式治理的常规化(16)，另一方面援藏有着逾60年实施的历史，在全国有大范围实施的先例。再次，各高校领导人之间有着围绕教育援藏落实绩效的一般竞争。这一强大的政治压力及其压力的承载者领导人个人，无论何种原因都必然将高等教育援藏转换为带有极强政治色彩的组织行为。

这一组织行为不仅要求选派合适的人选，如专业、职务、职称和职级、能力、形象等，还需保障选派本身不会遭遇失败。这自然而然要求支援高校党委根据受援方高校提供的援藏干部具体指标将注意力锚定在相关教师身上。受援方在提供需求方案时，管理干部和专业技术教师有着不同的标准：前者一般标明岗位名称、相关工作经验、行政级别和年龄；后者标明年龄、学院、专业、课程、专业技术职称等。这些看起来微不足道的标准实际成了援藏干部选派的明晰限制。考虑现实其他情况则进一步限制了可选人数，如候选人的家庭因素、身体健康状况、学习情况等。除此之外，支援方组织还需考虑本单位的组织人事状况，即谁离得开以及谁已经参与过援藏或援疆项目。最终被锚定的人选“所剩人数不多，经常被限定在极少数教师甚至1～2名教师身上”(17)。这与党政系统和国有企业援藏干部选派有较大差异。(18)不可忽视的是：各高校差异较大，部分高校竞争性可能真实存在，但同样不可忽视组织的选择。从而，各高校官方政策文本明确强调个人申报或组织推荐相结合，但实际运作过程经常性是组织锚定和个人服从组织安排的结果，并在“顾大局、讲政治”的话语下，以可预期的不言明的实际收益为支撑。

例外总是可能发生，锚定的人选并不接受组织的安排。但一旦发生，渐次锚定不仅面临新的说服，还需克服失败案例的模范效益。因而，组织锚定有着更深层次的依据和凭借，这些凭借并非来自高等教育援藏政策的激励与约束，而在政策之外的组织环境和场域。这一凭借不仅考虑上述显性标准，仍需对候选人所面临的处境进行较为精准的分析。对于党政干部而言，严格服从组织安排暗示顺利晋升，或至少更高一级行政级别的工资福利。考虑组织场域的理性算计可以轻易知晓其中的厉害。对于专业技术教师来讲，职称晋升来自学术委员会的评审，上级组织无法有效承诺。然而，不服从组织安排的潜在后果可能影响整个职业发展前途。作为对口支援西藏高校，多为“985工程”和“211工程”院校，其二级学院实力强大并拥有相当大的自主权，这些自主权涉及教师年终考核、职称晋升和课题申报的支持度，这些对二级学院青年教师来讲是很大约束。另一方面，对援藏的积极理解是以其实力力争在受援高校获得更高层面的国家级课题基金。这一收益是客观的。

援藏教师主体的国家情怀、边疆情怀、对西藏的兴趣同样不可以低估。西藏因其独特的历史背景和现实地缘政治特征，在国家稳定、民族团结共同繁荣的伟大事业中占据着重要的战略地位。这是每一个爱国者都憧憬为其作出自己贡献的神圣土地。访谈中，逾90％的援藏教师均表达了对西藏的情怀，“想到中国的这块土地走一走，了解了解”。部分援藏教师带着自己的研究兴趣，但仅占相当少的部分。这正是西藏情怀的映照，缺乏这种情怀的关照，难以理解教育援藏的实际实施过程。

因而，成功的援藏干部选派并非援藏个体单纯考虑政策约束与激励下的成本与收益，而是涉及更复杂的计算。同时，选派过程也并非政策约束和激励下的自主性选择，而是组织政治忠诚、组织锚定、候选人在具体组织场域中进行适当性计算的结果。这一过程中，组织权威、组织对援藏的意义构建与个人对援藏的理解和认知进行持续的互动。这里制度并非教育援藏政策的集合，而是组织权力场域、非正式人际关系互动模式、先前制度实施特征、个人适当性算计模式所组成的混合体，共同决定了选择集合和最终结果。在某些情况下，特别是受援方某专业学科师资长期紧缺而对口支援单位该方面组织人事经不起轮番派遣的情况下，选派结果可能就并非“好中选优，优中选强”的最优状态。适当性行为是完成选派任务优先，因而选派结果有相当的偶然性。仅仅关注政策本身，很可能导致对援藏行为的不充分甚至错误理解。

