建国以来我国社会企业的产生和发展模式

                     时立荣  徐美美  贾效伟

       （北京科技大学社会学系  北京  100083 ）

载于《东岳论丛》2011年第9期。

[内容摘要]自建国以来,我国产生并存在着较为丰富的社会企业性质的组织形式，从建国初期的“以工代赈”组织、烈军属和贫民生产单位、计划经济时期的社会福利企业到改革开放后的街道、企事业单位办社会福利企业、为应对下岗失业问题而出现的灵活就业企业、非正规就业组织、民办非企业单位、城市住宅合作社及创业型社会企业等。虽然在不同的经济社会发展时期它们表现出不同形式，也没有被称为社会企业，但共同具有社会企业属性，可归纳为计划经济时期的社会保障性生产企业、社会事业服务性生产企业、生产自救性的企业、社会改造性生产企业四种模式和市场经济时期的创业型社会企业和企业投资型社会企业模式。这个结论纠正了国内外学界认为社会企业是国外的专利的认识误区，为深化新时期我国社会企业的运作模式研究提供了基础。

  [关 键 词]生产自救  以工代赈   社会福利生产单位   社会企业模式     

 社会企业在国内的研究是近几年的事情，但学界和实务界就社会企业的核心特征已经达成共识，一是社会公益性，指所从事的事业带有经济性和社会福利的性质[i]；二是实体经营性，其产品和服务可以依靠自身经营从市场直接获取经济收入；三是就业导向性；四是以解决社会问题为核心的取向。国内学者通常会认为社会企业是来自国外的一种制度创新[ii]。但实际上并不尽然。本文将从建国之初论起，以社会企业的概念、特征为准绳，寻找新中国建国以来社会企业的足迹，总结经验教训，探寻社会企业的发展模式。

                 一、 建国之初社会企业的萌芽与雏形（1949-1955） 

     1.由“生产自救”指导方针到“以工代赈”的具体劳动组织方式（1949-1951）

1949年新中国刚刚诞生时，城市里存有大批等待救济的贫民，为了从根本上解决他们的生活问题，在国家福利资金配置短缺的情况下，党和政府提出了“生产自救”的方针，即吸收大批失业贫困人员参加国家举办的市政建设工程，例如：疏浚河道、修路等。通过这种方式不仅解决了很多人的生计问题，而且许多市政建设工程也得以迅速完成，形成了多方共赢的局面。例如：长沙市从1950年到1952年共组织了4.74多万名失业贫困人员参加这种建设工程，共发放工资100余万元，解决了约20万人的生活问题[iii]。其他城市也都采取这种方式，取得了很大的经济及社会效应。

可见，当时的“生产自救”针对的是城市贫困问题和失业问题、采取“以工代赈 ”临时性的组织劳动生产方式去解决综合性的社会问题。但这种临时劳动组织的性质兼备了经济和社会双重性，它开辟了以生产自救方式解决某些救济对象生活出路问题的途径，实则是就业型社会企业特征的表现，因此，可视为社会企业的萌芽。

    2.从“以工代赈”组织生产方式到烈、军属和贫民生产单位（1952年-1955年）

   “以工代赈 ”的这种生产大多是季节性、临时性的[iv]。 从1952年起，一些城市的政府开始组织由烈军属和城市贫民参加的手工业或小型工业生产，其中有缝纫也有打石、采煤、饲养及围绕国营企业的加工生产。1953年，第二次全国民政会议肯定了这种作法。1954年内务部部长谢觉哉在第三次全国民政会议上再次强调该问题，随后，内务部、地方工业部、中华全国合作总社、中国人民救济总会联合发出《关于建立城市烈属、军属、贫民生产和教养机构生产的联合指导机构的通知》。据统计到1955年底共有40.4万烈、军属和贫民包括残疾人参加了以生产小组、工程队、合作社和小型工厂等各种类型的生产单位。当时的烈、军属和贫民生产单位，在组织形式上可以分为四种类型[v]：一是由政府以优抚救济事业费或社会捐献的地方优抚基金投资开办的工厂。由民政部门直接领导和管理，其中有些规模较大的单位完全使用机器生产，规模较小的是手工业、半手工业作坊。二是带有合作社性质的生产单位，一般由烈、军属自己集资筹办，政府在资金、业务管理、原料供给和产品推销等方面给予帮助和指导，职工自己实行民主管理。三是临时性或者副业性质的生产小组，它的组织形式不固定，业务不经常，人员多为老、弱和有家务牵累的妇女。四是商业性质的单位。多是由政府投资，吸收部分烈、军属经营的商业或由他们集资经营的商业。

