单位社区的嬗变与公民社会发育

张敏杰

提要：建国后中国城市社区的一个重要现象是单位社区与街坊社区的长期并存，但却形成不同的社区治理模式。本文以单位社区的嬗变为视角，指出居民的高度同质性和对单位的高度依赖性是单位社区的主要特点，通过社区单位化和单位社区化，国家有效地控制了社会成员和社会资源。但是，改革开放与住房商品化使单位社区开始了蜕变与解体的进程，并使城市社区出现了公民社会的特征。文章以个案为例，肯定了公民参与社区事务的趋势及从“单位人”向“社区人”的转变，并以公民社会的特征为视角，对单位社区解体过程中的社区建设工作进行了思考。

关键词：单位社区，社区，公民社会

作者张敏杰，浙江工商大学公共管理学院教授（杭州 310018）

一、单位社区的形成与扩张

20世纪上半叶中国城市社区大致可以分为四类：传统式街坊社区，这类居民区历史悠久，老式住宅保存较为完整，居民一般多为世代在此居住繁衍的本地人；单一式单位社区，居民多为同一单位的工作人员；混合式综合社区，为80年代后建设的普通居民小区，包括来自不同单位、不同身份的居民；演替式城乡边缘社区。[1][1]第一类社区是历来就有的，单一式单位社区在50年代已经出现并在60年代获得发展，后两类社区在80年代以后才成气候。长期来，单位社区与街坊社区的同时并存，但却形成不同的社区治理模式。

1949年以后，政府废除了传统的保甲制度，城市中的传统式街坊社区中出现了防护队、防盗队、居民组等名目不同的居民组织。成立于1949年10月23日的杭州市上羊市街居委会是新中国第一个居民委员会。当时是把杭州十八、十九两个保合并而成，共有居民2000多户，居委会委员9人，他们都是居民们投票选出来的兼职工作者，其中有正副主任各1人、负责日常工作，另外7位委员分别负责生产、公安、民政、文教、卫生等。居民委员会的出现是我国基层社会的一次深刻变革，也是我国公民参与国家事务的一种新途径和新形式。此后不久，天津、武汉、上海等城市部分街道也陆续建立了居民代表委员会和居民小组。1954年12月31日，全国人大常委会通过了《城市居民委员会组织条例》，全国才统一了街道办事处的名称、性质、任务和机构设置，居委会进行了全面调整和改建；基本上形成了作为国家基层政权机构的街道办事处和作为地域性社会群体自治组织的居民委员会相互衔接的社会基层组织格局。这一时期，街道办事处和居民委员会在恢复和发展生产，收容和改造游民、散兵、娼妓，维护社会治安，优抚救助，开展卫生运动，改善环境，扫盲，移风易俗和生活服务等方面做出了出色的贡献，组织和调动了城市居民的各种活动和积极参与热情。但是，被纳入居委会管辖之内的居民基本上是无正式工作单位的居民，其主体是所谓“社会闲杂人员”、“无业人员”与“家庭妇女”等。

与街坊社区完全不同的单位社区最早是以“军队大院”、“干部大院”等形式出现的；上个世纪50年代初，先是在一些党、政、军机关集中的城市中，出现了一块块被圈在一定地域范围内的单位社区；这些社区有高高的围墙和气派的大门，再有森严的门卫。“大院”的里面则是一个“小社会”：工作区、家属区、食堂商店娱乐体育场所等几乎一应俱全。在新中国国民经济恢复期及“一五”建设时期，为了实现工业化和“从消费性城市转变为生产性城市”，城市边缘大规模建设工业区的同时又兴起了成片配套的“工人新村”建设。如上海在1951年兴建了第一个工人新村——曹杨新村，到1953年为止，兴建天山、崂山、控江、凤城、长白等2万余户工人新村住宅。此期间，以企业或产业为名的诸如“纺织新村”、“钢铁新村”、“海运新村”等单位社区遍布各地。

