内容提要：在当代中国社会转型期，社会组织介入社会矛盾化解成为学术界所关注的一个热点问题。本文以J市信访法律事务服务中心为案例，归纳提炼出其在多年运行中生成的，以互动关系链接、专家赋权、组织化运作、多元联合机制建构为主要内容的“社会性治理技术”。其实质是在“社会管理”向“社会治理”转换的背景下，社会组织在与政府部门协动共治过程中所建构的顺应社会逻辑、富含社会资本、充满社会智慧的矛盾化解“社会性方案”。“社会性治理技术”的综合应用，使得J市信访法律服务中心拥有化解社会矛盾的独特优势，有效补足了信访制度短板，破解了信访困局。诚然，若简单地倡导政府退场，单纯依赖社会组织化解社会矛盾亦将面临诸多限制和风险，因此平衡政社互嵌关系，开拓二者的协动路径，将成为此种模式持续发挥作用并不断提升的要点。

关键词：信访制度/社会组织/社会矛盾/社会性治理技术

作者简介：张帆，吉林大学理论经济学博士后流动站；田毅鹏，吉林大学哲学社会学院

一、问题的提出

将社会矛盾问题及其消解机制置于“单位社会”形成及变迁的宏观背景中加以考察，便会发现，作为责任主体的“单位”，凭借其特有的“矛盾分解功能”，可塑造起单位社会的稳定秩序。但伴随单位制走向消解，基层社会的“连接机制”和“利益平衡机制”瓦解，单位所承载的“矛盾分解功能”极大减弱。中国传统体制下主要作为辅助性信息反馈部门的“信访”，在“后单位时期”凸显为连接“国家—公民”间利益表达与应责的核心制度平台，大量社会矛盾聚集于信访渠道，依赖政府部门出面干预和化解。正如涂尔干在《社会分工论》中所言，政府与个人间的次级群体是构成社会结构的基本要素以及将个人纳入社会生活主流的必要条件。由于缺少“中介机制”和“缓冲区”，公民与信访部门之间时常发生矛盾。作为调节国家与社会之间关系的总体性机制，信访制度运行面临全新挑战。有鉴于此，“后单位时期”，在国家与个人之间建立新的“社会联结机制”——引进专业性社会组织以第三方的身份介入社会矛盾化解格局，成为矛盾化解机制再建与创新的前沿问题。历经数年调研，笔者发现J市信访法律事务服务中心自下而上建构生成的“社会性治理技术”成为克服信访制度局限，妥善化解社会矛盾的秘诀所在，值得深刻体认。

(一)信访制度变迁及其困境研究回顾

社会组织化解社会矛盾实践中，“社会性治理技术”的生成和运作，是在单位制变迁的宏观背景下，以社会性逻辑与资本补足信访制度短板，弥合社会矛盾与政府调处失效之间张力的矛盾治理模式创新。因而，梳理学术界在考察信访制度阶段性演进、新时期信访制度运行困境及其破解方面的研究成果，当属体认此问题核心本质的前提性工作。

信访制度是具有当代中国特色的纠纷解决机制及政治参与机制。以制度变迁的视角观之，信访制度运行的70年间，在政治理念、组织机制和社会功能等方面发生了深刻的变化，并呈现出阶段性特征。学术界对此问题的代表性研究视角与学术观点主要有：“权利救济的视角”，将信访划分为大众动员型信访、拨乱反正型信访、安定团结型信访，揭示了不同时代中心任务靶向下，信访权利救济功能的嬗变。“国家政权建设视角”，将作为政治机会结构的信访制度的发展划分为两个阶段：一是改革前的社会动员取向，信访制度迅速确立作为国家政权设置的政治地位，但未能有效回应民众对个人利益的追求；二是改革以降的冲突化解取向，信访制度走向科层化。“单位制演变视角”，认为改革前信访制度就具有穿透单位体制的特征，但只是辅助性的信息反馈部门，改革后才逐渐成为体制外社会成员利益表达的首选路径。“政治功能视角”，认为当代中国信访制度功能变迁的主要线索是信访制度由政治缓冲功能为主日益向政治控制功能为主的变化。综上，信访制度具有嵌入性特征，社会转型成为信访制度变迁的根本要素，这为我们理解当今的信访制度运行及其遭遇的困境提供了重要的背景条件与理论框架。

