北湖农民工工会的生成与发展

 

张连海

 

原文载于：《广东社会科学》(广州)2014年4期第195～205页

 

农民工作为弱势群体其利益如何维护，一直牵引着许多学者的极大关注，学者们从不同视角探讨了这一问题，得出的结论和建议颇为丰富①。在这其中，“组织起来，切实维权”②逐渐成为学术界共识。于是，接下来的问题，在政府主导型的中国，农民工工会作为一种民间组织何以能生成，生成的组织如何有效的发挥功能，则值得深思和研究。

由D市总工会牵头和扶持下成立的北湖农民工工会，在没有实体依托的情况下，自2012年4月24日成立以来，已经发展会员7712名，为226名农民工讨回欠薪510万元，安置1180名农民工就业，为2000余名农民工解决劳动和生活中的各类困难(包括就医、子女上学)8000余件，取得了良好绩效，社会影响巨大。这和其他农民工组织的弱小和陷入困境的状况形成了鲜明的对比，其生成与发展充分吸引了笔者的研究兴趣。

由于本研究对经验资料的效度和信度方面的要求，笔者采取了参与观察的方法收集第一手资料。从2012年4月至今笔者一直在北湖农民工工会做志愿者，协助该工会开展一些日常工作，对工会的运作有了较深刻的了解。经过一段时间的参与后，深入访谈了北湖农民工工会的主要负责人，以及它的上级主管政府部门——市区两级工会的相关负责人③。在文献研究和深入访谈的基础上，对北湖农民工工会的生成与发展过程进行了深刻描述，进而分析了其生成与发展的成功经验和问题，最后对弱势群体的发展与帮扶提出了值得思考的方向。

 

一、农民工利益表达受阻与组织生成的必要性

虽然中国农民工群体庞大，但是一个组织化程度很低、沉默的社会群体④，普遍没有代表自己利益的组织。农民工在表达自己的利益时受到阻碍，最明显的表现是农民工与用人单位之间的劳动契约十分松散，甚至十分模糊。许多企业都是将农民工作为“临时雇用工”看待，尽管国家明确要求劳资双方必须签订劳动合同，在实际中，大量用人单位并没有与农民工签订劳动合同。当发生雇用纠纷时，因事先没有明确的要约，农民工想依靠行政和法律的力量来维护自己的合法利益也无法实现，农民工成为利益受损者。目前我国体力劳动者相对过剩，劳资双方力量对比严重失衡，进一步加剧了农民工利益遭受侵害的程度。这一状况日渐成为影响社会和谐稳定的消极因素，已经到了非改不可的紧迫地步。

托克维尔曾经说过：“市民是独立的和无力的，他们几乎不能做任何事，没有人能要求他的伙伴帮助他们。因此，如果他们不学会志愿性的相互帮助，他们将没有力量。”⑤从西方国家的历史经验来看，在工业化前期强资本弱劳动格局一直存在，劳动者利益受到侵害也极为普遍。后来，劳动者在争取自身利益的斗争中逐步联合起来，利用组织表达的方式使得劳方力量大增。这样，资本、劳动的实力对比相对平衡，劳资关系进入相对协调的阶段，有助于维护劳动者的合理利益。所以说，“建立农民工组织是完善农民工群体的利益表达机制的重要途径，有利于拓宽其利益表达渠道。”⑥

 

二、北湖农民工工会的生成

(一)北湖农民工工会生成的缘起

早在1991年，D市就成立了北湖劳动力市场。成立伊始，每天都有将近2000名农民工到这里找工作，绝大部分来自外地。由于农民工流动性大，人员复杂，北湖社区一度成为打架斗殴、卖淫嫖娼、抢劫盗窃的重灾区。附近居民对北湖劳动力市场非常不满，多次向D市市区两级政府写信反映情况，要求取缔北湖劳动力市场。政府采取了“查、管、抓、送”等手段，但无法从根本上解决问题。

2012年初，D市市长在关于解决维护农民工切身利益的会议上，听完市总工会张城副主席关于“养老扩面”的工作汇报后提出，要维持农民工的利益，就必须把他们组织起来，只要有了组织，今后的各项工作才好开展。