单位社区内具有两方面的主要特征：一方面是单位社区居住家庭的高度同质性，这些家庭的户主几乎都在同一单位或同一系统工作，而所面临的居住问题、邻里问题、环境问题和生活问题等都无不需要通过单位来协调和解决；另一方面是职工对单位有高度的依赖性，单位扮演住房管理者和分配者的角色，住房成为一种与国有经济部门相伴相随的福利品。高度的同质性和依赖性，使单位社区内的居民对于社区的公共事务不关心，主动参与极少见。

单位社区的出现，导致了“单位办社会”，以填补“政府空位”。本来应当由社区承担而在中国的单位社会中由单位承担起来的职能主要包括：职工住房、各种生活福利、养老保险、医疗保险和卫生防疫、托幼机构、子弟小学、班车服务等。这种情况在1958年的“三面红旗”（总路线、大跃进、人民公社）时期有了极端的发展。1960年3月9日，中共中央下发《关于城市人民公社问题的批示》：中央认为对于城市人民公社的组织试验和推广，应当采取积极的态度。于是，各省、市、自治区闻风而动，纷纷建立城市人民公社，大多数城市人民公社建在街道一级，少数城市建在区一级。组织城市人民公社，就是要消灭城市社区中残存的单位体系外的一些死角，使城市社会彻底单位化。在“大跃进”高潮中，城市人民公社通过实行党的一元化领导，大量兴建社办企事业，组织家庭妇女就业，使街道居民也跻身于单位体系之中。[2][2]在这样的背景下，特别是由于计划经济体制下城市实行普遍就业和低工资制度，实行了“统一管理，统一分配，以租养房”的公有住房实物福利分配制度，即公共住房完全由国家投资，由政府或单位组织建造，然后由单位根据“单位”需求者的职务、级别、资历、婚姻状况、家庭人口等条件以极低的租金进行分配；住房产权公有，个人缴纳较低的租金，从而形成了大量单位建造、单位分配、单位管理的各类“大院”、“新村”，构成了严密的单位化的城市社区，即单位社区。通过社区单位化和单位社区化的双向发展，单位社会进入全盛时期，传统式街坊社区则沦落到城市社会的边缘地位。

应该说，单位社区的形成在当时较低水平的消费层次上，一定程度上满足了国家工作人员和国有单位职工的基本生活保障的需求，但是，��强化了社区成员或社区家庭对工作单位的依附性。国家正是通过相对分散的独立的单位组织有效地控制了社会成员和社会资源，从而使得国民应该享有的各项自由与权利受到很大限制，并以此为轴心发展出一套完整的社会功能、社会结构、社会生产和分配体系，原来意义上的社会，即相对独立于国家权力的民间社会，实际上已不复存在马克斯·韦伯在《经济与社会》这部著作中认为，“在中国……不存在城市社区和城市市民的概念”，“城市没有自治”，没有“代表城市市民本身的社区”。[3][3]

二、单位社区的蜕变与解体

中国社会进入改革开放的新时期后，国家放弃和部分放弃了一些社会资源的独占和直接支配，体制外的“自由流动资源”产生和发展起来，“单位办社会”已被完全否定，许多过去的单位职能向社区移交，而住房商品化的实施则预示着单位社区开始了解体的进程。