在当代中国社会转型与信访制度变迁的背景下，诸论者对新时期社会矛盾的特征形成了一些基本认识：以物质利益诉求为主、群体性事件增多、矛盾主体多元化、无直接利益冲突比例上升等，而这也隐喻着传统的由政府独导的社会矛盾化解模式面临巨大挑战。在此基础上，学术界将信访遭遇多维困境的根源归结于：一是政府信访机构存在角色二重性问题，且人治取向显著，助推了缠访、闹访、无理访等制度外信访行动；二是矛盾化解和权利救济功能凸显，导致信访制度的功能扭曲，进而引发越级上访、进京上访；三是“压力体制”导致政府对于信访问题“重稳控轻维权”，造成矛盾悬而未解，引发“扩展型信访”。基于政府独导的社会矛盾化解工作所面临的巨大挑战，学术界展开了关于引入社会组织参与社会矛盾化解的热烈讨论。一是研讨了社会组织介入社会矛盾化解的特性与优势，即民间性、非营利性、自治性、志愿性和公益性等特性，以及覆盖面强、贴近民众、社会资本丰富、弹性灵活、服务专业等优势。二是定位了社会组织在社会矛盾发生前提供情绪纾缓平台；在社会矛盾发生后提供利益协商平台；在社会矛盾激化后提供应急处置平台的结构性功能。三是在“政社关系”视角下展开分析，集中讨论社会组织在介入化解过程中的政府购买服务机制及路径优化问题。同时，诸多研究发现，社会组织介入社会矛盾化解的过程中，遭遇到参与路径阻塞、自主性缺乏、对政府的依附性过强、政府购买服务机制不健全等困局。这表明，社会组织参与社会矛盾化解的机制创新工作仍任重而道远。

(二)技术治理视域下“社会性治理技术”的提出

伴随19世纪下半叶科学技术发展与进步释放出巨大能量，以凡勃仑、泰勒、丹尼尔·贝尔为代表的西方学者倡导将科学技术引入社会治理领域，技术治理的逻辑油然而生，其核心在于追求“社会运行的理性化，尤其是政治活动的科学化”。基于当代中国改革开放实践，渠敬东等用总体性支配到技术治理的演变阐释中国的社会治理转型问题，即认为改革开放以来中国社会结构不再沿循着某种总体性支配的方式，而是为诸领域赋予一定程度的自主权，来释放基层社会的活力。社会精细化治理、大数据治理等社会治理理念，以及项目制、行政发包制等社会治理机制，均成为技术治理的实践形式和生动缩影。技术治理的核心旨归在于通过技术嵌入，提升公共部门治理效能，实现及时按需提供公共产品、简化治理程序等目标，推进国家政治系统的科学理性化。以“国家”为中心的技术治理模式将中国社会治理形塑为“行政吸纳政治/社会”的格局，导致“社会机制”始终处于辅助性地位，甚至成为技术治理话语中的被动客体。受技术治理的逻辑支配，学术界在研究社会组织参与社会矛盾化解相关问题时，亦倾向于将“国家”置于中心地带，把主要精力聚焦于探讨社会组织参与社会矛盾化解的角色定位和参与路径等方面，以试图说明社会组织辅助国家实现治理目标的结构可能性，而鲜少微观、动态、实证地关注社会组织化解社会矛盾过程中，具有自主性、能动性的社会性运作逻辑与方法。

历经数年调研，笔者发现J市信访法律事务服务中心在参与社会矛盾化解的过程中，建构起一套蕴含社会逻辑、社会资本、社会建构性的“社会性治理技术”。在政治性和行政性技术治理难以生效的社会矛盾化解场域中，“社会性治理技术”的运作成为问题破解的关键。本文在社会组织参与社会矛盾化解领域所界定的“社会性治理技术”，具有以下内涵与特质：(1)此矛盾化解技术具有极强的社会建构性，是以专业性社会组织为主体，自下而上生成的具有民间性、社会性、专业性的矛盾化解方式和方法，突破了受现行行政逻辑、市场逻辑所支配的政府化解社会矛盾的传统机制，是以社会元素补足信访制度短板的探索实践。(2)在社会矛盾化解这类涉及社会秩序稳定的“限制介入型”事务中，此矛盾化解技术无法由社会组织独家操持运作，而与行政元素形成耦合协动关系是其生效的必要条件，因而“社会性治理技术”是社会机制对信访制度的有力补充，而非替代。(3)在社会矛盾化解的政社协动过程中，社会组织凭此技术的发挥，拓展了话语权与自主性，超越了以国家为中心的技术治理逻辑，摆脱了对政府的绝对依附。需要特别澄清的是，“社会性治理技术”并非定位于技术治理机制的反面，而是在技术治理展开过程中，社会性元素自主性与能动性的呈现，其实质是在“社会管理”向“社会治理”转换的治理格局中，作为矛盾化解工作的一方主体：社会组织在与政府部门协同共治中，所提供的顺应社会逻辑、富含社会资本、充满社会智慧的矛盾化解“社会性方案”。

本文以“J市信访法律事务服务中心”参与社会矛盾化解为对象展开实证研究，力图归纳与提炼出该中心在参与社会矛盾化解过程中生成和运作的“社会性治理技术”，挖掘其理论内涵，反思其优势、价值、限度，并着重探索如何在单位退场的背景下，建构社会矛盾调处中政府与社会组织双向赋能的“互嵌共治性”矛盾化解机制，即回答社会组织介入社会矛盾化解的“何以可能”与“何以可为”。