基于此，D市总工会把组织农民工加入工会列入了2012年的工作重点。每年有近50万农民工聚集的北湖劳动力市场，自然成为工会组织发展农民工会员的重点。

首先，D市总工会与H区总工会进行了1个月的调研，走访了北湖劳动力市场的上百位农民工，倾听他们的诉求和心声，调查了北湖社区的相关单位，渐渐对北湖劳动力市场农民工的基本情况有了全面的把握。在调查中，他们发现在北湖劳动力市场，农民工主要从事劳动强度大、社会地位低的工作，如建筑、餐饮、服务、装修、家政等，无业人员也占到相当大比例。他们的居住地主要分布在出租屋、棚户区，甚至个别露宿街头，居无定所，相当一部分农民工在D市有过被收容或遣送的经历。从他们的基本生存状况看，首要面临的困境就是就业和维权两大难题，“没活干、干完活不给钱”，成为农民工最普遍的困境和直接的违法犯罪动因。除此之外，他们遭受歧视和不公正待遇等问题也严重影响着这个群体的行为取向。这些因素直接影响着城市的社会秩序和社会稳定。市区两级总工会经过讨论，决定在北湖劳动力市场创建工会联合会，把农民工组织起来，以扶助农民工解决农民工问题，以服务农民工落实农民工管理。

基于上述认识，D市总工会决定创办北湖农民工工会。

 

(二)北湖农民工工会的生成过程

1.宣传和筹备阶段

2012年3月12日市总工会在北湖进行工会法宣传，吸收农民工人会，当场分发了工会知识宣传资料一千多份，之后与H区总工会搞了一个筹备方案。这期间市总工会做了程序准备和文字材料，农民工的组织工作由H区总工会负责。2012年4月8日，市总工会把农民工代表请到工会召开预备会，确定分工筹备。晚上张金城主席宴请了农民工代表，引起他们的轰动。以下是D市总工会组织部长商文关于北湖农民工工会成立时的一点回忆：

这期间，市总工会做了组织程序和文字材料的准备，群众方面的组织全是由H区运作。得选100个代表啊，农民工那么懒散怎么选啊，选代表就用了一个星期。地点设在(劳动力市场)卖票窗口，开始准备选100个代表，什么亲朋介绍的啦，管理所推荐的啦等各种方式。100个没找足，选了93个代表，推荐7个候选人。这当中我们就发现了李春文，他当时在北湖劳动力管理所有一些名望，为北湖做了不少实事，他是内蒙古师范大学的大学生，很有文化，把他重点推荐为农民工第一任副主席，又在他参与下推荐了7名候选人。

2.召开成立大会

2012年4月24日在北湖劳动力市场搭台子召开第一次代表大会。93人的选民代表在13名候选人中选举副主席1名，委员5名。对农民工来说，到城市打工，“权利”二字似乎非常模糊，但是，在代表大会现场，几乎每个农民工代表都非常珍视自己的这份权利，慎重地对待手中的选票。选举当场投票、点票，并立即宣布了选举结果，李春文以86票的绝对优势获选副主席，邢向营等4人获选分会主席，第一届工会委员会成立。市工会出资30000元，在北湖劳动力市场盖起30平方米的简易工会办公室，H区工会也拿了不少钱和一些桌椅板凳，还有几台电脑。北湖工会下设餐饮娱乐行业分会、建筑装饰行业分会、洗浴美发行业分会、家政服务行业分会。接着，北湖农民工工会到D市民政局办理了登记注册，正式成为合法的社会团体。

3.初步建构人事和规章制度

北湖农民工工会第一届工会委员会成立后，进行了人事安排。设主席一人，由北湖劳动力市场办公室主任辛文兴兼任，他只是挂名，不管事。这主要是因为北湖农民工工会的办公地点在北湖劳动力市场，为了便于沟通和协调双方的立场和利益关系。

设副主席五名(后来又增加了一名)，分别是：常务副主席张学琴(女)、副主席李春文、杜荣杰、关强、杨素坤(女)。

张学琴、李春文、杜荣杰、李甲富属于工会的专职工作人员，北湖工会按月付给他们工资，李春文和杜荣杰还享受医疗保险和养老保险。

市区两级工会按《工会法》为北湖工会建立了一些规章制度。其中农民工人会的程序比较简单，只要本人提出人会申请，填写工会会员登记表、领取会员证，然后在工会备案，再参加一个基层工会活动，就成为北湖农民工工会成员。

4.确定工作职能

成立之初，D市总工会给北湖农民工工会规定了六大职能：即职业介绍、权力维护、困难帮扶、开展活动、教育培训、组织人会。北湖农民工工会主要围绕着这六大职能开展活动，在这其中，维护农民工的合法利益成了工会工作的重中之重。

 

