公益创投政社合作模式研究

李 健

原文载于：《社会建设》2016年第5期，请以正式发刊内容为准

摘要：公益创投因参与主体的角色限制而陷入责能困境，政社合作是解决当前困境的突破口。政社合作使政府的公共服务能力得到了建制性增长，社会力量获得了合法性、生存资源及活动空间，双方建构的合作网络也为社会组织能力建设和资源获取提供了枢纽型平台。本文在政社合作的相关理论视角下，结合转型时期中国的现实背景，探讨了公益创投政社合作的可能模式，并结合政府行政层级提出政府对社会力量“合作网络”的建构策略。本文的创新在于从社会治理角度分析政府与社会力量的合作动因及模式选择，丰富了公益创投的理论视角。

关键词：公益创投；政社合作；社会治理

一、引言

公益创投(Venture Philanthropy)，也称慈善创投，由洛克菲勒三世于20世纪70年代开创，是一种将风险投资的工具用于支持社会目的组织(social purpose organization,SPO)的理念与方法。21世纪初，公益创投伴随着国外社会创新思潮进入我国，包括联想集团、零点咨询公司等商业企业，育公益、浩盈投资等创投机构，以及亿方公益基金会、爱佑基金会等社会组织相继发起公益创投。与此同时，在培育和发展社会组织的目标助推之下，地方政府尤其是民政部门对公益创投也展示出了极大的兴趣和热情，公益创投得以成为基层社会治理和政社互动的政策创新典型得以迅速扩散。随着公益创投的参与主体急速增长，资金规模也在不断扩大。然而，作为新生事物，公益创投在社会治理创新中所扮演的角色还未得到我国政府、双边基金和其他市场主体的充分重视，突出表现为“疯狂西部”（wild west）现象，即一种由个人、组织和基金会反复尝试的混乱状态，影响了公益创投的作用效果。公益创投追求社会目标的特殊性及高度参与投资对象运营过程的特点，决定了其需要更为强大的社会网络体[①]。如何推动多元社会主体建立起合作关系，使公益创投摆脱公益产业链的边缘地位并逐渐成为慈善事业和社会投资领域不可或缺的一部分，是当前亟待解决的重要问题。检视该领域的研究成果可以发现，当前我国围绕公益创投的研究总体上还处于起步阶段，已有研究或集中于欧美国家经验介绍，或偏好地方政府的经验叙事，尚未将公益创投置于社会治理的时代背景下进行考察。因此，本文将研究问题聚焦于公益创投的政社合作，并尝试提出公益创投可能的政社合作模式，不仅有利于更好地实现培育和发展社会组织的目标，对于其他领域的政社合作也具有一定的参考和借鉴意义。

二、文献评述

西方学术界对政社合作必要性的认知经历了一个漫长过程。先是“政府失灵”和“市场失灵”理论为第三部门的出现提供了理论支撑，然而“志愿失灵”的出现打破了许多慈善家改变世界的幻想。萨拉蒙首先提出了政府要与非营利组织合作，共同解决公共问题[②]。在区分从私人品到纯公共品的多元产品谱系后，奥斯特罗姆提出基于社会资本之上的第三部门和政府、市场一起参与公共物品供给的“多中心理论”[③]。随后，更多关注公共和私人多元组织间的协调、关系和互动过程的公共治理理论兴起。邓西尔、佩里等提出的“整体性治理理论”强调以“问题解决”为宗旨，实现“治理层级的整合、治理功能的整合和公私部门的整合”[④]。罗德斯、斯托克、戈德史密斯和埃格斯等进一步提出网络化治理，即由政府、第三部门、私人组织等形成关联网络，协同提供公共服务[⑤]。自此，打破“市场—政府”、“社会-政府”的二分法，引入多元主体、多元机制改善和优化公共服务渐成共识[⑥]。