四、教育援藏干部在藏行为逻辑

同样的误解可能发生在高等教育援藏教师在藏后的行为逻辑上，能力的质疑是流行的观点。直观的经验对于受援地民众来讲颇有说服力，平常的岗位工作、毫无创造力的日常生活、缺乏重大变革与受援地民众的较高期待形成了鲜明对比；对劣迹事件的关注远高于辛勤而平常的工作；同样的工作在藏干部和援藏干部收入和待遇上有巨大差异；众所周知的大胆改革尝试基本政绩平平；渐进而缓慢的制度改进却难以察觉。从而，他们看起来能力平平。这些心理学和管理学上的案例发生在援藏教师身上但并未引起审慎的反思，误解迅速传播、演变为偏见，并可能成为援藏教师和所在受援单位默识的潜藏文化，这一文化甚至威胁到援藏干部原本积极的工作态度和心理期待。

与能力相关的问题是对既有制度约束和制度激励的批评。分析者认为，援藏干部一旦进入西藏相应工作岗位，其管理与考核的责任主要归西藏当地行政、事业或企业单位，由西藏自治区各级组织人事部门结合实际进行，且其考核优秀不占派出单位指标。尽管在考核考察条款中明确了考核具体内容，但惩罚方面主要涉及因公出差、请事假、请病假、休假和未经批准私自外出等问题，并未对岗位绩效做出制度化的考核安排。另一方面，由于援藏干部的特殊身份，进藏之后基本成为各级组织的“香饽饽”，如西藏自治区明确强调受援单位对援藏干部要“严格要求、严格教育、严格管理、严格监督，政治上充分信任，工作上大力支持，生活上热情关心，充分发挥援藏干部的作用”(19)。无论是组织管理机制上还是人情关系模式上，严格要求难以落实，但“热情关心”则得到了充分体现。除高等教育援藏系列政策规定的有关待遇外，考核优秀基本得到落实；其他事假、病假和出差相较于在藏教师来讲较为容易。这些行为，一方面是对国家政策的响应；另一方面则是对对口支援高校长期无偿援助的回馈，这种回馈通过对个人进行奖励来实现对支援方援助绩效的肯定，也是建立长期对口支援友好关系的人情基础。影响援藏教师在藏行为绩效更深层次的原因在于“根本的约束和激励不在西藏本地单位”(20)。对援藏干部的根本考核奖惩机制在支援方组织单位，短期在藏期间的考核在西藏各受援单位，即在藏期间绩效考核外部化而导致的考核形式化。这一机制降低了考核的成本，但对援藏教师有根本考核权力的支援方组织无法有效监督其在藏期间绩效行为。这一办法遭遇人事绩效考核管理的代理困境。当然，政策文本同时强调了支援方前方指挥部或领队对援藏干部的监督。但支援方前方指挥部或领队是单一省市多地区不同部门的临时性组织机构，各成员利益无根本关系，且无强制约束能力。

上述观点确能反映一些问题，但审慎而客观的分析仍需考虑援藏教师的实际行为总是发生在一定的组织或情境之中。一旦涉入具体情境，个人意愿可能并不重要，组织塑造或他人的情境性期待更能实际塑造个体的行为而非相反。从而，援藏教师所处的具体组织环境成为准确理解其在藏行为的关键因素。当援藏教师处于某个具体岗位时，很大程度上面临着国家、支援方、受援民众、受援组织、在藏干部和自我的多重期待。这些期待经常多元而相互矛盾，融合了政治期待、责任承担、绩效供给、能力评估等正式组织因素，也涉及道德、情感、面子、人际关系等组织情境因素。角色冲突常常伴随着整个援藏过程。同时，不同期待有着影响力强弱之分，国家总体期待因为时空因素可能让位于支援方组织、援藏教师所在的受援方具体岗位组织环境和援藏教师的微观期待；相对于组织环境来讲，个人自我期待强弱很大程度有赖于个人改变组织的意愿和能力之间的相对心理预期。“个人都想做点事情，无论是响应国家政策还是我们自己”(21)，但一旦受挫很容易遭遇强烈的负面评价，折中选择便极可能取代创造性努力：“有什么工作，我们完成什么。也即岗位要求什么，我们配合。”(22)由于西藏的特殊性，组织之外的政治氛围同样起着某种限制性功能。“援藏干部应自觉接受受援单位的领导，增强政治意识、大局意识和责任意识，认真履行维护稳定和发展经济的双重责任，切实做好援藏工作。”(23)然而，政治责任和维稳责任典型表现为信息不对称和高度模糊性特征，适当性算计很大程度上趋向于审慎行为而非大胆创新。因而，最终的行为模式远非自我期待、国家期待和个人能力展示的积极结果，而是个人能力意愿与多重外部期待尤其是受援单位组织场域互动的实际结果。受援单位积极的组织文化、良性的激励和创造性环境、对能力突出者的包容等对援藏干部在藏绩效有着正效益；反之则具有负效益。