三、北湖农民工工会的组织架构与功能

(一)北湖农民工工会的组织架构及其会员情况

1.北湖农民工工会的组织架构

北湖农民工工会内设工会委员会、工会经费审查委员会、维权协会、常设工作部门等机构，下设餐饮娱乐行业分会、建筑装饰行业分会、洗浴美发行业分会、家政服务行业分会，各机构的职能如下：

(1)工会委员会

工会委员会是北湖农民工工会的最高决策与议事机构，工会委员通过民主选举产生，任期三年。由于农民工流动性比较大，为了保持工会工作的连续性，每年都要召开一次全委会，补选一次委员。目前工会委员会共有21名委员，其中有16名来自农民工，2名来自退休工会干部，3名来自上级工会。

(2)经费审查委员会

经费审查委员会的主要工作是审查北湖农民工工会的财政拨款和会员会费的收支情况。委员通过民主选举产生，任期三年。经费审查委员会主任由H区总工会组织部长兼任，两名委员来自农民工。

(3)维权协会

维权协会的主要工作是处理劳资纠纷，维护农民工的合法利益。主席和委员由工会委员会任命，目前委员共有5名，全部来自农民工。

(4)常设工作部门

常设工作部门执行市区两级总工会和北湖工会委员会交办的各种事项及履行上文提到的六大工作职能。常设工作部门现有五名专职工作人员：常务副主席张学琴，副主席李春文、李甲富、杜荣杰，干事兼司机一名。

2.北湖农民工工会会员情况

北湖农民工工会以北湖劳动力市场为依托，大部分会员是来北湖求职的外地农民工。其中以东北三省和内蒙古地区居多，年龄集中在20～50岁之间，学历以中学为主，主要从事餐饮娱乐、建筑装修、美容美发、家政服务等行业。

(二)北湖农民工工会的管理与经费状况

1.隶属关系

北湖农民工工会隶属于D市市区两级总工会。在政治上主要接受市总工会的领导，市总工会的文件下发到北湖农民工工会，遇到突发事件或重大问题，北湖农民工工会可以直接向市总工会汇报和请示，一般情况下北湖农民工工会列席市总工会的重要会议。业务指导以H区总工会为主，H区总工会为此成立了农民工工作部，专门对口指导北湖农民工工会的业务工作。

2.内部管理

除了每年一度的工会委员会会议和工会经费审查委员会会议外，工会主席和兼职副主席一般不过问北湖工会的内部管理。北湖农民工工会的内部管理由常务副主席张学琴负责和协调，四名副主席各司其职，其中农民工出身的李春文和杜荣杰主要负责维权、职业介绍、法律援助和外勤等工作，两名工会退休的老干部张学琴和李甲富主要负责文体宣传、组织建设和教育培训等工作。

3.经费状况

我国《工会法》规定，工会经费来源一是会员缴纳的会费；二是建立工会组织的企业、事业单位、政府机关按每月全部职工工资总额的2％向工会拨缴的经费；三是工会所属的企业、事业单位上缴的收入；四是政府的补助。北湖工会成立之初，市总工会和H区总工会各拨了1万元钱，太阳城娱乐中心和快安特房屋拆除中心两家企业共捐赠2.5万元，作为北湖工会运行的启动资金。市区总工会曾设想通过发展会员收些会费来维持北湖工会的运转，可从2012年4月到2013年2月北湖工会发展了5200名会员，一共收来会费仅2300元，且主要是得到北湖工会维权帮助的会员主动交的。而北湖工会全年的经费大体估算一下得需要10万余元，会费收入微薄、且没有实体依托的北湖工会面临着生存困境。市区两级总工会看到这种情况，经过研究并报市政府批准，决定由市区两级总工会每年各出五万元承担这部分经费，并纳入每年的财政预算。

北湖农民工工会的经费账户设在H区总工会。经费的使用要向H区总工会请示，批准后方可使用，北湖工会经费收支情况每年要接受北湖工会经费审查委员会和H区总工会的审查。经费支出主要包括五名专职工作人员的工资、李春文和杜荣杰的养老保险金、医疗保险金以及办公费用等。

(三)北湖农民工工会的成效

工会刚刚成立时，一方面面对数量庞大、素质参差不齐而明显处于弱势地位的农民工群体，另一方面面对着掌握着丰富资源、素质参差不齐而明显处于强势的用工单位，如何准确定位，为双方搭建沟通的桥梁，如何有效的为农民工维权，无论是从感性经验上还是从理性认识上都明显不足。这对于他们的上级领导——D市市区两级总工会也是一个新鲜事物，农民工工会希望得到更多的指导和帮助是不可能的，只能一切从零做起。对此，北湖农民工工会副主席李春文以一件维权事例向我们描述了当时的情景：