1997年7月国务院发布《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》开启了城镇住房制度正式改革之路。该文件提出城镇住房制度改革作为经济体制改革的重要组成部分，目标是要建立与社会主义市场经济体制相适应的新的城镇住房制度，实现住房商品化、社会化；把各单位建设、分配、维修、管理住房的体制改变为社会化、专业化运行的体制；把住房实物福利分配的方式改变为以按劳分配为主的货币工资分配方式；建立以中低收入家庭为对象、具有社会保障性质的经济适用住房供应体系和以高收入家庭为对象的商品房供应体系；同时，建立住房公积金制度，建立政策性和商业性并存的住房信贷体系。在城镇居民住房商品化的过程中，除了极少数的党政高级干部集中住宅区或部队军营大院内的家属住房外，几乎所有单位“大院”、“新村”内的住房都被居住者所购买。城市住房商品化逐渐改变了社区浓厚的的单位色彩，加速了中国社会的转型。F社区是杭州市西湖区的一处新开发的单位住宅小区，于1999年在征地基础上动工兴建，共占地381亩。总建筑面积21万平方米，其中住宅18.5万平方米，共建面积不等的住房1812套。2002年完成住宅及公建配套设施，入住人口6000人左右。该单位社区从形成到萎缩经历了三个阶段：

（一）沿袭阶段。虽然1998年国家就宣布停止福利分房，住房货币化、产业化成为房改的基本方向，但在房改的过程中，某些单位制下的住房政策在特殊的社会环境和制度下仍一定程度地或变相地得以保留，仍有一部分住房是由政府出面推出的带有福利、半福利性质的房屋。F社区就是由浙江省政府有关部门规划建设的省级行政事业单位工作人员居住小区。社区内的全部住房由省机关事务管理局根据各机关的需求综合平衡后予以分配，单位体制内的人员则向单位申请住房补贴并通过单位向省政府机关事务管理局申请住房指标，再按申请人的职务、级别等指标确定认购资格、住房标准和选房次序，入住的居民基本上都是职别不同的省级行政事业单位工作人员及其家属。该社区建成后，因具有很强的政府背景和单位色彩，由浙江省省级机关事务管理局委托浙江省省直物业管理中心对进行物业管理，并对社区进行规划与治理，社区内的居民因对单位仍有很大的依赖性，一般不太关心社区公共事务。

（二）蜕变阶段。F社区作为单位体制下形成的居民社区，不能不受到政府主导的住房改革方向的制约。随着第一期住房的认购者在分得住房并支付全部集资款后，他们即按房改有关政策和规定向省机关事务管理局办理购买或换购集资房的住房产权；由于购房者是以标准价全额购买住房，从而对所购买的房屋享有全部产权，取得新住房的房产权证、土地使用证和契证。F社区第二期总建住房753套，属于经济适用房性质。由于第二期住房仍然由省机关事务管理局统筹分配到省直各行政事业单位，入住的居民也依然具有单位工作人员的身份，社区依然保持其省级单位住宅社区的属性。但是，在第二期住房的申购和分配过程中，许多单位在房源并不十分紧张的情况下基本上能满足需求者的需求，而且淡化了按行政级别确定住房面积的惯例，以致有普通办事员或机关驾驶员住上原来只有厅局级领导才有资格要到的住房，这现象可以说是对原来级别森严的单位社区体制的冲击；而且因为第二期住房的价格虽然大大地低于同类商品房，但仍高于房改房的价格，这就导致入住居民对社区有较高的认同感，对社区规划与环境的关心程度也要明显高于第一期的居民，从而加速了单位社区的异质性和蜕变的过程。