随着理论层面的障碍逐渐扫清，研究开始深入到政社合作具体模式，又可以分为宏观和微观两个维度[⑦]。宏观维度方面，考斯顿提出政社八大合作模式，压制、敌对、竞争、合同外包、第三方、合作、互补、合影[⑧]。杨通过对政府和社会力量经费支出规模的相关性，归纳了政府与社会力量之间的合作、互补与抗衡模式[⑨]。微观维度方面，纳加姆基于多元主体所追求的目标及其偏好的策略这两个维度，把政府与社会力量互动关系归结为合作型、对抗型、互补型和笼络型四种[⑩]。吉德伦、卡莱默和撒拉蒙以服务资金筹集和授权、服务的实际配送这两个福利服务的关键要素为核心变量，提出了政府支配、社会力量支配、双重和合作四种基本模式[11]。

经历了多年的探索和实践，中国福利领域政社合作的“制度场域”已趋于完善，政社合作已从改革开放初的“变通”之举，日益成为一种制度化的政府行为。近年来有关的法律、法规相继出台，政社合作已成为一些地方政府公共服务的常态，在基层治理、公共服务提供、社会建设等方方面面，我们都可以看到政社合作所带来的巨大改变。然而，上述研究成果都是基于发达国家的制度背景下的讨论，处于社会转型时期的我国是否还有其他的合作模式与维度？这些维度又受哪些因素的影响？对此，杨方方总结了残疾人社会保障中政府与社会力量的合作模式，直接合作与间接合作，政府与社会力量在不同资源上的多种合作，包括资金、人力资源开发、培养和使用等。第二种是间接合作，即在社会力量之间的合作中牵线搭桥，出台政策鼓励开展合作和互动[12]。刘传铭等将政府与社会力量的复杂互动关系分为强伴生、伴生、弱伴生、无伴生等四种模式[13]。敬乂嘉通过区分进入合作过程的运作性和治理性资源，提出政社合作包括竞争对抗、购买服务、合作治理以及通过购买服务参与合作治理四种治理模式[14]。钟慧澜和章晓懿总结了养老服务领域中政府与社会企业合作的两种模式：政府自上而下推动的勉力协同型合作，和需求导向催生的互惠共生型合作[15]。

通过梳理相关研究可以发现：首先，公共服务复杂性导致的单一主体治理失灵是推动政社合作的外在动力；其次，相容利益是双方采取合作行为的基本指向；最后，国内政社合作模式受发达国家影响明显。当然，我国政社合作模式也具有自身的阶段和领域特征，一是区别于国外政社合作的伙伴关系，当前阶段我国的政社合作模式更多体现出政府主导色彩；二是相对于国外较为固定的政社合作模式，我国政社合作在不同领域有着不同的面向，反映出政社合作模式受诸多因素的作用和影响。

三、公益创投政社合作的现实动因

（一）单一主体的角色困境是政社合作的直接原因

公益创投兴起的背后是一股蓬勃发展的社会力量。根据亚洲公益创投网络( AVPN) 统计，截至2013 年底，我国社会力量兴办的公益创投机构已经达到54 家。企业、基金会和非营利组织发起的公益创投活动可以将自身所拥有的一些优势，包括管理团队、战略规划、市场营销、人力资源管理、财务管理和IT技术等方面的优势嫁接到公益组织，帮助其更好地成长。这是实施公益创投计划，支持社会组织开展能力建设的重要出发点。相比其他主体，我国地方政府在公益创投事业中扮演了重要的角色，并成为当前开展公益创投的主导力量。根据我们通过搜索引擎对公益创投政策文本进行的不完全统计，截止2016年1月1日，我国已经有85个地方城市层面出台了政府参与公益创投的管理办法。但无论欧美的社会力量参与的公益创投还是中国政府主导的公益创投实践都表明，单一社会主体在开展公益创投时已经显露出种种障碍。目前大量社会力量开展的公益创投机构处于生存阶段，管理资金规模普遍不大，年可用资本受到很大约束，再加上过于严苛的回报要求（普遍要求实现财务和社会影响的双重回报），投资的数量非常少，多数中国公益创投机构在社会项目筛选、投资和退出过程中仍然没有建立真正的创业投资机制。因而也未能有效地利用自身的市场化力量帮助社会组织实现规范和专业发展。政府参与公益创投也存在政府主导的片面性、资金来源的锁闭性、评估方法的分化性和投资支出的无偿性等特点[16]。由此，单一主体开展公益创投的“角色困境”造成的服务能力不足是推动政社合作的直接原因。