进一步分析还需区分专业技术教师和党政干部教师。诸多专业技术教师进入受援方所在学院之后，都相应承担了一定的行政职务，一般分管科研和教学工作；其他专业技术教师则主要对受援方师资不足的困境做临时性支援，援助时间一般半年或一学期。受援单位在做出需求计划安排时，鉴于内地高校教师学术能力总体较强、学术关系网络广泛，基本以副教授以上职称为需求对象。这一方面是由于西藏高校高级职称教师紧缺；另一方面是由于副高以上职称教师可以在承担课程任务的同时，帮助受援单位推进学科建设和师资培养。然而，实际运作结果并不令人满意。学科建设需要长时段积累，涉及该学科专业教师尤其是高级职称数量、课程建设与本专科教学规模与质量、科研能力和水平，专业技术教师一年半援藏时间对于熟悉受援高校、自治区教育厅、教育部有关规章程序和人际关系网络都显得局促。合适的选择则主要在其他方面，如搞好教学工作、专注自己的科研成绩、力所能及地促进所在单位教研水平的提高。但对于这些领域来讲，可能的管理创新仍遭遇困境。“内地高校是市场化的激励体制，高校竞争以教学与科研为核心，西藏高校则让位于政治与行政，内地高校对二级单位发文一般用各部门各单位，西藏高校用各机关县处级单位。相应的，管理模式是行政主导，缺乏以效率为中心的科研与教学评估的绩效管理体制。结果，单纯主张提升总体教学水平、教师能力素质、加强科研和教学管理水平而不进行自身的制度建设，常常阻力重重。”(24)教学和科研绩效管理体制的改革还需考虑更多的外部性因素，如自治区财政体制、西藏高校的总体教师素质、教育系统人事组织制度等。制度总是在与其他相关制度互动的过程中发挥作用，单一领域的尝试经常受制于其他制度的制约。

高校系统的党政援藏干部大多为副处级岗位，少数干部为副厅级干部。对正职干部的安排非常审慎，援藏教师的正职干部提拔大多需要有较长时间的西藏工作经验和可靠的政治忠诚。很大程度上，受援单位既有领导人意志、组织成员文化氛围、援藏干部与受援单位领导的沟通效果，直接决定或暗示了援藏干部在该单位的具体行为风格和工作效能。低调的尝试还是大刀阔斧的改革，直接取决于具体接收援藏干部单位和组织的支持程度和组织环境。内地学院有着相当的自主权，包括财政自足、科研自主、行政自主，但西藏高校严格的行政集中使得学院无法与内地高校同级岗位进行比较。访谈中，大部分副处级援藏干部都表达了进藏时的热情与接触之后的无奈。因而，适当的选择是中庸地完成岗位工作。形成对比的是，副厅级援藏干部有着更大程度的自主权，在行为模式上表现出了较高的自信程度。因而，短期可见的、实质性的或带有创造性的援藏绩效或制度改革，基本在学校层面进行推行，而非发端于学院。权力过分集中可能成为核心的原因。

制度过程的结果并不令人满意，甚至有悖于初衷。现实的行为逻辑受制于多重期待的悖论以及权力集中的制度背景，问题的原因或许恰恰在受援高校的组织环境。高等教育援藏制度运作过程并没有发生在真空之中，有关援藏教师的政策和规范并没有单独作用，既有制度框架下的援藏教师行为并不奠基于个人理性计算，而是不断与组织环境诸如受援高校所处地理空间政治环境、受援单位组织文化、绩效管理体制和日常生活模式高度互动。