（三）解体阶段。随着F社区居民对住房产权的获得及时间的推移，一部分居民将住房出租或推向市场，挂牌交易，由此使F社区的住房性质和居民构成逐渐发生了新的变化：一方面是随着住房商品化和社会化的趋势日显增强，形成了社区内福利房、经济适用房、商品房并存的住房格局；另一方面是原先清一色的省级行政事业单位工作人员构成的住房业主身份开始分化：一方面，随着政府机构改革的逐步推进，部分国家行政机关“单位”被撤销或合并，以前由国家财政负担的事业“单位”开始转为自主经营、自负盈亏，因此随着时间的推移，F社区的“原住民”的单位意识和依附关系正在变动；另一方面，大量的非省级行政事业单位的工作人员、无固定职业者、甚至温州炒房投资人通过购买商品房方式入住了社区，从而极大地冲击了社区的单位色彩。由此，不同单位、不同系统、不同身份、不同职业的业主催生了一个具有公民社会性质的新公共空间。每个居民都是利益的主体，虽然他们因在不同的单位工作而相互间呈现陌生的关系，但基于房屋私有产权和对居住区公共设施和公共空间的共有物权而产生的居民认同感和权益意识却开始强化；而且物业运作也逐渐摆脱国家一元控制与全权性操纵的局面，通过居民选举产生的业主委员会开始对社区事务拥有了话语权和管理权，一个有助于公民社会发育的非单位化的地域社会生活共同体开始萌芽。正如政治学者俞可平所指出：“市场经济新体制对我国社会结构的最大影响将导致一个新型的社会主义市民社会的崛起。事实上，这样一个新型的市民社会正在悄然出现，在现存的社会政治理论框架中引入一个‘社会主义市民社会’的概念已显得很有必要。”[4][4]

三、居民从“单位人”到“社区人”的转变

公民社会的理论和形态已有很长的历史，但是，公民社会在中国历史上基本并不存在。只是在最近，有研究者认为我国在社会领域里也出现了市民社会这样的重大变革，城市中已经出现了一个以一定的地域为基础的与国家相分离的、以共同的利益和特定的亚文化为联系纽带的城市居民生活共同体，也就是社区。[5][5]研究表明，虽然中国走向现代公民社会的进程仅仅是开始，但单位社区的萎缩与解体已经在多个层面上使城市社区出现了公民社会的特征。从F社区居民的一次集体行动，反映了居民从“单位人”开始向“社区人”转变。

2005年9月下旬，一纸张贴在F社区布告栏上的“环保告示”称，在小区附近将规划建设一个外商独资的化工类超细粉末研发中心，该研发中心建成后，将产生大气污染、水污染、固体废料、噪声等污染源，并将竖起一个25米高的大烟囱，每年生产超细粉末超过1000吨。鉴于这是一个对周边环境和居民身体健康有潜在危害的化工项目，立即引起了住户们的深切关注和普遍的反对：首先，居民中的敏感者以独立的社区业主身份公开表明态度和立场，反对该建设项目；也有业主在社区互联网络与居民论坛上讨论该项目的来龙去脉、可能产生的污染和后果，并转载有关资讯，请专家进行分析等。不久，网络上出现了许多言辞激烈的文字，如“国外不能造的淘汰污染企业为什么要造在中国？出钱就可以不要中国人的健康吗？中国人的命就那么不值钱吗？强烈反对在杭州市人口密集城西区及西溪公园边上建造高污染化工企业”、“毒性化学粉尘污染到大气中随风飘浮如非典传播对人人有危害，生命健康受到威胁，抗议在城区建造高污染化工厂”、“污染项目与市政府在城西建和谐创业基地的规划不相符，与生态不相符，危害到数十万人民的健康”等。

接着，F社区居民反对污染建设项目由零散的业主个人行动升级为集体行动。居民们通过网络的造势与联系，小区里挂出了“团结起来，保卫绿色家园”的横幅；业主委员会被推上了浪尖，向业主们表示将加强与各方面的沟通，并及时反馈有关信息与进展；布告栏里也贴满了住户的签名，居民们都很关心事态的进展。这时候，无论是一期、二期的省级机关事业单位的住户，还是购买二手房入住的其他住户，他们纷纷在一份社区居民的联合声明上签字表示反对的态度，而且还请周边其他住宅小区的居民支持本小区的集体行动。与此同时，居住在F社区的机关干部、记者、律师、教授、社区工作者等人士相互沟通，发挥各自的优势、充分利用人际网络关系和各种社会资本，向政府有关部门、新闻媒体反映社区的呼声，希望政府从发展的大局和居民利益出发，认真调查，停建这个高污染破坏城市形象的项目。随着事态的扩大，居住在社区内的多位单位负责干部和10几位政协委员也先后向浙江省有关部门作了情况反映，引起了有关方面的注意和介入。最后，经过现场勘察和评估，这个影响环境、破坏生态的的项目终于正式下马停止建设，地方政府领导也向居民承诺，发展经济决不能以牺牲环境为代价，创建“和谐社区”的目标不动摇。F社区居民的集体行动显然获得了理想的预期。近年来，F社区的业主们曾围绕社区的公共权益问题发起过多次维权行动，每一次诉求都表现为以范围不同的集体行动来维护社区的共同利益。这些社区维权行动表明了居民角色从“单位人”向“社区人”的转变和公民意识的增强。