（二）培育和发展社会组织的共容利益是政社合作的根本原因

公益创投之所以产生，除了是一种国家、市场与非营利部门发展的压力与问题，甚至依我国国情包含了“非正式部门”的第四个部门，所共同形成的一种解决的策略。首先，伴随着对传统慈善的深刻反思，基金会正将公益创投作为替代捐赠的另一种工具。在欧美国家，公益创投已成为基金会的主流。其次，企业更多面临全球化背景下如何因应生存问题，共享经济理念敦促企业社会责任日益扎根企业文化，社会部门机构所投资的基金数量正在增长。再次，社会企业的崛起与发展为公益创投提供了绝佳的实验对象。企业、基金会和创投机构愈发认可社会企业和社会投资的潜力，并开始为这些机构提供急需的耐心资本，以帮助其克服先锋断层（pioneer gap）问题。第四，各界对影响力投资的兴趣日渐浓厚，公益创投机构得以有机会分享其在支撑和扶持初创期社会企业方面的经验，同时也为公益创投人士和影响投资者提供了合作契机[17]。最后，中国公益创投的兴起是政府领导的社会创新结果。由于现有的法团主义体系对社会创新的代表力和影响力有限，很可能会引发一些政治挑战。自发的社会创新也可能与政府的一些职能和日常活动相竞争。这些因素促使有远见的地方政府采取积极、主动的措施来领导社会创新[18]。随着培育和发展社会组织成为多元社会主体的共同目标，公益创投得以推动政府、社会组织和社会部门间的合作。

（三）发达国家的成功经验为政社合作提供了参照系

近年来，欧美公益创投日益整合了金融行业和社会部门的投资经验，并开创了混合型的实践模式。政府机构和公共部门参与到公益创投组织当中，但很少是唯一的发起者，这与我国存在较大差别。例如以Adventure Capital Fund为代表的机构由英国内政部出资成立，主要向社区企业提供金融安排和商务指导。英国桥梁社区创业投资成立于2002 年，是私募股权公司和政府的合资企业，它将4千万英镑用来投资低收入社区的金融商业。公益创投需要在多样化的社会资本市场中确定自己的市场定位，并扮演政府、基金会和私募股权团体之间的沟通桥梁，其分享实践经验和创新的渴望均鼓励公益创投在实践经验基础之上发展出适当的合作模式[19]。概括而言，欧美国家的公益创投可以分为以下几种类型：第一种是半自主模式，比如英国，主要为教育、医疗、社会福利领域提供服务，资金一半来源于政府，一半来源于个人捐款和基金会捐助。公益创投组织具有一定的自主权，独立经营，不受政府管控；第二种是政府主导模式，比如德国、荷兰、比利时、法国和西班牙，主要由政府主导和资助，并辅助政府定向解决社会问题；第三种是自主模式，比如瑞典和其他北欧国家，不依靠政府资金，经费来源于会员的会费和投资收益，独立于政府，但规模受限[20]。欧美国家公益风险投资面临多种多样的、潜在的发展路径，显示出与众不同的特点，但其成功经验也为我国公益创投领域实现政策合作带来了宝贵的先验知识。

四、我国公益创投的政社合作模式

公益创投在政府、企业、社会组织三方合作之观念革新背景下提出的，它提供了应对全球社会环境的变化思路，政府需要更有效的治理并让渡空间，企业要承担社会责任，社会组织要参与社会管理和公共服务，公益创投是三方合作共赢的多目标、多功能的策略，有助于建立三方建设性的联系，而这种联系是构建充满活力和进步的社会的重要因素。这对政府、企业和社会组织来说，无论从任何角度来看都是多赢局面[21]。为此，本文紧扣公益创投的核心问题并据此设计出三种政社合作模式（见表2所示）。