     城市烈、军属和贫民生产单位具有就业加福利导向性特征,是我国首个被国家承认并列入地方生产计划的社会企业组织形态；从单纯的临时性、季节性“以工代赈”生产方式到四种类型的烈、军属和贫民生产单位形式，标志着具有社会企业典型特征的组织形式的初步形成。

         二、计划经济时期社会企业的实践与发展（1956—1978）

    1956年，社会主义基本经济制度在中国全面地建立起来，高度集中的计划经济体制建立了“铁饭碗”和“包分配”的计划就业体制，对单位外未就业人员（数量极少）、残疾人、孤寡老人等则实行民政福利，这样的条件催生了社会福利企业。

    1.社会福利企业——典型的就业型社会企业的出现与发展(1956—1960)

社会福利企业的产生过程。1956年1月，内务部部长谢觉哉在给李富春副总理的信中提出，要求各地承认民政部门领导的这些城市烈属、军属、贫民生产单位，在生产计划上纳入地方的经济计划，待遇按社会福利性质的合作社执行，他在信中还提出了将这些生产单位逐步转为残废者合作社的设想[vi]。1956年后民政部门对自救性生产单位进行了全面规划，统一安排，把相当一部分改变为专门安置残疾人的企业，也就是后来的社会福利企业。1956年7月，内务部发出了《关于整顿和组织城市烈属、军属和贫民生产的通知》明确指出凡是主要由半劳力、辅助劳力、家庭妇女和老、弱、残废人员组成的加工服务性生产和简单的手工业生产归民政部门领导。到1957年底，全国共有烈、军属和贫民生产单位8 009个，参加生产人员达到58万，全年生产总收入为1.59亿元[vii]，全国福利生产单位共有资金1 777万元，其中政府以优抚救济费投资465万元，占资金总额的26.15%，群众自筹资金52万元，占资金总额的2.94%，历年生产累计1 260万元，占资金总额的70.91%[viii]。1958年召开的第四次全国民政会议明确指出：“组织社会保障性的��利生产，不是一时的权宜之计，而是一项长期的福利事业。”自此，社会福利生产的概念及其所包含的内容、经营方针和分配原则等也逐步明确，组织福利生产已由大、中城市发展到城镇，一些地区的农村也开始举办小型的福利生产。1960年，随着城市实现人民公社化，街道上有劳动能力的优抚救济对象大部分都参加了公社的生产。因此，第六次全国民政会议及内务部决定：民政部门在举办社会福利生产方面，除应继续办好改造性生产和一部分自救性生产外，主要应办好安置残疾者的生产和为残废者制造生产工具及生活、文化用品的生产。许多地方的民政部门把原有的自救性生产单位规划改造为安置残疾人和为残疾者服务的生产单位。

可以看出，1956年后的几次调整民政部门都把相当一部分自救性生产单位改变为专门安置残疾人的福利工厂，形成了后来的社会福利企业。这一时期的社会福利生产单位有四类：一是社会保障性的福利生产。主要是指盲人、聋哑人和其他残疾人参加的生产；二是为社会事业服务的生产。主要是指假肢工厂，聋人助听器厂等等；三是生产自救性的福利生产。主要是指以烈、军属、城镇贫民为主组织起来的生产自救性质的福利生产单位；四是社会改造性的生产。即原来的游民改造农场或工厂，收容安排的多是不务正业或被单位开除的人员、不从事生产到处流浪及刑满释放人员[ix]。这些形式在后来灵活就业、非正规就业和社区就业型组织中都得以反映。