二、社会组织化解社会矛盾的“社会性治理技术”及其展开

J市信访法律事务服务中心(以下简称“J中心”)于2011年4月19日，由J市律师协会B会长(即J中心B主任)发起成立，是为了协助地方党委、政府和各政法机关化解信访事项而成立的专为信访人提供义务法律服务的民间社会组织。J中心的性质是具有中立性、专业性和公益性的民办非企业单位。其主要业务是为信访人提供免费咨询、免费核查、免费协调、免费代理、依法维权等服务。现有专职律师7名、法律工作者4人、行政业务人员3人。下设四个职能部门：咨询接待部、协调办案部、诉讼代理部、协调委员会。研究发现，J中心多年实践过程中，生成了极具社会性、民间性、专业性的治理技术。互动关系链接、专家赋权、组织化运作、多元联合机制建构共同搭建起J中心“社会性治理技术”的基本框架。社会性治理技术的综合应用，使得J中心在化解社会矛盾中拥有独特优势，释放出巨大能量。

(一)强调与访民建立密切“互动关系”

齐美尔的形式社会学强调，社会现象的呈现均是社会互动的直接或引申结果。韦伯也认为，隐藏在阶级、国家、制度、民族这样一些社会宏观结构背后的社会现实，是人们之间富于意义的和象征性的互动。柯林斯更为具体地指出，“情感能量”是互动的真正驱动力，并具有高回报性。质言之，社会互动论强调，微观的互动中蕴藏着巨大的社会力量。在J中心的社会矛盾化解实践中，“互动”的力量成为问题获得解决的重要助推器。

传统的上访者与公共部门之间难以形成有效互动的主要原因在于：一是在科层制覆盖的公共部门当中，工作人员具有去人格化特征，上访者的情感输出往往难以得到相应的情感回应，从而阻碍了信任关系的确立。二是在上访者与公共部门的接触中，上访者的权利和地位天然处于弱势，地位的不对等成为二者对话与互动的障碍，此亦成为学者应星所界定的“气”的重要来源。三是公共部门与访民仅仅在办事窗口发生表面性、短暂的接触，这导致公共部门对社会矛盾的处理无法真正切入矛盾过程本身。相对而言，J中心则注重在化解社会矛盾的过程中与上访者形成持续密切的互动关系，由此而成为矛盾妥善化解的关键因素。

其一，基于平等性的“深度情感互动”。区别于人与职位、人与部门的互动，在矛盾调处的过程中，J中心成员与上访者之间展开深度的平等性情感互动，而这正是受政治与行政逻辑支配的信访所天然欠缺的。一方面，J中心在接访时认真聆听并记录，给予访民足够的尊重，鼓励其充分表达个人的诉求。针对较为复杂的信访事项，J中心在接访过程中尽可能持续数次，每次数小时。在J中心律师首次接触上访人之时，会向其发放J中心编写的《信访人权利义务告知书》，节选如下：

尊敬的各位信访民众：我们是J市信访法律事务服务中心的律师，是每位信访人的知心朋友……您认为案件处理不公或有错误，和您对发生法律效力的各种法律文书不服而进行上访，以及您为维护自身权益对信访涉及的法律、法规及相关政策规章不知晓而需要法律咨询帮助时，请您到本中心来向律师或法律专家咨询您的信访问题……

可见，在以书面形式与上访人展开的文字对话中，J中心对信访人的态度极为谦恭，多使用“您”“尊敬”“朋友”等词汇，在与上访人接触的初始阶段，即以平等身份向上访人传达了一种尊敬和重视的情感。J中心对上访者“平等权利”和“平等地位”的赋予，成为有利于将矛盾落地化解的情感基础。上访人C女士说：

我们去政府上访，就觉得身份上低人家官员一等，人家也很少特别关注你。我就在那说，他们听都不听啊!等我说完了，他们就说，说完了啊，说完了回去吧，我们解决不了。来到这(J中心)就不一样了，我来求他们办事，人家还给我倒水，人家就没拿我当个麻烦，真是全心全意给我分析问题，告诉我应该怎么办。这样的中心你说能不是典型吗？

另一方面，J中心工作人员给予上访人的表达以积极的回应。这种回应以同情上访人家庭状况的窘迫、生活压力的沉重和认同诉求的合理性为主，给予对方共鸣，有益于其在情感上接受J中心。特别是J中心常常通过为上访人提供旅费和住宿费用，请上访人吃饭等方式，渐渐消退上访人对J中心的防御性，进而建构信任。正如B主任所言：

我们能够化解政府化解不了的矛盾，用的最关键的方法，你看Z上访人这个案子，一个是同情他们，首先谁家都有难处，我们得设身处地地为他们着想。如果这个事解决不了，他们将面临什么？这都是我们需要考虑的。第二就是要跟他交朋友，拉感情，让他信任你，这是最重要的基础。拉感情的时候，我是在家拿的茅台酒，他就说：“老兄，你是全国劳模，你居然能请我吃饭。”我们在饭桌吃饭，一点别的不讲，就是交朋友。