表2公益创投的政社合作模式

合作模式	什么时候	为什么	怎么做
购买服务	政府内部缺乏对公益行业的了解并倾向于用可信赖的中介来进行公益创投	在不产生管理费用的情况下贡献资源，同时降低风险和交易成本	依据相关标准选择公益创投机构并发展长期的合作关系，投入资金和资源，并提供无偿的专业支持
协作治理	政府能够承诺大量的时间和资源，投资公益行业及长期的计划	将资金专注于重要但别人没关注的领域尤其是社会问题	在一个新的计划下汇聚资源，吸引多元的资源和达到更大的规模
合作治理	政府无法贡献出很多资金	能够给予社会组织提供多样化的帮助，弥补资金划拨的约束	增加一个新的公益创投部门来运营业务，挖掘当地的公益创投网络并识别投资人才或带头人

第一种，购买服务模式。政府主要运用自有资金发起公益创投，但由于政府无法灵活操作或使用公益创投的工具，从而将公益创投外包给一家或几家公益创投组织，通过公益创投组织用资金和非资金资源支持其选定的社会组织。相比政府而言，公益创投组织可以更加专业和灵活，并且弥补了公益创投组织自身操作的资金不足。政府对公益创投的“输血”发挥着重要的“牵头人”作用，并且对备受市场关注的政府购买服务模式做出新的尝试，目前为我国很多地方政府所采用。当政府资金充裕或者行政层级更高时，为了使公益创投行之有效，最好委托给几家能力互补的公益创投机构。苏州的公益创投活动就是由苏州恩派公益组织发展中心承办，昆山市公益创投活动由爱德社会组织培育中心承办。一些地方将评审和评估分别交给两家组织承办。比如东莞市公益创投委托恩派公益发展中心进行评审，东莞市现代公益组织评估中心进行项目评估。购买服务模式也是市级以上政府最普遍采用的公益创投政社合作模式。这一模式的优点在于：可以充分发挥多方主体的长处，既能体现政府的资源优势又能借助专业机构的人才经验，既能实现政府的支持又不过分干预活动的实施，可以实现多方共赢。缺点在于如何寻找到优秀的、愿意合作的公益创投机构，且创投机构如何参与、投资回报如何安排都没有成熟的经验，社会力量参与的自主性程度也受到较大限制，未来这种模式的可持续性机制仍受考验。

第二，协作治理模式。这种模式是一种中等合作程度的协同治理模式，具体操作方式是由一方成立一个“母基金”作为资金池，吸引其他社会主体投入资金或人力等资源，共同开展公益创投。一方面，通过共享资源与网络，提高了对有潜力的社会组织筛选的效率，相对分散了投资风险；另一方面，联合投资也为公益创投多样化的增值服务提供了便利性。一种合作方式是政府向社会力量投入资金和人力。许多公益创投机构依靠政府的支持或帮助，投资载体可以是一个单独的基金会。基金会在其下面单独设立一个专项基金，政府可以通过基金会支持社会组织。例如，英国政府支持的社会借贷机构比如“探险资本基金”。另一种合作方式通常由政府建立一个母基金或者叫引导基金[22]，社会力量将慈善资源注入到政府的引导基金之中。相对于前一种合作方式，这种合作模式适合内部缺乏足够的资金资源，但又希望支持尽可能多的社会组织的公益创投机构，他们不用投入更多的自有资源资助自己的公益创投项目，对于政府而言也实现了有限资金的涟漪效应，带来了撬动性改变。在政府主导的公益创投协作中，形式相对多样化，基金往往不是必须的。比如我国广州市公益创投在其管理办法中明确指出由政府出资60%，社会力量出资40%，就没有通过母基金。

第三，合作治理模式。这一模式是基于合作治理的理念，双方或多方平等参与到公益创投之中，这种模式通常要求合作发起一个新的公益创投机构。这一模式适合于有能力投入相当的时间和资源的政府部门。建立一个新的公益创投机构的战略适合于有能力投入相当的时间和资源（包括全职致力于公益创投的员工）的对象，或是希望以独特的知名度做得更大，使整个团队参与进来的机构。设立一个单独的基金会可能会在税务和法律方面更有利，也会增强其公益事业的合法性。政府与基金会���其他机构合作设立公益创投组织时，应仔细区分两者不同的使命、薪酬计划、预期回报和投资过程。合作治理模式也支持政府与社会力量建构包含基金和基金会在内的混合架构，可以在整个投资组合中发挥协同效应，例如荷兰的Noaber基金会和德国的Bonbenture。这类的混合架构同时也创立独特的法律架构，即平行设立慈善基金会与风险投资基金用于捐赠及股、债权投融资。