2.社会福利企业在发展中遭遇的曲折（1960—1978）

1959-1960年的反右倾运动中，许多地方的街道办事处或街道人民公社搞“一大二公”，过多地从各福利生产单位中抽调资金，还无偿调拨福利生产单位的物资、设备，用来开展街道福利事业或支援其他单位，致使一些福利企业严重亏损或倒闭；有不少地方甚至把合作社福利生产单位无偿地改为地方国营。紧接着的三年经济困难时期的国民经济调整，由民政部门主办的大部分生产单位都交给了工业部门，仅保留了一些盲、聋、哑、残职工较多的单位，从这以后，民政部门举办的福利工厂便以安置残疾人为主了。到1961年底，全国27个省、自治区、直辖市总共只剩下1 364个福利生产单位，12.4万名职工，还有许多单位供销没有保证，生产陷于停工、半停工状态。福利生产的萎缩使盲、聋、哑、残人员的安置问题又变得突出起来，一些社会问题凸显。从1963年开始，全国许多省市又相继恢复和新建了一批社会福利企业，使矛盾有所缓解。1964年和1965年，政府相继发出了两个通知进一步重申了党和国家对福利生产的扶持保护原则。“文化大革命”使全国许多福利生产单位被迫“交厂”、合并、搬迁、代管、撤销，大批残疾职工重陷窘境，有的甚至走上绝路。从1969年内务部撤销到1978年民政部成立，全国的社会福利生产处于停滞甚至倒退的状态。到1977年，全国县以上民政部门办的生产单位已由1963年的1371个减少到766个，共减少了44.6%。[x] 社会福利企业的发展几乎停滞。可见，政治运动对社会福利企业的影响巨大。

           三、改革开放以来社会企业的发展（1978—至今）

    1978年由计划经济体制向社会主义市场经济体制的改革促进了社会企业的进一步发展。

    1.社会福利企业的恢复、稳固与发展

1978年民政部成立之后，国务院批转了民政部将安置盲、聋、哑、残人员单位收回来的建议报告，从而结束了“文化大革命”造成的混乱局面。1982年针对社会福利企业在生产和管理方面存在的困难和问题，民政部进行了一年多的整顿，使全国大部分福利企业的面貌发生了较大的变化。到1982年底，全国县以上民政部门举办的社会福利工厂已达到1602个，职工总数为18万余人，其中盲聋哑残人员6.4万余人，占职工总数的35.6%，占生产人员总数的41.3%，[xi]工厂亏损面和亏损额减少。

在经济转型过程中，社会福利企业管理模式也由行政化向市场化企业化转变。1985年初，各地民政部门对所属福利企业实行政企分开、简政放权，鼓励企业化管理。如辽宁、北京、天津等地开始厂长负责制试点工作和试行经营承包责任制。1985年民政部的“大连会议”指出，社会福利工厂虽有其特殊性，但从本质上属于“企业”范畴，企业是其基本属性，必须坚定不移地走企业化管理的道路，把提高经济效益作为发展和巩固社会效益的前提。这是对社会福利企业的本质性认识，是一次认识的飞跃，它导引了社会福利企业去行政化改革。此后，民政部门不再直接经营和具体管理企业，职能转移到管理、监督、协调和服务上来；福利企业变行政管理型为经营服务型；试行全民所有集体经营；严格利润分配使用对福利企业创造的利润原则上不参加分成，全部作为企业生产发展基金、新产品开发基金和福利基金。1988年开始了为期三年的福利企业清理整顿工作，建立了一整套由建厂、投产、审批、验收、发放社会���利企业证书到年检认证等一系列的行政监督程序，使福利生产的行政管理制度逐步完善。

社会福利举办主体开始多元化，在1983年第八次全国民政会议上,崔乃夫部长指出社会福利事业“国家可以办，社会、团体可以办，工厂、机关可以办，街道可以办，家庭也可以办，逐步形成具有中国特色的社会福利事业。”[xii] 这是改革开放以后我国进行社会福利发展建设的基本指导思想，街道及企事业单位福利厂和个人办福利因此得以扩大。实践上，1981年创办的有一百多名残疾家属就业的武钢附属服装福利厂开创了企业举办福利生产的先例。到1984年，有1.66万残疾人从事个体经营[xiii]。从1990年至今，各项政策已基本成熟定形，社会福利企业稳固发展，截止到2009年，全国共有福利企业22 783个，吸纳残疾职工62.7万人，实现利润125.4亿元[xiv]。

