协同治理：中国官办基金会与政府之间的现实博弈与关系走向

李 莉  陈杰峰*

[内容提要]在中国，官办基金会即是一个非政府组织，同时也与政府改革有着密切的关系，一定意义上说，它实际上是政府体制改革的产物，是一种在体制内产生的外部力量，因此，官办基金会的形成与发展，不仅昭示了政府从传统的公共行政走向现代公共治理的过程，还体现了第三部门对政府的“角色互补”以及在相互之间的互动博弈中形成的协同治理关系。

[关键词]政府   官办基金会  治理

政府与非政府组织间的关系可以被认为是国家与社会关系在公共事务治理层面上的一个缩影。政府作为公共权力的载体，长久以来在公共事务治理领域中扮演着主要角色，而非政府组织则一直处于社会的边缘角落。中国的公民社会在80年代后得到了长足的发展，正在发展的中国官办基金会成为沟通政府与公民的一座重要桥梁，其主要价值取向就在于重新审视和调整政府组织与市场和社会、政府组织内部层级间的各种关系，改变政府作为社会唯一权力中心的格局，通过授权和分权，将非政府组织、非营利组织和公民自主组织等多中心的组织制度安排，引入到公共物品和公共服务的提供与生产之中，使它们与政府组织共同承担起社会公共事务管理的责任，形成一个善于治理的高质量的现代小政府与高质量发达的现代第三部门协同治理的新局面。

一、官办基金会的产生对政府体制变革的意义

在新时期，官办基金会主要是在政府体制变革中形成的，以向社会筹资或者捐赠资金为主，从事社会公益事业服务的非政府组织。其在公共服务中的“代理人”角色可以减少政府部门的财政压力，增强政府合法性，甚至转移社会对政府的舆论压力等。它对推进政府体制改革产生了极大的促进作用，主要体现在：

1、推进政府职能转换，实现公共物品的政府替代。当今中国政府要实现职能的第二次转换，即从经济建设型政府转向公共服务型政府，必须要从根本上控制政府规模的增长，实现“有限政府”，纠正政府职能的越位、缺位、错位。政府转移出来的职能需要社会有足够的自治能力和相应的组织来承接。因此，政府体制改革不仅需要从政府方面寻求推动力，更需要从社会方面寻求推动力。官办基金会作为一种非政府组织，恰恰是转变政府职能，增强政府执政能力，扩大公共服务质量和选择范围的社会基础。官办基金会以其志愿性、专业服务性，承担了支持市场体制“自运行”的部分作用，在社会主义市场经济体制中参与公共产品的提供，以实现公共机制与市场机制的结合、政府与公民社会的合作。与此同时，政府与官办基金会以“共同的目标”而非“天然的垄断”为合作基础，分享社会空间的公共服务，共担公共事务的治理责任。当然，这种分享与共担是以政府与官办基金会各自的能力为前提的。在新时期，中国政府职能的转换与官办基金会的成长具有内在的统一性。尽管在这一过程中，由中国政治运行特质所决定，官办基金会的成长空间受到政府选择的约束。在实质上，两者体现的是国家与社会关系的互动与“反思性”构建。[①]在具象上，两者体现为政府职能边界、职能内容与多样性官办基金会的协调、合作以及包容性平衡。官办基金会的成熟发展，对于实现“小政府、大社会”的格局，将起到不可忽视的作用。

2、发挥资源优势，实现双向治理。乔治·里查森(George Richardson)从理论经济学的角度指出，资源互补的必要性是组织间合作的关键动力。公共部门与非营利部门合作伙伴关系可被视为积聚公共部门和非营利部门两者的资源和力量解决复杂问题的有效方式，同时也提高了解决问题的效率和创新性。[②]Saidel的研究也指出，(美国)政府与志愿组织在健康与社会服务中的合作是很必要的，因为没有任何一个部门可以单独完成所有工作。[③]

在公共服务市场化过程中，官办基金会作为公共服务的提供者，使政府与社会个体之间、政府与市场之间得到有效的沟通与贯联，从而使政府能集中精力“掌舵”。公共行政机构与官办基金会之间建立起一种良好的“合作伙伴”关系，并进而向一种“双向治理关系”发展。这种“双向治理关系”是在将具体的公共服务项目转移给官办基金会时，政府在保持对官办基金会的“远距离掌舵”的遥控关系的同时，也允许官办基金会反过来以政府不可比拟的信息优势与资源优势，引导政府的决策活动，承担决策咨询功能。这样政府从公共服务的“直接提供者”逐渐变为“合作者”、“促进者”和“发包人”，[④]这是政府向社会、民间的“权力返还”，也是对社会资源的重新配置与进一步优化。