当时为刘洪霞讨工资可以说是维权第一案，虽然只有1500元，还是挺有影响的。这个老板是开新华烧烤店的，第一次打电话，那老板啥都没说出来，就是不给钱。后期呢，我和D市晚报、D市今报记者联系后就去了，老板当是闪(躲)了不搭理你，还报警叫来了警察。警察来了之后，叫记者林青霞走，后来我看不下去了，让记者记下他的警号，之后110也老实了。我说，我们这是正常办公，对他这样乱报警有没有说法，这不是浪费警力资源吗，警察说是，这样的事经常发生的。这是第一次要钱，没要着。后来报纸就报道了这事，老板也没动静了，但钱还是没要回来。我就和D今报记者李阳通电话，说怎样维权现在还处于摸索状态，对劳动部门有什么规定也不清楚。后来了解到，为农民工讨薪得找工商和劳动部门，但找哪个(具体)部门还不清楚。后来又和李阳记者联系去H区劳动监察大队，大队长赵敏非常热情地招待了我们，然后到那个店去调查了。当时是让刘洪霞递交一个材料，接着我们又去找的是工商所，因为他们那有一个个体工商诚信牌匾，说D市工商局有个体协会，找个体协会主席，我们就去了，那主席一听说是这事，说这事得向上级报告，你们在这待着，我们就在那等了1个小时，那人都没回来，我说走吧，李阳说，没准儿咱们到门口他就会给咱们打电话的，果然不错。后来商议到那个店去一趟，结果去那里，那老板又跑了。后来劳动部门给那店发出了硬性的通知，我们又去了三次协商。这事前前后后整了一个多月，总算是给要回来了。

在没有任何经验可借鉴的情况下，通过一年来为农民工的服务，北湖农民工工会摸索出农民工维权的工作方针和一套方法。用李春文的话，他们的工作方针是为农民工维权没有小事，就是100块钱也要“小题大做”。工作方法是：“北湖阵地战”，即把用工老板请到工会，几个人轮番上阵进行突破；电话讨要，对于距离远、欠钱不多的情况采取的方法，如民工郭宝贵的7500元被欠工资，就是北湖工会的干部20多天坚持不断的电话追讨才得以要回的；到务工所在地，抓住用人单位的要害，借助媒体曝光，求助劳动、司法等相关部门是使用最多的一种方法。具体的维权流程见图1：

接待来访详实纪录　调查分析查明原因　确定类别启动预案　应急帮扶实施维权　有效联动注意效果　编写案例总结评价

图1　D市北湖农民工工会维权工作流程图

另外，经过市区两级总工会的努力和协调，北湖农民工工会建立起维护农民工利益联动机制。在维权过程中，在政治上和业务上接受市区两级总工会的领导和指导，遇到重大突发事件和棘手新鲜案例，及时向上级汇报和请示。与市区流动人员工会和市区职工困难救助中心建立信息共享、资源共用关系。与政府的相关部门建立维权联动关系。具体见图2：

市总工会　H区总工会　政治领导　业务指导　北湖农民工工会　信息共享　市区流动人员工会　资源共用　市区职工困难救助中心　建立了30家中央、省市新闻单位农民工维权记者圈　实施维权联动单位　市检察院法律咨询热线　H区法院巡回法庭　市劳动和社会保障局　市民政局　市工商局　市公安局　市司法局　市卫生局　市教育局　市城市管理局　市安全监督局　市城市建设局　北湖派出所　北湖街道办事处　大学生维权志愿者　农民工青年活动中心

图2　维护农民工合法利益联动机制结构图

 

四、总结与讨论

(一)当前流行的两种农民工组织生成与发展模式

20世纪90年代中期以来，一些国际组织(如香港乐施会、福特基金会)以及一些国内研究人员开始关注与帮助农民工，近年来政府陆续出台了一些扶持农民工政策，支持农民工组织起来维护自己的合法利益，同时，农民工群体自身也在利用各种社会资源来自助互助，保护自己的利益，这内外三种力量推动了农民工非政府组织的出现与发展。