总之，社会福利企业从计划经济时期形成后经过改革开放30年的不断调整，形成了具有我国特色的社会企业组织形式，并进入稳固发展时期。

      2.劳动就业服务企业的发展

    劳动就业服务企业（简称劳服企业）是为安置城镇待业人员、由国家和社会扶持进行生产自救的集体所有制经济组织[xv]。1962年至1973年的人口生育高峰在70年代中期陆续转化为就业高峰。1978年后，又有1700万知识青年回城[xvi]，致使1979年后城镇待业人员大增，就业问题极为突出。为此，中共中央、国务院提出了“在国家统筹规划和指导下，实行劳动部门介绍就业、自愿组织起来就业和自谋职业相结合的方针”。[xvii] 可见，劳动就业服务企业一开始就是以解决就业难为宗旨而创立的。它的运作形式不同于企业，一般是由待业人员组织起来，运用少量资金、简单工具，从事各种劳务，为自己创造就业岗位，逐步形成自我发展的能力。这一时期的劳服企业人员由返城知青和在职职工的无业亲属构成。劳服企业发展有三种类型和方式^[xviii]。一是由城市区街和县镇就业服务机构直接兴办，通过有工做工、无工学习、以工代赈、生产自救等方式组织待业人员开辟生产服务；二是由国营企事业单位、机关、团体、大专院校等为安置本单位职工子女和富余人员以业务骨干、设备、场地与资金扶持举办的单独核算的经济实体；三是由城镇待业人员自筹资金、自找场地、自选项目、自愿组合创办起来的。1990年后，国务院明确指出劳服企业要坚持‘以经济效益为中心，以实现社会效益为己任，为劳动就业服务、为改革服务’的方向。这个规定命中社会企业的特点。1992以后，国家经济体制改革力度进一步加大，有的劳服企业转型为股份合作制企业，有的则趋于破产，大部分则依然坚持原有的办厂方向。但劳服企业的绝对数量在减少。

劳动就业服务企业是我国特有的为解决经济体制转轨带来的严重失业问题而创办的经济组织，具有强烈的时代性和本土色彩，其以社会效益优先，经济效益和社会效益并重，具有就业导向型社会企业的典型特征。

3.非正规（灵活）就业组织的增长

1980年代后大量的农村进城务工人员、1994年以来国企改革产生的大量下岗再就业职工催生了大量非正规就业组织的出现。非正规就业组织指失业人员、下岗职工、农村富余劳动力，通过从事有偿社区服务、家庭工业和小手工作坊等等进行的生产自救劳动，以此获得基本生活收入和保障的一种社会劳动组织。据研究估计，1990－2004年间，城镇非正规部门就业年平均增长率达到12.5﹪，累计增长了42.1﹪^[xix]。从承载形式而言，非正规就业主要是社区就业，享有政策优惠，它的发展逐步超过劳动就业服务企业，成为解决失业问题的主力军。据统计到2007年我国社区就业实体达到226 170个，实有就业人数248.1万人[xx]。

非正规就业组织容纳了为市场竞争所排挤和抛弃、承担经济发展代价的准失业、失业群体，主要通过从事社区经济服务，解决低技能人员的就业问题，政府予以相应的就业优惠政策。非正规就业组织与社会企业的切合点在于“社会企业”既能够解决就业又能够弥补社会保障缺失造成的贫困，实则达到了经济性和公益性双重目标。

     4.民办非企业单位

我国民办非企业单位的出现与社会事业多元化改革相关。最先开始这一改革的是教育领域，从1985年的《教育体制改革的决定》到1993年的《中国教育改革和发展纲要》都确立了鼓励私人、社会团体等社会力量参与办学的思想。1993年7月党中央印发的《关于党政机构改革的方案》和《关于党政机构改革方案的实施意见》明确提出，事业单位改革要鼓励集体、企业、个人和各种社会力量兴办事业单位。由此开始了社会公共事业和社会福利事业社会化改革，各个领域的“民办事业单位”迅速发展。这些“民办事业单位”即是现在民办非企业单位的前身。1998年国务院发布《民办非企业单位登记管理暂行条例》，明确规定民办非企业单位是指企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的，从事非营利性社会服务活动的社会组织。该法规的公布也标志着民办非企业单位的正式诞生。目前，它的发展趋势较强劲。  