3、形成对政府行为的制约力和影响力，促进政策发展。官办基金会作为一种能够满足社会成员某种共同利益或价值需求的集体行动结构，在力量强大的状态下能够扩大公民自我组织、参与公共事务的空间，从而形成对政府的制约力，能够监督政府行为、推进政府改革、推动政府的法制化、民主化等。与此同时，官办基金会还能运用其专业化能力，对长期性的政策持续地进行研究与分析，发展公共政策，影响政府决策。官办基金会不像政府机构，一般不必顾及国家全局，大多只关注一些较为具体的问题，如环保基金会、扶贫基金会、教育基金会等，他们在某一领域加强研究与信息收集，具有很强的专业性、针对性，属于“专业性团体”，在很多议题上能多以专家自居，了解问题背后的专业内容知识与科学，并代表着涉及人类发展与生存的各种不同问题的专业工作方向。他们对原有政策的批评与建议往往建立在深入调查和科学分析的基础上，具有一定的可信性与合理性，能为政府就发展与社会问题提供咨询。因此，官办基金会在特定的领域内可以增强公共决策的有效性、针对性和可靠性，在推动政府政策发展上具有隐性的也是不可忽视的作用和影响。

二、信任与管制：中国政府与官办基金会的现实博弈

官办基金会作为非政府组织的社会性及其内在的社会功能，决定了任何一个公共服务型政府都必须科学、有效地吸纳、整合其力量。但从现实来看，官办基金会与政府的关系是十分微妙的。从政府来说，在对待官办基金会这种非政府组织的存在时滋生着矛盾心理：一方面，它依赖于这些非营利组织获取社会资源，来帮助其解决社会问题，缓解合法性危机；另一方面，政府又担心这种新的体制外力量的出现会不利于社会管理。政府的资源获得需求与社会控制需求之间存在着的持久冲突，使政府在对待官办基金会时出现了信任与管制的双重行为。

政府对官办基金会给予信任的重要表现就是赋予其存在的合法性。在官办基金会与政府的互动中，首先就是政府要赋予官办基金会以存在的合法性。政府认可官办基金会存在的必要性，主要是基于政府提供社会公共物品责任的要求和政府职能转换的要求等等。官办基金会以实现社会的官办为组织的宗旨，承担了对相应的社会公共事务的治理，协助中国政府实现职能的转变，降低社会管理成本，实现社会管理的社会化。与此同时，政府在可能的情况下还会在筹资、社会动员等方面给予官办基金会一定的后盾与支持。因为政府不仅具有强制性权威，而且也因为自身强大的组织、协调和动员能力而具有“能力权威”。[⑤]例如，中国青基会就是依靠和积极利用政府的能力权威，在全国范围内来建立自己的组织系统并有效地动员了社会资源。最初几届全国希望工程会议都是在共青团中央青农部的会议内部召开的，各级团组织的青农部门担负起了希望工程的组织和实施任务，为希望工程的发展发挥了重要的作用。[⑥]因此，政府的认可与支持是中国官办基金会与政府进行互动的前提条件，也是机构存在与运作的前提条件。

与此同时，政府为了提高对官办基金会可信任程度，更多的是通过一系列的管制机制来达到目的：

一是建立个人信任机制，即政府通过垄断性权力，直接指定“信任受托人”，任命退休的政府官员担任官办基金会的负责人，并保留根据他们在第一次信任行为之后的表现，随时收回信任，即撤换负责人。中国相当多的官办型官办基金会就是直接由政府官员担任负责人的。如果官办基金会是由真正的选举产生的，那么政府就只能通过建立某种社会结构来约束、监督官办基金会，要通过反复的博弈过程，来判断官办基金会这一负责人是否值得信任，这是一个成本较大的选择，而如果官办基金会由退休的党政干部来担任负责人，对政府来说就可以大大提高对受托人信任的概率。因为这些人多年来一直是党和政府的骨干力量，在以往多次的重复博弈过程中，这些人被证明在党性和忠诚方面是值得信任的，让他们来直接负责官办基金会，可以大大提高政府的信任度。同时，由于在权力结构中的垄断地位，政府几乎完全控制了对官办基金会的惩罚和奖励，这使官办基金会的负责人意识到，只有保持对政府的忠诚、信守诺言，才能在重复的交易中获益。“正面激励和惩罚机制”的双重存在，进一步促使官办基金会负责人实施保持信用的行为。[⑦]