社区是公民社会的基本组织形式，但是在以单位制为主、街居体系为辅的管理体制下，单位通过垄断单位成员的社会资源，形成了对单位成员的完全支配，最终有效地控制了单位成员的全部私域。以F社区的居民为例，他们多数人为体制内人员，社会生活空间和生活方式更多地与所在行政事业单位紧密相连，他们的政治、经济利益主要还是在社区以外的单位组织中获得；社区对他们而言，仅仅是一个安家之地，而单位不仅仅是工作场所，更是赖以生存发展的资源的供给者。作为“单位人”，他们以接受单位对自己的控制为代价来换取生存和发展所必需的资源的生存格局，而社区内部的事务对他们来说，一般不会涉及切身利益，他们与社区的利益关联度可以说比较微弱，因而很少参与社区事务的决策过程，社区参与往往以自上而下的方式表现出来，人们参与社区活动主要是由政府来推动，居民在相当大程度上只是服务项目的受益者和旁观者。但是，“单位社区”的解体和居民身份的多样化、异质化，居民们摆脱了熟人社会的规则和等级亲疏的束缚，建立起基于“业主”身份的开放的以共同利益为纽带的互动关系，居民的公民意识得到前所未有的发扬，从而增强了对社区事务的参与管理意识、责任意识、监督意识和决策意识，调动了个人主动性、积极性和创造性的发挥。如果说“单位人”的特征总体上具有被动的“依附性”的话，“社区人”的特征则是通过自立、自主、平等地对社会生活全面的参与表现出来，业主委员会、中介服务组织和非政府组织开始发挥越来越大的作用；在社区体制创新的过程中，出现了强调规则和制度化的公民参与趋势。

四、公民社会的特征

从F社区这一个案看单位社区解体过程中的社区建设工作，可以对当前出现的公民社会特征作出以下归纳：

1、社会成员的财产意识和财产权观念开始形成，私人领域逐渐扩展

公民社会的基础就是财产权或财产所有权的理论和制度。在计划经济时代，住房由单位分配，住宅的产权归单位，实质上住宅就是国家所有的公有财产，居住者个人只是住宅的租户，没有个人的财产意识；大部分人都和自己的同事结邻而居，公事和私事的界线模糊。但随着住房改革的深化，取消了实行40余年的住房福利分配制度，明确了居民住房产权的私有化和住房获得渠道的市场化，原先单位所有的公房被出售给职工、新建的住房实行分配货币化、越来越多的居民开始进入商品房市场购买住房，这样就出现了庞大的城市住宅私有者群体。虽然，他们只是房产而不是地产的所有者，但是根据物权法的规定，他们的房产私有权得到了国家法律的保护。居民成为住房消费的主体，或将住房作为投资生利的商品购买，从而培育、强化了公民的财产意识和财产权观念，更加关注建立一个具有普遍性的独立的公民私人领域。财产意识不仅体现为对所购置的住房是私人财产的确认，而且连带产生了社区配套设施和社区环境也是业主共有的观念，因此居民的社区意识、维权意识逐渐提升，任何对社区设施的破坏及对社区环境的污染，不仅被认为是对社区公共利益的侵犯，也被认为是对住房业主权益的侵犯。