从目前政策层面来看，民办非企业单位类型比较符合社会企业特征。首先，政策法规明确了它的社会公益性和非营利性；其次，民办非企业单位是一种参与市场竞争、直接提供各种社会服务的实体性机构。但是，现行民办非企业单位中把民办学校划入其中与社会企业的特征有出入，应当将其分离出去。

     5.城乡合作社

目前，合作社组织在我国可以分为城市住宅合作社和农村地区的农民专业合作社。城市住宅合作社是指由城市居民、职工为改善自身住房条件而自愿参加的、不以营利为目的公益性合作经济组织。它是早期住房体制改革的产物，目的是解决住房难问题。1986年上海市诞生了新中国建国以来首家住宅合作社，之后北京、武汉、昆明和沈阳等地也有较快地发展。但总体来看，城市住宅合作社在后来激烈的房地产竞争中的数量不多，规模不大，存在时间不长。而我国农村合作社组织有着深厚的历史传统，建国后50~60年代在我国广大农村地区就推行了轰轰烈烈的合作社运动。目前“新型农村合作组织”指改革开放后尤其是近几年村经济联合社或集体经济组织。无论城乡，组织合作社的目的是为了解决生产经营的非经济问题，体现了社会性互助的有限公益性。在欧洲社会企业的发展进程中，合作社经济占有重要地位，而其在我国社会企业发展中究竟是一种怎样的定位和角色目前尚需进一步研究。

6.创业型社会企业

目前，社会企业的最新发展扩展为解决各类社会问题，如贫困、环保、健康、文化传承、福利地产、更生人士的社会适应、大学生公益创业等等，即有商业型也有非营利型组织创业，个人和组织都可以直接进行社会企业创业活动。

7.企业型社会企业

指以公司的形式为特定的弱势人群提供就业和帮助的企业投资运作模式，一般是在企业运营的要素中将劳动力的使用锁定在固定贫困人群再加上公司基金会的形式进行善款运作和使用，这需要企业家具备社会企业家精神。

四、结论与启示

   1.结论

第一，社会企业不是国外的专利。建国初期在“生产自救”方针指导下，从“以工代赈”的具体劳动组织方式到烈、军属和贫民生产单位的出现，再到专门安置残疾人的福利工厂，即后来的社会福利企业，都蕴含着社会企业思想，各种具体的组织模式是早期实务者们实践智慧的结晶，它为今后中国特色的社会企业发展模式提供了有益的借鉴。

第二，建国后计划经济时期形成了四种社会企业模式类型，即：社会保障性生产企业、社会事业服务性生产企业、生产自救性的企业、社会改造性的企业。其中，1956年之后的社会福利企业和劳动服务企业是计划经济时期形成的典型的社会企业类型，从建国初期产生并保留发展至今。它们是典型的造血式的福利经济思想的产物，既通过解决困难群体（残疾者、贫民、流浪者、刑释者、劳动技能低的烈军属、失（待）业者等）的就业创造他们的收入和企业利润，同时也解决了社会问题。

第三，改革开放后，社会企业的模式呈现多样化的趋势，非正规（灵活）就业组织、民办非企业单位、合作社和创业型社会企业都是社会企业的新发展。社会企业以其实体运营的能力去应对新老社会问题，是我们必须重视的组织模式。

2.启示

之一：自建国初期至今，我国都存在具有社会企业性质的组织，尽管它们类型不同，具体形式各异，组织使命和目标多样，但是性质相同。这说明无论是计划经济形态还是市场经济形态，社会企业在经济社会发展过程中都有必不可少的价值功能，是社会协调发展的有效补充。

 之二：社会企业是进行中国模式的社会建设和社会管理的一种有效组织类型。在现行制度下，社会企业的形式适合于多元化的创办主体（国家、企业、NGO和个人）进行公益创业，社会企业的形式适合于对多层次多种多样的社会问题采取实践行动，以实体的力量参与市场活动解决实际问题更符合现代福利精神。

之三：社会企业类型既有非营利型也有企业型，这种对于我国社会事业单位分类改革有启示作用。另外，应当用社会企业取代民办非企业单位的称呼，以便清晰表达后者的内涵。

之四：社会企业发展趋势受其摇摆型的影响，当发展具备了充分的市场竞争力的时候也可以转化为企业，也就是说对于社会企业国家的政策倾斜可以是阶段性的、孵化性的和有限购买性的。