二是建立制度信任机制，来监督和约束官办基金会的运行。政府是一个可以单方面制定博弈规则的特殊组织，它会创建一种社会结构来对官办基金会的违约行为实施惩罚，并对其恪守信用的行为给予奖励。从1998年10月颁布的《社会团体登记管理条例》到2004年3月颁布的《基金会管理条例》，政府对基金会的成立登记、监督管理、奖励惩罚都予以了详细规定。其中最重要的表现就是“双重管理体制”，即规定基金会的管理工作由社团管理机关和业务主管部门来共同负责。现阶段中国社团管理机关是中华人民共和国民政部和县级以上地方各级民政部门。业务主管部门是对社团的业务活动进行直接指导和日常管理的政府机关。民政部门承担依法登记管理和依法监督管理社团的职责，业务主管部门侧重于对社团的业务指导和具体的日常管理。通过双重管理体制，基金会的一切活动，包括登记成立、日常管理、监督、解散等活动都基本被纳入到了政府管理体制之内，大大削弱了基金会的自主权和自治的可能性。另外，政府还通过规定年检制度和不定期检查制度，增加信息收集的频率，规制官办基金会的发展方向和发展程度，使公民结社和社团活动的状态保持在政府方针、政策和规定的拟订范围之内。

政府对于官办基金会的信任与管制程度，从根本上决定了二者的关系模式进而直接影响到官办基金会生存的制度环境和行动权利。与政府实施的行为相回应，中国大部分官办基金会在与政府的博弈中更多的表现为一种“妥协”，又在妥协中需求发展。以中国青基会的行为为例。中国青基会在与政府的互动中，把控制自身行动的权利转让给了政府，政府有权支配中国青基会的行为方式，并对中国青基会的各方面行为进行监督和控制。中国青基会转让自身行动控制权利一方面表现在对政府所制定的各项法律条规的遵守和执行中，另一方面表现在对国家意识形态等价值观念的认同上。中国青基会对控制自身行动权利的转让还表现为对政府号召的响应，来寻求政府的制度支持。中国青基会是一个非营利组织，其社会公益项目应根据具体情况由机构自己开发。但是在2004年开展的“希望工程进城助学计划”中，中国青基会把政府领导人对农民工子女就学问题的关心作为项目实施的背景。[⑧]因为中国政府机构以及政府行政要员的行为会深深地吸引社会公众的关注目光，所以中国青基会在社会项目的开发与实施上采取了与政府及行政官员行为同步的策略，在很大的程度上把控制自身行动的权利转让给了政府，在与政府的互动中，主动担当受动的一方。而它所作出的让步与妥协也使得它在发展中得到了更多的选择余地。到2004年为止，在十五年的发展中，中国青基会实施的希望工程已累计接受捐款逾25亿，在贫困地区援建了11000多所希望小学，资助了258万名贫困地区的孩子继续学业，并形成了从小学到大学的资助体系。[⑨]正是中国青基会所取得的巨大成就，为中国青基会在与政府的互动中积累了相当的成本，也使其在与政府所进行的互动中拥有了更多的选择权利。

三、协同治理：中国政府与官办基金会关系的发展取向

在当代发达国家中，为数众多的基金会已经活跃于社会的各个角落，通过其多样性、草根性的服务和供给的优势，与政府部门形成了良好的合作关系。在这个意义上，如何构建公共服务提供过程中政府部门与官办基金会长期性的合约关系，明确公共事务的责任分担机制，使官办基金会既保持自己与政府和企业的相对独立性，又能形成良好的合作，成为中国体制改革急需回答的问题。观照中国的国情，我们认为，政府与官办基金会要实现良好的协同治理，需要明确相互之间的责任范围与权力限度。具体来说：

（一）实行政策扶持。现阶段政府对于官办基金会的态度，一般认为多少有点像当年对私营企业的态度：既给其发展，又俱其发展。历史表明，对于市场经济条件下成长的客观性力量，围堵不如疏导，否则，就要放弃市场经济本身。由此及彼，对于现代社会成长的必然元素官办基金会，政府必须正视其发展、壮大，且应当积极引导，正面开发其潜藏的功能性空间。为此，要建立适当、有效的规则和机制，做到保护与管理并重、规范与开发并举。在必要时在政策上给予倾斜和扶持，以调控官办基金会的发展方向，这也成为政府实现社会稳定与发展的有效手段和途径。