五、市场理性与价值逻辑的冲突

可见，制度与行为的关系并非奠基于个人理性假设之上的简约化模式，而是在复杂而纷繁的具体组织和情境下互动。一旦对制度与行为关系的组织因素进行考察，作为组织的制度背景的功能就清晰呈现了。援藏教师的支援方原单位所处的总体制度环境、在藏后岗位工作所处的制度背景，自然地展现了高等教育援藏过程中工具理性和价值理性、科层制逻辑与市场逻辑的冲突。

中共中央第三次西藏工作座谈会后，干部援藏政策明显趋于市场化导向，在高度强调政治忠诚、政治义务和责任的同时，干部援藏政策的地方性文本彰显了市场理性和利益特征。这与20世纪90年代初期确立社会主义市场经济体制有相应关联。市场经济只能产生于市场社会之中，将社会诸多领域囊括进入市场领域意味着社会机制屈从于市场法则(25)，教育援藏的实施并不例外。尽管援藏的整体政治属性和组织的政治忠诚一直被高度强调，但细节性援藏政策福利待遇的市场化倾向正是适应这一宏大社会转型背景。然而，一方面西藏社会整体制度背景并不能因市场机制渗入而彻底转轨，高等教育援藏仍以政治和行政体制实施；另一方面内地的高度市场化背景与援藏干部的市场思维是强大的。从而，援藏本身的政治行政色彩、支援主体的高度市场化观念、受援主体市场发育程度较低并存于一个体系，内在冲突不可避免：科层制逻辑与市场逻辑的冲突；支援方组织的政治忠诚与个体援藏教师的理性计算；支援方认同的市场逻辑相对于受援方的行政主导和维稳责任；援藏干部主体习惯性的效率思维和利益计算与受援方组织的求稳心态；援藏目标的政治属性与实施过程的科层制特性。(26)这些内在矛盾在援藏制度落实过程中赋予了组织和个人角色，也一同赋予了其角色的内部冲突。这些冲突并非政策性产物，而是作为背景因素而存在，主要原因在于援藏实施过程同时发生在内地和西藏两个不同的场域，因而任何单一场域的援藏行为离开整体的背景因素无法得到充分的理解。这些冲突也是制度化的，但仅仅关注教育援藏内部政策体系难以察觉，使得关注教育援藏发生的时代和空间背景、制度过程中的科层体系、组织环境、受援方总体制度绩效和援藏主体个体的适当性利益计算显得相当必要。然而，关键的问题在于：这些制度化的冲突并非显而易见，而是作为制度背景和组织环境而存在，微观的行为分析难以探查，理性计算的结果常常得出制度低效的结论。这是诸多政策研究者所没有解释的。

市场理性和价值逻辑冲突的结果并非来自于教育援藏政策本身，而是来自内地市场经济和市场社会的制度背景和科层制的悖论。这一悖论并非是完全消极的，它一方面可能限制了单个援藏主体的行为绩效；另一方面保障了援藏干部选派的成功实施，又阻止了市场理性的过分扩张，这在市场不健全、行政权力集中的西藏社会有着重大的社会稳定和社会和谐意义；再次，援藏的总体规模扩展伴随市场化导向所产生的诱导效益不可低估，如对新事物的积极认知、与内地日常联系扩展和频繁交往、教学和科研的观念革新。单个援藏主体和短期绩效观察可能并不令人打动，如学科建设、人才培养、科研能力提升，但制度落实的长期结果却显而易见，教育援藏逐年累计的绩效可做历史见证。在市场理性和价值逻辑冲突的过程中，一直存在着制度过程的观念遗产、行为模式印记。走过的路，再走就容易得多了。过去不完美的改革尝试再次实施，贯彻落实结果便更加完善了。