根据农民工组织的生成与发展模式，可以将其分成两类：自发型和外生型⑦。自发型指由农民工自发组织起来服务于农民工的组织。这类组织一般表现为以下特点：一是不具有法律上的合法性，无法取得政府的许可，没有在民政部门登记注册；二是组织的非正规性，没有正式的规章制度、组织构架和专职的工作人员；三是没有稳定的收入来源；四是农民工参与组织的管理与运作；五是没有单位依托。代表性组织如农民工自发组织的“老乡会”、广州番禺打工族文书处理服务部等。而外生型指由关注农民利益的机构或社会人士成立的服务于农民工的组织。这类组织一般表现为以下特点：一是以非营利性企业面孔或者以社会组织内部机构的名义出现；二是农民工没有参与到组织的管理与运作中去；三是有单位依托。代表性组织如“南山区女职工服务中心”、“打工妹之家”等。值得关注的是，在实际运作中这两类组织有相互融合的趋向，表现为自发型积极地寻求外部援助，而外生型也吸收农民工为志愿者或会员来进行自我服务⑧。需要强调的是，这两种模式不是政府牵头，没有政府部门的积极参与，社会影响力较小，其社会合法性较高，而法律合法性不足，生存空间较为狭窄。与以上两种生成与发展模式相比，北湖农民工工会的模式更具有发展前景和生命力。

(二)北湖农民工工会的生成与发展模式

北湖农民工工会创立至今，逐渐形成了一套独具特色的生成与发展模式，即“政府主导、从农民工中走来、相关部门积极配合、没有单位依托、运作的渐进性”。这些既和传统工会不同，也与其他的农民工组织不同。它获得了促进城市发展、提高政府工作效率、农民工利益得到保护等多方共赢的社会效益，为解决城市化进程中的农民工自我管理、自我组织问题，提供了有益的借鉴。

“政府主导”是这一模式的最大特色，其主要是指北湖农民工工会生成模式的政府主导性。具体体现在三个方面：

第一，北湖农民工工会的生成由D市总工会启动，是政府在农民工管理思路中的一个创新。对北湖农民工工会，从最早的关注、思路形成，到生成、运作过程，都是由D市总工会直接牵头，并在D市政府和H区政府的批准和支持下开展起来。

第二，北湖农民工工会在设立意图上主要体现了政府对外来农民工的管理职能。2012年春节前，D市农民工发生了不少事，回不去家的，工资不给的，甚至有上吊车威胁的。这关系到D市的社会秩序和社会稳定，对此当时的市长提出把农民工组织起来，从维护农民工利益的角度来实现社会稳定。

第三，政府扮演着支持与引导的角色。政府作用是多方面的：在资源上，北湖农民工工会的办公地点和办公设备通过市总工会的协调和资助取得，办公经费由市区两级总工会下拨；在人员上，北湖农民工工会的工作人员由市区两级总工会选拔任命；在态度上，市区两级工会给予了大力的肯定，市区两级领导多次到北湖农民工工会视察和现场办公，解决了北湖工会的许多困难，并在许多场合对北湖工会的工作经验进行了表彰和推广。

“从农民工中走来”是这一模式的生命力。北湖农民工工会之所以得到农民工的巨大响应就在于它的“从农民工中走来”。首先，副主席李春文、杜荣杰是农民工出身，在农民工中有一定的威望。他们深知农民工工作艰辛，农民工利益经常受到侵害，农民工急需帮扶，在维权的过程中，自然而然地将自己定位为一个农民工的代表，视农民工的事为己出，为农民工服务不遗余力。其次，市区两级总工会聘他们为工会副主席，给他们按月发工资，给他们一个准“国家干部”身份。身份的转变使他们倍感珍惜，时刻想到自己的责任，激发了他们的工作热情，从而有力地促进了工会工作的开展。另外，北湖农民工工会的办公地点设在北湖劳动力市场里，每天有两三千农民工来这里求职，一年下来近五十万人次，农民工工会的工作和效果，农民工看到眼里，听到耳里，记在心上，一件件事例使农民工逐渐认识到加入工会的好处，激发了农民工人会的热情，北湖工会得到了农民工的信任和真心拥护。

“相关部门积极配合”是这一模式的亮点。它是北湖农民工工会工作得以顺利开展和取得巨大工作绩效的重要保证之一。北湖农民工工会成立以来，得到了许多政府部门和社会各界的大力支持和配合，市检察院咨询热线、H区法院巡回法庭、市妇联农民工妇女中心、市计生委北湖服务站、农民工青年活动中心、大学生维权志愿者北湖协会等部门相继在北湖工会挂牌成立。中央、省市相关领导多次到北湖工会视察并现场办公。新闻媒体也表现出极大的热情，多次报道北湖工会的事迹。经过市区两级政府的协调，市劳动与社会保障局、市工商局、市公安局、市民政局、市司法局、市卫生局、市教育局、市城市管理局、市安全监督局等部门派专人负责农民工的相关事务，与北湖工会保持通畅的沟通联系渠道，形成了农民工维权联网协调机制，为农民工提供全方位服务，有力地促进了农民工利益的维护。