2、居民参与社区建设的程度逐渐提升，社区自治呈扩大之势

社区建设的主旨是建设社区，其根本目的在于发展社区，也即通过整合社区资源、强化社区功能、增强社区活力、培育社区归属感等活动，使居民和社区之间建立起协调发展、和谐有序的平衡关系。要达到这一目的，就离不开社区成员积极而富有成效的参与。公民的广泛的社会参与，既是公民社会和社区建设能否成功的关键，也是其终极目标之一。阿恩斯坦在其《公民参与的阶梯》一文中对公民参与有一个相当经典的表述:“公民参与是一个公民权力的范畴。它涉及权力和资源的重置，使得那些被排除在政治和经济过程之外的尚未享有公民权益的人，能够被包容在未来的发展中。它作为一种发展战略使得未享有公民权益的人能够参与到信息分享、目标和政策确立的过程中……总之，公民参与是一种方法用以促进社会改革使人们能够分享富裕社会的资源。”[6][6]在当前我国城市社区建设中，社区参与泛指社区成员参与社区公共事务和社区公共活动，影响社区权力运作，分享社区建设成果的行为和过程。这里的社区成员既包括社区居民个体，也包括社区内的各类组织，公民社会和社区建设都离不开公民的广泛的社会参与。没有公民的广泛参与，公民社会和社区建设都是一句空话。而社区自治则是业主在自由意志的基础上，通过平等协商来确定社区生活的形式。“多元利益群体自主性的增强和其通过自治性的管理来实现利益需求的愿望,是推动社区公民参与社区事务的根本动力,社区民众参与意识和民主意识的逐步增强,是推动社区建设与发展的主要力量。”[7][7]社区自治一方面意味着公民个体对自己生活的主宰，这种自主决定的习惯有助于增强公民的独立自主意识；另一方面，社区自治可以积淀公民对自己的行为和决策负责的观念，从而在潜移默化中培养公民的责任感。

3、社会自组织程度逐渐增强，并与国家处于一种互动的关系中

中国改革开放的过程从本质上讲,是政府还权于社会、还权于民的过程,也是公民积极参与经济社会事务的过程。公民社会落脚于社区，目前基层社区组织一般都是居民委员会、业主委员会和物业管理委员会三者。但三者的性质是完全不同的：在形式上，居委会是与国家基层政权相联系的群众自治组织，属行政社会系统性质；业委会是产权所有者的群众自治组织，属业主社会系统性质；物管会是受雇于业委会的盈利性经济组织，属市场社会系统性质。在目前情况下，三者均有各自功能，即政府、社会和市场。在F社区的集体行动中，业主委员会的非政府性、非营利性、相对独立性和自愿性的特点，使它相对于居委会和物管会，在推动社区自治和居民参与方面发挥的作用更大。正是作为公民社会中坚力量的非政府社区组织对社区建设的强有力的作用，通过与政府建立良性的互动关系，维护了居民的切身利益，促进了社区的和谐建设。因此，业主委员会已经具有了公民社会的初步特征，体现了社区居民正逐步由过去的被组织化向自组织化方向的过渡，“构成了中国城市社会历史上第一个真正的公民社会的雏形。”[8][8]但是，正如有的学者所指出，中国的公民社会(尤其是哈贝马斯和达伦多夫所设计的公民社会)至今还没有完全形成，因为符合西方公民社会概念的“公民”才刚刚开始形成，还缺乏基本的法律保证和宪法实施。[9][9]在当前的社区建设中，有相当一部分成员缺乏社区意识和参与意识，甚至依然认为社区建设是政府和居民委员会的责任和事情，没有意识到自己在社区建设和管理中的主体地位，缺乏公民责任感。同时，公民参与的广度和深度及影响力还有待提高，参与的制度化渠道不够畅通，随意性很强。从这些方面看，中国要从一个初步的正在发展中的公民社会进步到一个比较成熟的公民社会，还有经历相当漫长的道路。