1、税收优惠政策。这是官办基金会作为非营利组织享有的基本特权，也是最重要的支持条件，但现阶段并不是所有的基金会都享有这项优惠。社会在看待基金会时，必须破除“志愿”的神话，即民间组织可以靠民间捐款生存。真实情况是，无论在世界上哪一个国家，基金会都不可能仅靠民间志愿捐款生存，因为正象市场和政府会失灵一样，志愿也会失灵。非营利活动所需的开支与官办基金会能募集到的资源之间存在着一个巨大的缺口。因此，各国的经验表明，除允许基金会接受各类捐助外，政府对基金会的资助是不可缺少的，原因是非营利部门之短正是政府部门所长。捐款只能靠自愿，纳税却是强制性的义务，政府在动员资源方面占据极大的优势。政府资助官办基金会可以采取两种方式。一是直接的方式：即政府拨出部分税收收入用于资助官办基金会。一是间接的方式：即为向官办基金会捐款的个人和公司提供减免税的待遇，并给予官办基金会收入免税待遇。这实质上是将本应由政府收取的税款用来资助官办基金会。两种方式各有所长，也各有所短，因此各国政府都是双管齐下。要加快中国基金会税收工作的制度化，首先要从税法的角度界定作为税收优惠主体的基金会资格。作为税收优惠主体的基金会组织的设立必须符合一定的条件，以保证组织的非营利性与官办。二是对向官办基金会捐赠的单位与个人给予所得税优惠，即允许捐赠人交纳所得税时按照一定标准将捐赠款从应纳税所得额中扣除。三是加快建立遗产税，这对激励捐赠人有着明显的作用，也应当对捐赠资产实行免税。

2、政府购买服务。中国官办基金会在很大程度上是政府分化出来以获取民间资源的一个途径，而不是接受政府资助、受政府的委托去实施项目的工具。总体来看，中国的官办基金会普遍面临着资金上的困难。在这方面，我们认为可以借鉴国外的做法，推行政府采购，扩大对官办基金会的支持和扶助。美加两国的社会官办事业主要不是由政府直接承担，而是采取政府公开招标的形式交由企业或非营利组织承担，一些公共服务项目也是如此。在这方面，官办基金会有着很大优势，由于其专业性、志愿性和公开性，它们在从事官办事业和提供公共服务方面具有成本、效率和公信力上的优势，它们所提供的基本上属于公共物品，这相当于替代政府履行了作为公共部门的一定职责，正是因为这样，政府开始有多种选择：例如“提供者、购买者、承包者、管制者和仲裁者。”[⑩]政府有理由把一部分资源提供给官办基金会，而政府也能在缩小行动领域的同时强化自身的能力。问题的关键恐怕不在于政府是否从财政上支持官办基金会以及支持幅度的大小，而在于政府提供这样的财政支持的方式是否会影响到官办基金会的独立性。中国于2002年6月颁布了《中华人民共和国政府采购法》。政府采购，尤其公开招标的方式，应是官办基金会获得财政支持的重要渠道，但在目前的实际运行中，大部分官办基金会尚未被纳入采购的对象。因而，根据许多国家的实践，“政府采购”是一种既能有效提供必要的财政支持同时又不至过多干涉官办基金会内部事务的较好的机制。[11]

（二）提供制度服务。特别是建立完备的法律规章制度，为官办基金会的市场运行提供制度保障。市场经济是法制经济，需要适当的制度基础，特别是对于像中国这样处于转轨经济中的发展中国家来说，从不发达的市场经济过渡到发达的市场经济，需要政府提供适当的制度基础，尤其是适当的经济自由、产权制度基础和法律基础。正如弗里德曼所说的：“政府的必要性在于它是‘竞赛规则’的制定者，又是解释和强制执行这些已被决定的规则的裁判者。”[12]

目前中国关于公益事业捐赠行为的法规有三个：一是1999年出台的《中华人民共和国公益事业捐赠法》；二是2001年3月财政部和国家税务总局发出的《关于完善城镇社会保障体系试点中有关所得税政策问题的通知》；三是2001年中华人民共和国财政部、国家税务总局、中华人民共和国海关总署联合发布的《扶贫、非营利性捐赠物资免进口税收暂行办法》。然而法规的不尽完善与滞后限制了中国官办基金会的发展。一是要完善程序性的行政法规，提高立法层次。目前中国政府对官办基金会的管理性法规需要完善，特别是过于刚性的双重管理体制，使官办基金会难以摆脱强烈的官办色彩。许多草根性的基金会却因找不到“婆婆”，没有“出生”的权利，为了获得法人地位只好走到工商部门去登记注册的路子。从发展的角度看，政府应当放宽对基金会的登记控制，应把重点放到加强对机构运作期间的管理规范化及质量监督上来。同时这些管理性法规都属于程序性的行政法规而非国家立法。结合中国国情并参照国外经验，中国需要进一步制定出台《慈善法》或《公益法》，一揽子解决对基金会的管理问题。二是要建立公益财产的法制保障。在中国宪法中规定了国有资产神圣不可侵犯，也明确规定保护私有财产。但除了国有资产和私有财产以外，还有一种财产权利也要立法保护，这就是公益财产权利。官办基金会的资产来源于社会捐赠，是典型的公益财产。这部分公益资产如果随意被人侵吞或流失，对整个社会的影响和危害都极为巨大。中国现行的法律法规在这方面存在重大缺陷且没有形成健康的规范，使得公益财产得不到有效的保护。在这种情况下，以法律的形式规范和保护公益财产，已经成为中国立法中非常重要和紧迫的一个问题。三是在非营利组织的法律框架中，还必须确定官办基金会的法律地位，即以法人的形式明确这类开展社会公益活动的社会组织本身的法律地位问题。现行法律制度当中的法人制度有很大的缺陷，《民法通则》中规定的企业、机关、事业单位和社会团体四种法人分类，显然己不适应现在经济发展的要求。通过中外法律比较以及从现实情况出发，基金会基本上属于财团法人范畴，有必要建立一个财团法人类别。