注释：

①[美]诺斯：《制度、制度变迁和经济绩效》，杭行译，上海三联书店2014年版第4页。

②[美]斯科特：《制度与组织——思想观念与物质利益》，姚伟、王黎芳译，中国人民大学出版社2010年版第56页。

③谢伟民、贺东航、曹尤：《援藏制度：起源、演进和体系研究》，载《民族研究》2014年第2期。

④《对口支援西藏干部和人才管理办法》，http：//blog.163.com/ttddhjx＠126/blog/static/312021492015621515223931。

⑤《国务院批转国务院科教组〈关于内地支援西藏大、中、专师资问题意见的报告〉的通知》(1974年4月26日)，载中共中央文献研究室、中共西藏自治区委员会：《西藏工作文献选编》，中央文献出版社2005年版第292页。

⑥同上书，第293页。

⑦同上书，第294页。

⑧同上。

⑨中组部、人事部《关于做好为西藏选派干部工作有关问题的通知》(组通字[1995]8号)，http：//www.chinalawedu.com/news/1200/22598/22605/22738/2006/3/sh4874639111113600212528-o.htm。

⑩《对口支援西藏干部和人才管理办法》，http：//blog.163.com/ttddhjx＠126/blog/static/312021492015621515223931。

(11)不同省份省市对援藏干部回到原单位后的政策并不统一。部分省市对援藏干部结束援藏后的安排并没有明显的岗位承诺，但有职级承诺；一些省市则在援藏干部进藏之时已经落实职级承诺。

(12)中国药科大学：《关于选派第七批援藏干部人才的通知》，http：//www.cpu.edu.cn/s/1/t/96/4c/2d/info19501.htm。

(13)2015年5月2日与援藏教师TD教授的访谈。

(14)《国务院办公厅转发教育部等部门〈关于进一步做好教育援藏工作意见的通知〉》(国办发[2004]6号)，http：//www.gov.cn/gongbao/cotent/2004/wtent63142.htm；《教育部中央统战部国家民委〈关于进一步加强教育对口支援西藏工作的意见〉》(教民[2006]8号)，http：//govinfo.nlc.gov.cn/gtfz/zfgb/jyb/20075/201010/t20101012～456898.html?classid=423。

(15)X.Lv,P.F.Landry,& H.Duan,“Does Performance Matter? Evaluating the Institution of Political Selection along the Chinese Administrative Ladder”,APSA 2014 Annual Meeting Paper,Retrieved from:http://ssrn.com/abstract=2452482.

(16)倪星、原超：《地方政府的运动式治理是如何走向“常规化”的?》，载《公共行政评论》2014年第2期。

(17)2015年5月2日与援藏教师TD教授的访谈。

(18)科层制政府系统由于参与援藏或援疆有着很强的理性激励而凸显竞争性色彩，而相比高校来讲同一受援岗位有着较多的竞争性候选者。这两个方面对于教育援藏都相当缺乏。

(19)《充分信任 放手使用 严格管理援藏干部》，载《西藏日报》2014年9月17日。

(20)2015年5月12日与援藏教师WXW副教授的访谈；2015年6月7日与援藏教授WY教授的访谈。

(21)2015年5月5日与援藏教师LX副教授的访谈。

(22)2015年5月5日与援藏教师LX副教授的访谈；2015年5月6日与援藏教师WXW副教授的访谈。

(23)《对口支援西藏干部和人才管理办法》，http：//blog.163.com/ttddhjx＠126/blog/static/312021492015621515223931。

(24)2015年4月23日与援藏教师LMS副教授的访谈。

(25)[匈]波兰尼：《大转型——我们时代的政治和经济起源》，冯钢、刘阳译，浙江人民出版社2007年版第62页。

(26)杨明洪《对口援藏的“华新模式”调查与分析》(《民族学刊》2015年第1期)一文分析了内地工业模式在西藏面临农牧民参与的难题；马戎在《西藏的人口与社会》(1996年版第207～226页)中论述了内地模式扩散存在的问题；汪晖在《东西之间的西藏问题》(上海三联书店2001年版)中分析了内地市场化改革与西藏本土发展模式之间的困境。

作者简介：

谢伟民，清华大学公共管理学院，西藏大学政法学院。

标题注释：

本文为西藏哲学社会科学基金一般项目“对口援藏制度过程及创新机制研究”（项目编号：14BZZ003），西藏大学珠峰学者人才发展支持计划(青年骨干教师)的阶段性研究成果。

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