其二，覆盖矛盾化解全程的持续性互动。受诸多条件限制，政府信访部门当前的工作往往仅停留在窗口接待或按照法条规定“生搬硬套”地给出法律意见，极大限制了信访工作的针对性和触底性。治理理论强调，治理本身是一个动态过程，高效的社会治理应当是治理主体完全“浸入”治理事项当中。J中心从接案开始便全程介入矛盾化解程序，每个环节均未缺席。例如，在一起有色金属加工厂职工房屋归属信访案件中，J中心所做的具体工作为：(1)组织法律专家和律师集体接访；(2)在二审、三审中义务出庭代理；(3)与J市中级人民法院协调案件；(4)参加信访事涉各部门的联席会；(5)与20户职工签订息访救助协议；(6)与20户职工签订《附条件息访救助协议》；(7)逐户办理搬迁的相关手续；(8)逐家查看搬迁情况、挨家发放救助款。调研发现，在一些复杂信访案件的调处过程中，J中心律师往往工作历时一年之久，同上访人见面沟通达几十次，电话沟通时长累计达几十个小时，互通短信百余条。一言以蔽之，全程介入使得J中心更能够厘清信访事件的来龙去脉，并在与信访人长时间全面的互动中，精准地为其提供全程性、针对性服务，由此而成为破解信访难题的关键。

综上，J中心与上访人的互动过程中，上访人的情感输出得到积极回应；对话的权利和地位得到提升；信访事项得到全程持续性关照。此恰好补足了单纯行政性矛盾化解模式的短板。

(二)将“专家赋权”作为社会资本注入矛盾化解过程

“专家政治”被学术界视为技术治理的重要实现路径，即国家公共部门吸纳具有专业知识和能力的专家学者参与决策的制定工作，这也成为推进国家治理体系和治理能力现代化的重要部分。调研发现，法律专家所具备的专业性知识技能成为J中心妥善化解社会矛盾的重要社会资本。

其一，以专业知识将信访收归法理边界。政府的化解矛盾策略，几乎被“政治知识”和“行政知识”所支配，然而凸显“维稳逻辑”的政府策略往往造成效果适得其反，甚至易于造成“迁怒型矛盾”或“二阶矛盾”。专业律师参与代理和化解信访案件，最为重要的一点便是向信访人输入专业法律知识，引导其以法理性诉求表达取代越轨性抗争行为。另外，上访人往往倾向于将诉求放大，并在上访持续的过程中将“超现实”的诉求进一步延展。J中心律师则从专业的角度对其释法解惑，给上访人框定合理的诉求范围。专家身份与中立身份的叠加，使上访人易于接受J中心律师的建议，回归理性。同时消解了上访人常用的“弱者武器”。J中心接待部S主任称：

我们接待部在一开始就跟上访人详细地介绍，按照法律，你这个东西应该怎么办，我们不会把问题踢走，你说我能踢给谁？只要上访人来了，我们还有法律知识，就算我们没有能力解决问题，我们也能从专业的角度给他提点建议。

上访人G女士说：

我们不懂，中心这些律师人家懂，人家都是专业搞法律的，我来的时候跟L律师把情况一讲，人家马上就知道我这玩意应该怎么怎么弄，依法应该走什么程序，怎么去打官司什么。告诉我不能去闹，说我本来占理，闹着闹着就违法了。他说得确实对，我就非常信任他。

其二，行使专家身份的特有权利。信息的“非公开性”往往加固和加深了上访人的被动和弱势地位，更容易造成其对公共部门的质疑甚至误解。相比之下，J中心律师则拥有到公共部门查阅资料、整理信息的特殊权利。B主任介绍说：

现在还有最大的一个问题，就是你在信访的时候，信访部门管你要证据。那不是开玩笑呢吗？信访人自己怎么去收集证据？他们根本没有渠道。律师法规定了，我们律师在代理案件的时候，就能够有权利去调卷，去收集证据，政府部门的信息可以不对上访人公开，但是得对我律师公开。

在面对立案难的局面时，J中心律师有渠道与司法机关协调、沟通，促进一些上访案件成功立案，走上纠纷化解的正式通道。以此观之，J中心律师在访民与公共部门之间起到桥梁作用，其专家权利的行使过程，实际上也是为上访人赋权的过程，而这些权利正是上访人天然缺乏，对社会矛盾化解又不可或缺的。

其三，以专业知识“柔化”信访案件处理结果。政府部门生成的矛盾化解结果具有强制性和锁定性，然而刚性逻辑往往难以契合社会性需求，而专家的介入则产生了柔化刚性治理逻辑和结果的效益。“柔化”有两种形式：一是专家释法析理，引导信访人接受处理结果。在J中心处理的诸多案件中，按照法律规定，许多信访案件已经走完最后一个流程，其结果已然是板上钉钉。但由于对处理结果不满，上访人仍以非常激烈甚至极端的方式表达诉求，使得在程序上终止的社会矛盾在现实中依旧剧烈呈现。专家的中立性身份和专业性知识更易于得到信访人的信赖，并接受调解方案。二是凭借专业知识的“柔性”运作，将信访案件的结果作合理延伸。对于一些已走完信访处理流程，而上访者对处理结果无法接受进而持续上访的案件，J中心律师以专业角度为上访人寻求一些合理的司法救助。将其作为上访人接受调解方案的重要筹码。J中心Y副主任介绍说：