在各部门积极配合的过程中，北湖工会利用了各种力量。

第一，利用政治人物的影响力。在中国，农民工组织作为一种在过去几十年中一直比较敏感的事物，要想重新打破已有的规则获得政治上和法律上的合法性，单单靠国家政策文件的出台是远远不够的，还需要政治人物的参与和权威话语。

第二，利用个人的关系、影响力。北湖工会先后聘请市总工会组织部长商文、H区总工会副主席安杰担任名誉主席，北湖劳动力市场主任辛文兴兼任主席，H区总工会组织部长关强、H区北湖街道办事处主任杨素坤兼任副主席。在人们的心目中，名誉主席、兼职副主席只是挂名而已，在组织运作中并不一定发挥作用。笔者的看法正好相反，这些名誉主席、兼职副主席不仅提高了北湖农民工工会的知名度和社会合法性，而且表明了这些人所在的部门对北湖工会的支持，在北湖农民工工会遇到困难时，他们有可能伸出援助之手。

第三，利用媒体的力量。北湖农民工工会作为一个新生事物，从它一诞生，就得到了新闻媒体极大的关注。新闻媒体一旦介入到强资本与弱劳动博弈过程中，其作用是十分强大而独特的，它会给劳方以整个社会的关注与支持，给资方以巨大的压力，从而迫使资方让步而有助于劳方合法利益的维护。北湖工会在维权帮扶过程中，逐渐认识到这一点，对于新闻媒体采访给予积极配合，与他们维持了良好关系。在开展各种活动前，主动地将信息向新闻媒体通报，在农民工维权时，通常与新闻媒体一同去用工单位交涉，利用新闻媒体力量迫使用工单位让步，以获取最大的维权效果。到目前为止，包括新华社、人民日报、中央电视台、中央人民广播电台、工人日报、中华工商时报、辽宁日报、辽宁电视台等五十余家新闻媒体一百五十多名记者采访过北湖农民工工会或参与过北湖农民工工会维权过程。

“没有单位依托”是这一模式绩效的动力源泉。中国基层工会一般是依托单位成立的，工会办公地点和部分办公经费由所在单位提供，单位决定着工会领导的任免。一般情况下，工会是所在单位的傀儡，在劳资双方发生冲突时不能代表工会会员同单位进行博弈，基本处于无作为的状态。而北湖工会办公地点设在北湖劳动力市场中，其工作人员向市区两级总工会和农民工代表负责，由他们任免，其办公经费由市区两级总工会承担，所以，北湖农民工工会独立于工会会员用人单位，不向它们负责，当工会会员同用人单位发生利益冲突时，北湖农民工工会能够站在会员立场上，维护其合法利益。

“运作的渐进性”是这一模式的发展策略。农民工工会如何发展是一个新课题，没有成功的先例可以借鉴和照搬。对此，北湖工会采取渐进性发展策略，一边试着开展活动，一边总结经验教训，根据实际情况，不断的调整、细化、充实工会工作职能，合理调配工作人员的工作任务，及时制定和修改规章制度，从而有效地避免了较大的工作失误，少走了许多弯路。随着工作的深入，北湖工会的工作经验越来越丰富，对自身能力的认识也越来越清楚，工会的发展策略更趋向合理，工作更富有成效。

另外，北湖工会在发展中也积累了一些成功经验：

第一，聘用具有专业知识、敬业精神的负责人。在北湖农民工工会的生成与发展过程中，北湖农民工工会的名誉主席、H区总工会副主席安杰，市总工会组织部长商文自始至终负责这一模式的创新工作。他们在政府内部的良好关系、充分的法律知识和对农民工的牵挂，使得北湖工会工作面对许多困境而得以继续开展。北湖农民工工会常务副主席张学琴、副主席李甲富是工会退休干部，热爱农民工公益事业，对工会业务比较熟悉，这些都有助于北湖工会工作效率的提高。