（三）加强责任监督。即对官办基金会等社会组织进行有效的管理以维持社会的秩序和稳定。在许多国家的改革实践中，政府忘记了自己作为保障公共服务提供最终责任人的使命，忽视了强化市场监管的职责，在缩小政府行动范围的过程中，削弱了政府制定和执行法令与政策的制度性能力，造成了公共服务成本上升、质量下降的后果。因此，在中国，强化对官办基金会等社会组织的监管还是十分必要的。

在中国“十一五”时期，政府对社会组织实行分类管理的原则。对于不同类别的社会组织，政府制定不同的法律和法规，实行不同的管理方式。总的思路是：“放开一大片，限制一小部分”。[13]从以上规划中可以看出，国家对于官办基金会类社会组织的发展是持积极鼓励、大力支持的态度的。在此基础上，政府应该从以下三个方面对官办基金会加强责任监督：一是行政监督。目前，中国对官办基金会强调入门登记的管理性法规，对监督与惩罚的规定少而弱，并没有对违规者作出明确的惩罚措施，对组织内违法人员缺乏应有的约束力。因此，政府现阶段应该做的是完善对官办基金会的监督机制。二是舆论监督。在对官办基金会的监督上，政府还可以用媒体和公众的力量进行有效监督。媒体因为其独特的揭露和监督作用，在西方国家有着“第四种权力”之称。由于媒体的普及范围广，影响大，因此媒体对官办基金会具有很强的威慑作用。要发挥媒体对官办基金会独特的监督作用，政府必须要使媒体的评议具有相当的独立性。政府还可以通过设立投诉热线和网站，发动公众和个人对官办基金会进行监督。三是行业监督。政府也可以通过组建官办基金会的同业组织，以行业特有的规范来对官办基金会的行动做出评估，对不符合行规的活动给予一定的制裁。例如，澳大利亚成立的非营利组织“高层委员会”，既体现着行业管理性质，也体现着众多组织通过网络关系进行联合的取向，还起着沟通政府与基层服务组织之间关系的中介作用。[14]中国迄今为止在官办基金会中还没有这个组织层次。伴随着基金会的发展壮大，中国完全可以在官办基金会中建立行业协会，不分性质与类型，都按照自愿的原则参加。

（四）做好“服务”，迈向“倡导”。

与政府体制改革与政府治理方式的转变相适应，中国官办基金会也需要加强和改善自身的功能，尤其需要做到是做好“服务”功能，迈向“倡导”功能。也就是说其不仅要履行在动员社会资源的过程中对社会所作出的承诺、向社会提供各种公益性社会服务，还需要在立法和公共政策的倡导方面也发挥出积极的影响。服务与倡导是国际上比较常见的对NPO功能的基本概括，如同NPO的两条腿。官办基金会作为非营利组织的倡导主要体现在三个方面:第一，作为推动社会公益事业的主体，积极参与相关立法和公共政策的制定过程。第二，作为特定群体特别是弱势群体的代言人，表达他们的利益诉求和政策主张，努力在立法和公共政策过程中谋求实现更广泛的社会公正。第三，通过媒体和社会舆论关注相关立法和公共政策的实施过程及其效果，倡导和影响政策结果的官办性和普惠性。还可以以公众参与的形式直接介入政策实施过程，成为政策的监督者甚至执行者，积极影响公共政策效果。[15]政策倡导和影响功能反映了官办基金会作为非营利组织对于社会政治过程和公共决策过程的影响力。[16]

发表于《学会》2009年第11期