很多信访案件，我们对结果也无法改变，因为按照规则就得那么办。但是信访人他不接受啊，就继续闹。这个时候我们就得非常仔细地研究案子，想想招能不能从别的角度给他整点儿赔偿，当然都是合理合法的。

(三)以“组织化运作”拓展矛盾化解效能

所谓“组织化力量”，指的是社会组织作为一个“组织化”的机体，具有实现个体力量无法触及目标的优势。调研发现，J中心生成的社会性逻辑，一方面源于B主任立志为上访人免费代理的个人行为；另一方面也发端于B主任所认识到的，律师单枪匹马为信访人义务代理存在很大的局限性。成立J中心以组织化的方式运作，可以在实践中很好地破解这一困局。

其一，定位与宣介J中心的社会属性。律师往往被视为委托人利益的代表者，因此“利益第一，公平与正义第二”的问题也常常引起公众对律师职业伦理的讨论甚至质疑。而整合了数位律师和法律工作者的J中心具有明确的中立与公益性质，这是组织角色特有的，而个人角色无法表征的。J中心所编制的宣介材料强调：“J市信访法律事务服务中心作为专业性的民间法人组织，其性质决定了参与化解和代理工作的中立性和公益性。中心作为中立第三方，能够遵循自愿平等、依法据理、实事求是、公平正义的原则评析、对待涉法涉诉信访案件。公益性的最大好处就是切断了有偿律师与信访人之间的利益纠葛，使信访律师能以客观、公正的心态和身份去处理每一起信访案件。”可见，作为J中心成员的律师得以在代理信访案件的过程中保持利益无涉和价值中立，充分、纯粹地运用专业技术科学合理地解决信访问题。中立性与公益性也成为J中心赢得公信力的关键。J中心W律师接受访谈时提道：

比如有一个案子，一开始B主任给他打电话。人家说，你谁啊？我不需要你。别说你一个律师，我只能找北京，找总书记，找别人谁都不好使。后来经过很多次跟他讲，我们是这样一个组织，我们在身份上是中立的，另外我也不挣他钱，是义务的，再加上慢慢一点一点真心实意地给他办事，他才真正接纳我们了。

其二，以团队协同的方式规避科层制弊端。受当前中国社会组织的运行环境影响，科层制的某些要素虽然开始向社会组织渗透，而J中心则呈现出与科层制异质的运行逻辑，这也成为J中心摆脱科层制机械僵化、复杂烦琐、仪式主义等弊端，高效化解矛盾的重要因素。第一，J中心的人员架构较为扁平，除了B主任作为组织领袖处于最高层之外，其他各部门的主任和J中心的执业律师在工作中几乎没有上下级的关系，不存在层层上报、申请、审批的组织结构。第二，J中心各部门之间存在通畅的联动关系，组织成员的“职位标签”较弱，业务开展过程中各部门打通界限，协同作战。第三，J中心经常举行例会，一般为每周一次，如有特殊情况，则随时召开，组织成员在会上共同研究讨论案件的处理方法和意见，达到“专家会诊”的效果。J中心Z律师介绍他们的团队工作时说：

我们就一个主任，我们底下这几个副主任、律师啊，没有啥级别，都一起干活。你别看我们分各个部门，你就觉得就我和你吴哥、月姐几个人跑业务、去调查，别人就在办公室接待、调解，不是这样。我们接到一个案件之后，如果问题比较严重，几乎都是全员出动，我们都是搞法律的，他们这些也都是退休的法律口的老干部，都懂。像甄检(检察长)那都跟我们跑了多少回了，刘主任那都亲自上阵啊。总之，我们接到比较难的案子，就一起干，上会，大伙拿到会上讨论这个事该怎么解决，我们这么一碰，就总能商量出个方案来。

其三，通过建构工作制度与方法推进业务开展。新制度主义尤为重视“外部制度环境”对组织的形塑作用。但当深入J中心内部挖掘其“社会性治理技术”的逻辑与实践时，我们发现，其“内部制度”的建构和“工作方法”的提炼，对于其化解社会矛盾功能的实现具有重要意义。J中心建立了《咨询接待制度》《协调办案制度》《各部门工作联系制度》等八项规章制度以及咨询告知法、签订停访协议法、义务代理法、联动化解法、听证息访法、救助公证法等六种工作方法。这些内部制度和方法以“组织知识”的形式为J中心的工作提供标准化模式及可考的专业方法，在矛盾化解工作中发挥着关键作用。制度的构建和方法的提炼乃组织特有的功能，是对个体功能的巨大超越。需要格外注意的是，在遵循社会运行逻辑的社会组织内部，自生的组织制度具有较强的可变通性，在制度运作对矛盾化解起到正向功能时，制度便成为有力的武器：在制度运作有碍于矛盾化解时，取而代之的则是更为灵活合理的非制度性应对。