第二，建立起上下级间的信任。北湖农民工工会副主席李春文、杜荣杰是农民工出身，经过市区两级总工会一段时间的考察，由群众推荐任命的；而张学琴、李甲富是工会退休干部，市区两级总工会对他们比较了解，加上出色的工作表现，他们四人获得市区两级总工会的充分信任。上级部门的信任则意味着北湖工会获得了较大的行动权限和行动空间，例如，市总工会将许多大型农民工公益活动交给北湖工会承办；北湖工会可以列席市总工会有关农民工的会议；市总工会积极推荐上级领导到北湖工会调研；北湖工会的意见和建议可以面对面地向高层领导表达等。另一方面，市区两级总工会也逐渐获得北湖工会的信任。无论是北湖工会对农民工的维权帮扶，还是自身面临各种困难时，市区两级总工会总会给予大力支持。下级部门的信任则意味着市区两级总工会的意志得到了更好地贯彻执行，市区总工会布置的许多工作北湖工会总是能够出色地完成。上下级间信任的建立有力地促进了北湖工会工作的开展。

第三，保持着畅通的沟通渠道。市总工会在北湖农民工工会设有信息直报点，北湖农民工工会遇到的问题与获得的信息可直接向市总工会汇报，北湖农民工工会可以列席市总工会会议，政府许多部门在北湖工会设立联系热线或专门联系人。北湖工会在开展各项活动中，涉及相关政府部门的业务范围时，能够及时向他们反映。

第四，非正规制度的运用。北湖农民工工会生成与发展过程中，大量的非正规制度得到运用，例如：农民工可以免费加入北湖农民工工会；副主席李春文、杜荣杰从农民工到“准国家干部”的身份转变；市区两级总工会承担北湖工会的办公经费；财务账户由上级工会代管；北湖农民工工会隶属市区两级总工会；将工会设在劳动力市场，没有单位依托；市总工会在北湖工会设立信息直报点；聘用劳动力市场主任为法人代表等。这些非正规制度的运用是工会工作的创新，较好地适应了农民工的实际情况和北湖农民工工会这样一个小型组织的运作特点。

(三)北湖农民工工会存在的问题

北湖农民工工会的生成与发展模式以其新颖思路和良好绩效展示出广阔的发展前景，具有重要的制度创新意义，但是在具体实践中也发现一些问题，值得其发展完善与推广借鉴时注意。

第一，北湖农民工工会基层组织薄弱。北湖农民工工会成立之初，下设四个分会：餐饮娱乐行业分会、建筑装饰行业分会、洗浴美发行业分会、家政服务行业分会。可是直到今日，四个分会的表现乏善可陈，形同虚设。首先，各个分会一直没有开展过像样的活动，分会的工作人员与农民工会员缺乏必要的沟通和互动，相当多会员甚至不知道分会的存在。会员面对用工单位时，不能以分会为核心，利用组织表达方式在劳资博弈之初争取到最大的利益。许多农民工的利益直到严重受损，才来工会反映，使得北湖工会的维权工作相当被动，并且由于涉及许多复杂问题，农民工的损失不可能得到完全挽回，造成许多并不必要的损失。其次，分会的工作人员都是农民工兼职的，由于平时工作比较繁忙，他们很少往来，加上分会工作的模糊性和自愿性，造成分会工作基本停滞。再次，由于分会没有办公经费和固定办公地点，分会工作人员很难聚在一起，组织凝聚力荡然无存。基层组织的薄弱削弱了组织表达的效果。如何加强基层组织建设，团结广大农民工会员，将维权工作由事后追讨变为事前预防，变被动为主动，是摆在北湖工会面前的重要问题之一。

第二，北湖农民工工会的自治性不足。北湖农民工工会绝大部分经费来自政府；人员任命和聘任很大程度上取决于政府意见；重要活动的开展听命于政府意志，从民间组织的角度来看，北湖农民工工会自治性明显不足。这一特性抑制了广大农民工参与组织进行自我管理的热情，使社会捐赠者对北湖农民工工会的纯公益性产生质疑，制约了北湖农民工工会的发展壮大。就目前而言，北湖工会自治性不足问题要想得到根本改变，一方面需要整体社会制度环境根本扭转，另一方面需要政府执政理念的转换，这都需要时间。

第三，北湖农民工工会缺乏必要的激励制度。北湖农民工工会至今没建立健全工作人员的激励制度，工作的开展很大程度上靠工作人员的公益热情和责任心。我们知道：一个组织仅靠道德，没有物质上的激励和制度上的规范，是不可能走远的，然而在小型组织里建立起正规激励制度往往意味着人员的增加和工作效率的降低。如何在小型NGO组织里建立起高效激励制度是一个难题。

第四，北湖农民工工会缺乏市场推广意识。在市场经济下，民间组织积极推广自身的使命和愿景，凸现本组织的独特性，以证明自己的存在价值，来获得社会支持，是其生存发展的重要运作手段，目前，北湖工会负责人，无论是农民工出身，还是政府退休下来的，都缺乏这样的意识，没有开展相应的营销推广活动。这不仅与国外的民间组织相差甚远，与国内的一些非营利组织相比也明显落后，北湖工会的独特个性没得到充分发挥。社会各界的资金捐助明显不足，制约了工会的进一步发展壮大。