五、公益创投的政社合作模式的选择

尽管公益创投政社合作是一个激动人心的尝试，能给发展不充分的社会组织带来巨大的收益，但不同的资源来源、投资流程和产出需求使得政府和社会力量在没有一个清晰分隔的情况下很难在一个共同体内部操作。公益创投政社合作模式的选择取决于对政府、商业企业、公益创投机构、社会组织等创投主体期待的平衡。从我国社会福利事业发展的经验中可知，短期内政府在公益创投中的角色仍然吃重。为此，我们从地方政府行政层级角度进行分析（见表3所示）。

表3公益创投的政社合作模式选择

政府层级	区县级政府	地市级政府	省级政府
资金池	社区基金会	专项基金	财政资金
阶段性	培育为主	发展为主	产出为主
现实约束	集中运营	适度分散	分散运营
主要目的	提供捐赠	产生回报	提供服务
模式选择	合作治理	协同治理、购买服务	购买服务

由于地方政府行政层级不同，所面临的资金约束、合作对象、话语权限和投资范围都存在较大差异，对政社合作模式也有着不同的需求。

在区县级层面，首先由于资金有限并不能保证稳定长期的供给，适合通过成立社区基金会的方式将有限的资金汇聚起来，以备不时之需求，同时还可以面向社区公民及社会开展劝募。在发起上可以由民间发起，也可以由政府发起，社区基金会的主要定位应该是资助，采取社区基金会直接运营方式实施公益创投。与此同时，区县一级的慈善组织规模较小，主要以各种社区社会组织居多，对资金的需求量也不大，主要以培育为主，由于地理空间分布相对集中，可以集中运营，并且可以共享到办公场所和设备等硬件资源。

在地市级层面，由于财政资金量增大，相应地对配比资金要求量也就更大，为便于向社会筹款，适合设立专项基金的形式开展合作。政府与社会力量共同投资成立公益创投专项基金，新基金更关注于社会组织的发展潜力，着眼于能够带来社会变革的社会组织或项目。总的来说，当公益创投机构的基本活动是为社会组织提供捐赠，那么一般会设立一个基金会。如果公益创投机构主要投资于社会目的组织，基本目的是产生社会回报，那么通常会设立一个基金。为避免专项基金出现使用上的纠纷，应该采用理事会形式平衡资金的管理，并应该出台文件保证投资方的权利。同时，一些地方财政比较宽裕的城市也可以尝试通过购买服务形式开展公益创投。

在省级层面，因为无论资金量还是社会组织的数量都较为丰富，公益创投对其他社会主体的吸引力也随之增加，适合采取政府购买服务的方式，委托一家或几家能力互补的公益创投机构分配开展能力建设或资金支持业务，在阶段上可以根据参与主体的目标选择处于发展阶段的社会组织。如果政府面对的机构数量较多，则适合建立理事会的形式由多家建立经常性的会面机制分配和推动工作。这种情况下，政府不适合高度介入这类组织，而应该给予政策支持，比如在税收优惠等方面。

六、结论

伴随着经济、政治、社会全面深化改革的推进，社会转型时期的中国深刻呈现出“政社一体—政社分离—政社合作”的发展路径，当前正处于分离性与合作性交错的发展阶段，是重塑政社关系的关键时期。在这一背景下，本文从社会治理理论出发，总结出三种公益创投的政社合作模式，并深入探讨不同合作模式的适用范围及约束条件，不仅有利于更好地实现培育和发展社会组织的目标，对于社会体制改革中的其他方面也具有一定的借鉴和启示意义。但必须清楚的是，政社合作除了要求理性政府根据社会组织的能力类别建构“合作网络”外，更有赖于政策层面的破冰。法律体系尚未健全和碎片化、甚至相互抵触是政社合作的“模式落地”的最大阻碍。在业界来看，公益创投政社合作的有序推进和切实保障更需要的是一个通盘的政策包。

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