(四)建构“多元联合机制”协同化解矛盾

治理理论所强调是多元主体“协动共治”的基本逻辑。因此，治理的场域绝不是简单的单元素统摄，而是多元素组合与配适。基于其社会属性，J中心化解社会矛盾工作开展面临权威欠缺、资源不足、协调能力有限等制约。在这种情况下，J中心采取主动寻求联合的方式，扩展其治理权能。

其一，主动设计政社联合制度。囿于单纯的社会属性，J中心在化解矛盾的过程中经常遇到合法性不足的问题。在这种情况下，J中心采取了自下而上设计政社矛盾治理联合制度，通过寻求行政资源支撑的方式推进矛盾化解工作的开展。J中心成立之初，便向中共J市委政法委提交了《关于协调办理涉法涉诉信访案件的若干意见》。该《意见》规定：“第四条：全市各级公安机关、人民检察院和人民法院对信访服务中心受理的信访案件，应给予支持和协助，应本着全面协作、大力配合、有利息访的原则，确定联系和落实息访事宜的工作部门即工作人员，并建立相互交流工作的联系制度，对信访服务中心发送的各类协助函件，应在十个工作日内书面回复。第五条：处理信访案件由市委政法委统一领导和协调，信访服务中心有权向被访部门通过电话、传真等简便方式了解情况，被访部门应予以配合。信访服务中心律师调卷时，应出示律师证和信访服务中心的调查介绍信，被访和相关部门应积极配合。”这一《意见》被中共J市委政法委签批并转发至相关部门。J中心正是通过寻求党委和政府的“赋权”，破除了化解社会矛盾工作过程中的诸多制度性制约。J中心自下而上地主动建构的政社联合式矛盾化解结构，对于突破以国家为中心的治理逻辑以及培育社会性、公共性大有裨益。

其二，通过灵活变通手段寻求有关政府部门协助。鉴于正式沟通制度在运行当中存在弹性不足、时间成本高、双方连接不畅等制约，J中心在化解矛盾的过程中，往往并不通过发函、申报等正式形式请求政府部门的协调和帮助，而是直接通过“电话沟通”，更为直接地破解制约，推动工作有序开展。

J市综治办Z副主任说：

他们(J中心成员)在工作中啊，经常会主动联系我们，一方面跟我们汇报这个化解的进程，让我们放心；另一方面他们在办案的过程中，遇到不配合的单位，他们B主任就给我们打电话，说老哥啊，我们工作进展不下去了，有些资料对方不提供什么的，总跟我们反映，我们就出面给他们开开绿灯，包括政法委也总帮他们出面，毕竟我们还有一定的权力。现在我跟他们几个老干部还有律师处得都非常好。

值得一提的是，作为J中心组织成员的几位法律专家均是J市政法系统的退休干部。他们通过电话沟通的效果不言自明，这种正式制度之外灵活变通的联合形式，向J中心注入了非常实用的权利。特别是当信访案件已经三级终结，信访人诉求具有一定合理性，但通过法律途径无法解决，且信访人生活极度困难时，J中心往往会采取帮助信访人申请法律援助的形式为信访当事人解决实际困难，实现息诉息访。J中心位于J市司法大楼的8楼，而9楼即是J市法律援助中心，并且J中心L副主任是刚刚退休的J市法律援助中心主任。J中心无论在距离上还是在身份上，都可以很方便地与“楼上”沟通。协调法律援助资源，联合化解矛盾。

其三，通过召开“联席会”和“听证会”整合治理资源。当J中心的化解能力不足以应对一些重大疑难的社会矛盾问题时，J中心会采取召开“联席会”和“听证会”的策略整合多方资源，共同推进矛盾的化解工作。在由J中心组织，J市信访局和J市中级人民法院等部门主持的联席会上，政府部门、涉事单位就信访案件共同协商，这种统合多方资源和思路的协商方式，在矛盾化解过程中起到了非常重要的作用。J中心Z律师介绍说：

联席会就是我们遇到疑难的大案子了，自己解决不了，我们就得跟政府部门还有被访单位协调，不能说我们说就这么解决吧，给上访人多少钱，然后管政府和单位要钱去了，人家也没答应我们啊，我们说了也不算啊。所以我们就在办案的过程中，把相关部门都找来，开个联席会，大伙坐一起就合计呗，集思广益，这个案子怎么化解好，怎么都能接受。我们中心会提出一些处理意见，大伙商量呗。

另外，J中心创立了“听证息访”的矛盾化解方法，即由J中心牵头，举办信访听证会，联合省市人大代表、政协委员、各民主党派人士、法律专家、知名律师、老上访户代表等多方主体共同参加。在听证会上，大家对信访案件一起展开讨论研究，对上访者的诉求予以必要的回应。哈贝马斯曾言：“公共领域最好被描述为一个关于内容、观点也就是意见的交往网络；在那里，交往之流被以一种特定方式加以过滤和综合，从而成为根据特定议题集束而成的公共意见或舆论。”听证会正编织起具备公共性的协商网络，助力矛盾化解。值得注意的是，J中心创造性地将曾帮助成功化解矛盾的信访人聘为“人民信访听证员”，他们以“过来人”的同类群体身份向信访人释法明理，深受信访人信任。