第五，政府行为缺乏制度化的可持续性。政府支持对于北湖农民工工会生成与发展模式��成功必不可少，但能否将政府支持制度化、规范化，建立农民工工会与政府之间的制度性沟通平台，使得政府承诺具有持续性，不依靠负责人的重视程度而转变，不得而知。

 

结语

一年多的实践证明，北湖农民工工会生成与发展模式符合时代要求，有着广阔的发展空间和强大的生命力。北湖农民工工会已经成为农民工利益表达的有效渠道之一，成为农民工组织群体凝聚力量的一面旗帜。其创新经验不仅可以具体借鉴于农民工组织的制度创新，也对其他弱势群体的发展与帮扶提出了值得思考的方向：

第一，弱势群体所造成的社会问题，可能恰是社会忽视他们的必要生存空间、漠视他们的合理要求、强势群体剥夺弱势群体利益所造成的，政府管制和限制并不能解决根本问题，反而容易造成矛盾激化。政府只有从理念高度认识到弱势群体在人格和基本权利上的平等地位，尊重他们，信任他们，给予他们公民待遇，才能在工作中真正体现对弱势群体的帮扶⑨。

第二，弱势群体只有组织起来，生成代表自己利益的组织，有效增强群体力量，通过组织表达方式，保持顺畅的利益表达渠道，才能实现强弱群体双方实力的相对平衡，在博弈过程中有效地维护自身利益。

第三，弱势群体参与组织管理是其组织发展的生命力，也是其组织功能得以有效发挥的关键。弱势群体组织的工作人员与其服务对象只有具有趋同的利益诉求和情感归属，建立起信任，才能形成良性的沟通与合作，进而形成合力，促进其组织功能的发挥。

第四，随着政府对广大弱势群体的重视，弱势群体组织逐步获得了资源与社会空间、制度空间，其作为“公民社会组织”意义也逐渐体现，开始发挥广泛的经济、政治、社会职能。尽管无论从组织内部还是组织外部来看，弱势群体组织都还留有明显的行政化色彩，呈现出“官民二重性”⑩，但是，其本身的星星之火却可以在基层中国持续地推动培育公民意识，并孕育和呵护公民社会最重要的精髓：公共参与的志愿精神。

*按照社会科学的匿名原则，文中的地名、人名经过了学名化处理。

 

注释：

①代表性著作有：李强：《农民工与中国社会分层》，北京：社会科学文献出版社，2004年；刘怀廉：《中国农民工问题》，北京：人民出版社，2005年；沈立人：《中国农民工》，北京：民主与建设出版社，2005年；李涛、李真：《农民工：流动在边缘》，北京：当代中国出版社，2006年；徐谷明：《中国农民工NG0的生存困境》，北京：《中国经济时报》，2006年1月18日；邓保国：《农民工民间组织的基本功能研究》，沈阳：《农业经济》，2009年第2期；占少华、韩嘉玲：《中国的农民工非政府组织：经验与挑战》，中国社会学网http://www.sociology.cass.cn/shxw/shzc/t20050624_6321.htm；贾西津：《从管理到自治——海口市龙华区“外来工之家”的案例分析》http://column.bokee.com/86812.html。

②吴亚平：《对农民工“组织起来、切实维权”实现形式的探讨》，北京：《中国劳动关系学院学报》，2006年第1期，第17页。

③在本文中，笔者视市区两级总工会为政府的组成部分，履行政府公共管理职能。

④朱光磊、赫广义：《农民工意见表达的限制性因素及其对策研究》，武汉：《华中师范大学学报》，2005年第1期。

⑤托克维尔：《旧制度与大革命》，冯棠译，北京：商务印书馆，1997年，第37页。

⑥王聪：《我国农民工组织的发展与完善》，吉林大学硕士论文，2007年，第29页。

⑦⑧占少华、韩嘉玲：《中国的农民工非政府组织：经验与挑战》，中国社会学网http://www.sociology.cass.cn/shxw/shzc/t20050624_6321.htm.

⑨贾西津：《从管理到自治——海口市龙华区“外来工之家”的案例分析》http://column.bokee.com/86812.html.

⑩康晓光：《权力的转移：转型时期中国权力格局的变迁》，杭州：浙江人民出版社，1999年，第224页。