三、总结与反思

受以国家为中心的技术治理逻辑支配，社会组织往往成为被形塑的治理客体。学术界对社会组织参与社会治理的研究亦多聚焦于其介入的路径、条件及其所扮演的辅助性角色。不可否认，在以国家为中心的结构框架下讨论当前中国社会组织的性质与形态具有重要的理论价值与意义，但另外一个不容忽视的研究维度，应当是社会组织在治理特定的社会事务时，其自主能动性问题，即深刻反思社会组织介入社会治理的“何以可能”与“何以可为”。

本文所选取的案例——J市信访法律事务服务中心在社会矛盾化解工作中生成且充分运用了一套极具社会性的社会矛盾化解技术。通过内涵丰富的社会性治理技术的展开，J中心的专业性、中立性和公益性优势得以充分彰显，社会的自主性被充分调动，社会资本被搅动和激活。“社会性治理技术”成为社会组织高效化解社会矛盾的关键之匙。如何对社会组织参与社会矛盾化解及其生成运作的“社会性治理技术”进行定位和评价，需要做进一步的深入思考。

(一)社会组织的“软连接性”及其治理技术功效

在单位制变迁而直接引发的社会联结机制断裂之时，“民众直接面对国家，其个人生活几乎完全取决于国家。这样大大增加了民众与国家直接冲突的机会，并使任何由于较次要问题引起的不满和冲突带有一种较强的政治性”。新时期，社会建设最为突出的任务便是在国家与个人之间建立新的社会联结机制，以实现社会关系的重组和社会组织形态的重构，而J中心正是在社会矛盾化解领域扮演着此中介角色。作为“重层结构”的J中心充当访民与国家之间的组织化连接纽带。特别是J中心并非简单地将国家与个人连接在一起，而是起到了“调节转换器”的作用。J中心在向下贯彻国家意志与向上表达访民利益诉求的过程中，对两者进行折中性协调，平衡法理原则与情理关怀，弱化、上访民众的怨愤与国家权力的刚性特质。质言之，在公民与国家在信访通道中发生直接激烈对抗，且情感深度卷入之时，社会组织依其专业性、公信力、中立性等社会资本，在矛盾化解中扮演“软连接”的中介角色，寻求双方均得以接受的解决方案，这也是实现社会矛盾化解的核心要素。

尤其值得关注的是，J中心“社会性治理技术”的作用效果回应了社会组织被行政强力吸纳和被技术治理体系强制卷入而丧失自主性的论调。凭借“社会性治理技术”的发挥，J中心并未被完全镶嵌在政府划定的框架之内，而是获得了较强的主体性和自主性，展现出化解社会矛盾的独特能力：其一，实现国家治理体系和治理能力现代化的一个重要面向便是强调社会力量的主体性、分层治理的灵活性和治理秩序的内生性。由J中心自下而上建构的“社会性治理技术”极具技巧性、灵活性、变通性，顺应社会运行的基本逻辑，因而在解决社会问题方面具有较强的配适性，有效填补了信访制度运行与行政性矛盾化解模式的短板。“社会性治理技术”作为社会性、民间性资源，对信访制度与政府行为产生极强的反嵌效应，以社会资本运作的方式对信访制度与官方化解模式的优化产生了积极影响。其二，一般而言，政府为社会组织释放的运作空间是其精力难以覆盖的非中心部分。社会矛盾调处工作带有行政与司法性质，敏感性很强，此类社会事务的处置权一般由政府部门独自掌控。而基于“社会性治理技术”的独特优势与不可替代性，J中心将政府购买服务的领域延展至“限制介入性”的社会治理核心领域，社会组织的地位与话语权得到极大提升。政府在J中心参与社会矛盾化解的新机制中产生了对“社会性治理技术”的依赖，进而突破了短暂“项目式”的政府购买服务模式，构建起一种常态化、可持续的政社协动式矛盾化解模式，更构塑成“政社治理嵌合体”，由此也成为转型期“新公共性”建构的具体表达。

(二)社会性治理技术的运作限度

在强调社会组织所特有的“社会性治理技术”在社会治理格局中的重要作用的同时，需明确J中心是一个国家与社会力量相互交织的场域，“行政性”与“社会性”共同支撑起这一模式的主体框架。然而研究发现，二者的力量对比并不均衡，政府依旧处于结构关系中的优势地位，社会性治理技术的运作存在较为明显的限度。

第一，J中心运行的行政依赖性。一方面，社会矛盾调处涉及社会秩序稳定等治理核心问题，此类社会事务具有“限制介入性”特点，社会组织介入的“合法性”几乎完全来自政府的“准入性”授权。尤其在组织成立之初，公共部门对其多持质疑态度，随着几件积压多年的信访案件的成功化解，J中心才在“先有为后有位”的逻辑中获得其合法性身份。另一方面，J中心的办公场地、资金等资源均由政府部门垄断式提供，如果官方资源不能连续供给，J中心甚至面临解体的风险，因而在“委托—代理”的关系结构中，J中心对政府产生了较强的依附性。基于此，J中心的运行虽不必“诚惶诚恐”，但必须“小心翼翼”。

第二，社会建构实践的倒置。在J中心运行几年后，从地方到国家的相关部门都较为认可此种社会矛盾化解模式，受“行政惯习”支配，J市司法局发布文件，要求在每个区县层面均建立分中心，以扩大其规模和影响(或强化政绩)。然而，各个信访法律事务服务分中心的建立和运行几乎完全依赖于行政推进。由于缺乏自生性社会基础，各分中心均挂靠在县区级司法局和法律援助中心，分中心工作人员由公务人员担任，形成了“两块牌子，一套人马”的杂糅性治理体系，分中心也多作为展示之用，目前的实际运行效果也极其有限。“社会性治理技术”亦在分中心的场域中被技术治理的逻辑所淹没，演绎成行政吸纳社会的样态。

第三，政府意志渗透贯穿于J中心运作全程。在2011年J中心成立的第一年，政府转办案件占总接案的10.6％，而目前这一数据已跃升为90.6％。数据一方面呈现出J中心愈发得到政府部门的信任和肯定，但另一方面也反映出政府对J中心嵌入之深。伴随转办案而来的往往是政府带有倾向性的处理预设，J中心讨价还价的权力和能力明显不足，其治理技术的运作空间大幅收缩。更为核心的是，社会矛盾化解最为重要的保障与支撑，实质上是政府协同涉事单位向信访人支付的“赔偿金”，社会组织的化解意见或赔偿方案如果得不到政府的认可，也只能成为一纸空谈。因掌握赔偿金的支配权，政府仍然牢牢握有最终裁定权。J中心的角色在此时便仅表现为“协调者”和“斡旋者”，而无力扮演“裁定者”角色。

第四，单纯社会性要素的运作存在跨越红线的风险。如在J中心如火如荼开展信访代理业务的同时，2016年8月2日，北京F律师事务所成员因组织访民，通过在公共场所非法聚集滋事、攻击国家法律制度等方式，实施一系列违法犯罪活动，危害国家安全和社会稳定，被判处颠覆国家政权罪。这提示人们，在社会矛盾化解等较为敏感的领域，单纯的社会力量运作存在冲击社会基础秩序和偏离社会良性运行轨道的风险。鉴于此，此类事务不可能完全依靠“代理发包制”下沉到社会独立领域。在信访制度框架内，政府与社会组织的密切配合与协动才是此种矛盾化解机制得以发挥良性功效的题中之义。

(三)以“政社互嵌机制”妥善化解社会矛盾

西方经典的社会组织概念从诞生之日起就是与国家、市场相分立的第三领域产物，强调其非营利性、非政府性以及社会自生性。受西方经典理论影响，社会组织是带有“纯净社会性”被引入中国的，但在中国特殊的政治文化传统、社会改革逻辑、转型社会结构的锻造中，社会组织的运行轨道发生了偏转，最为突出的特点便是政府元素深度渗透到社会组织发展的场域之中，以“显形”或“隐形”的方式在场。鉴于政府过度渗入制约社会组织良性运行和功能发挥的现实问题，社会组织的“官民二重性”问题广受学术界批判。诚然，在J市信访法律事务服务中心的运行中，“官民二重性”问题亦不可回避。但若完全按照西方社会组织的理想构型，极端性地推崇社会组织的社会性，尝试将政府完全抽离出社会组织的运作场域，将势必制约J中心参与社会矛盾化解的功效。这主要是因为，J中心所建构的“社会性治理技术”虽由社会领域生发，但其始终是嵌入于“国家—社会”宏观结构框架中的，其良性运行有赖于政府部门的授权、资源的配给以及矛盾化解全程中的动态协作。

因而，绝不可简单化地以西方的理论框架和评价体系来全盘批判社会组织本土化过程中的行政化倾向，而是应当以足够的制度自信探索当代中国社会组织建构的本土性路径。在社会组织参与社会矛盾化解领域，我们当下需要做出的努力是在国家力量与社会力量交互的社会矛盾化解空间内进一步厘清和探讨社会组织所特有的“社会性治理技术”的定位，以及政府与社会组织如何协动共治等问题，探寻“社会性治理技术”与政府信访部门工作模式的耦合之方，以填补伴随单位退场而发生的社会矛盾化解中间层断裂的空白，补足信访制度短板，此将成为该治理模式持续发挥作用并不断提升的要点与基点。

（注释与参考文献从略，全文详见中国人民大学复印报刊资料《社会学》2021年第10期/《河北学刊》2021年第4期）