一统体制的内在矛盾与条块关系

曹正汉、王宁

原文刊于《社会》2020年第4期

摘 要：在中央与地方关系研究上，最近十年发展起来的一种理论视角是从一统体制的内在矛盾出发，探讨此种矛盾引发的应对机制及其形成的国家治理模式和治理逻辑。但是，此种理论视角忽略了条块关系的作用，未能把条块关系纳入理论分析范围。本文试图拓展这种理论视角，把“一统体制的内在矛盾”扩展为“多元化的国家能力建构所包含的冲突”，为解释包括条块关系在内的中央与地方关系提供一般化的理论分析框架。本文认为，条块关系之形成，是中央政府为了建构多元化的国家能力、控制国家能力建构上的冲突所导致的结果。进一步，国家能力建构上的冲突的演变又导致了条块关系的演变。

关键词：一统体制；条块关系；国家能力建构

一、导论

关于中央与地方关系的研究，最近十年发展起来的一种理论视角是从一统体制的内在矛盾出发，探讨此种矛盾引发的应对机制及其形成的国家治理模式和治理逻辑（Cai,2008;周雪光，2011，2012，2017；曹正汉，2011，2017；Hess,2013）。

所谓“一统体制”，是指中央政府在其管辖的疆域内，对各地区、各行业以及社会各个领域的所有事务，均拥有最高的和最终的决定权。周雪光（2017:19）指出，此种体制包含着内在矛盾，所谓“一统体制与有效治理之间的矛盾”，即“一统体制的集中程度越高、越刚性，必然在相应程度上以削弱地方治理权为代价，其有效治理的能力就会相应削弱；反之，有效治理能力的增强意味着地方治理权的扩张，常常表现为各自为政，又会对一统体制产生巨大威胁”。周雪光（2017：10）把此种矛盾归结为“中央统辖权与地方治理权的冲突”，表现为前者趋向于权力和资源向中央集中，从而削弱地方政府解决实际问题的能力；后者常常表现为各行其是，偏离失控，对中央核心产生威胁。从这种理论视角出发，周雪光（2017：7-41、428）认为，正是为了应对一统体制的内在矛盾，在国家治理上衍生出了三种主要的应对机制，即决策一统性与执行灵活性之间的动态关系、政治教化的仪式化以及运动型治理。这些应对机制的相互作用，导致中央集权与地方分权处于周期性的循环波动之中，难以保持长期稳定。

曹正汉（2011，2017）、蔡永顺（Cai，2008）、赫斯（Hess，2013）实际上也是从一统体制的内在矛盾出发，分析中央与地方关系，不过，他们把此种矛盾理解为中央政府在控制统治风险上所面临的冲突。此种冲突表现为：中央集权有利于控制来自地方官员的代理风险，却不利于分散控制来自民众的社会风险；地方分权有利于分散控制来自民众的社会风险，却增加了来自地方官员的代理风险。曹正汉（2011，2017）认为，为了解决此种冲突，中国逐渐发展出一种中央集权与地方分权的模式，即中央政府主要执掌治官权，同时，把治民权授予地方政府，形成所谓“中央治官、地方治民”的治理结构。

然而，上述理论视角忽略了中央与地方关系的一个重要组成部分，即条块关系。虽然周雪光等在一个特定领域（环保领域）内讨论了一省内部条块行政系统之间的互动关系（周雪光、练宏，2012；周雪光，2017：86-122、424），但是从总体上说，从一统体制的内在矛盾出发，尚未把条块关系的作用纳入分析范围，也未能解释条块关系的形成与演变。这就在理论上留下一个问题：从一统体制的内在矛盾出发，能否解释条块关系的形成与演变？这是“一统体制的内在矛盾”作为分析中央与地方关系的一般化理论框架需要解决的问题。

所谓“条块关系”，首先是指在中央最高层之下，同时设立了两套平行的行政系统：一是按职能设立的各个中央职能部门（包括直属的地区机构），即“条”，它们是中央政府的组成部分；一是按行政区划设立的各级地方政府，即“块”。中央领导人依靠这两套行政系统的合作、监督与协商，才能贯彻其意图，实施其政策（Lieberthal and Oksenburg, 1988;Lieberthal and Limpton, 1992;周振超，2009）。其次，“条块关系”也是指行政权力在“条”与“块”之间的配置关系，表现为“条”与“块”之间的监督与被监督关系，或控制与被控制关系，或协助与配合关系等。

对于此种复杂的条块关系，一种研究方法是运用经济学的多任务委托—代理理论，解释条与块的形成原因。在委托—代理模型中，如果委托人（中央政府）要求代理人（中央职能部门或地方政府）同时完成多项任务，并且，在多项任务之间存在冲突，那么，委托人的最优策略就不是把多项任务交给同一个代理人，而是引入任务分离策略，把有冲突的任务分别交给不同的代理人，由此形成“条”与“块”（Laffont and Martimort，2002: 203-226；王赛德、潘瑞娇，2010；尹振东，2011）。在此基础上，曹正汉、王宁（2019）进一步研究了油田地区条块关系的形成原因与演变机制。

不过，从多任务委托—代理理论出发对条块关系所作出的解释，都是针对特定领域的具体任务冲突而言，如经济发展与公共事务治理之间的冲突（王赛德、潘瑞娇，2010；尹振东，2011）、资源汲取与地区经济发展之间的冲突等（曹正汉、王宁，2019）。这种解释有两个局限之处：一是它把中央政府的目标限定在特定领域的具体目标上，把特定领域的条块关系从国家治理体系中分离出来，忽略了条块关系与国家治理体制之间的联系；二是仅仅运用静态最优化的多任务委托—代理模型难以驾驭如此复杂多变的条块关系，特别是难以解释宏观层面条块关系的动态演变。

本文所要论证的观点是：从一般意义上说，一统体制的内在矛盾可以扩展为中央政府在建构多种国家能力上所遇到的冲突，从此种冲突出发，我们能够把条块关系纳入分析范围，并解释条块关系的形成原因与演变机制。

我们的理论出发点是：一统体制的总体目标是维护中央政权稳定，建设强大的中央政权；为此，中央政府需要建构多种国家能力，包括政治控制能力、资源汲取能力、经济发展能力、公共事务治理能力，相应地，要求下属政府机构（中央部委和地方政府）完成多项治理任务。但是，多种国家能力的建构不是完全兼容的，而是内在地包含着冲突，表现为中央政府增强一种国家能力，有可能削弱另一种（或另几种）国家能力。从此种“多元化的国家能力建构所包含的冲突”来看，周雪光（2017）分析的“中央统辖权与地方治理权的冲突”属于此种冲突的一种类型，即两组国家能力建构之间的冲突：一组是政治控制能力和资源汲取能力，一组是经济发展能力和公共事务治理能力。前一组国家能力之建构，以中央集权为主要手段；后一组国家能力之建构，在很大程度上依赖于地方分权。这意味着，这两组国家能力建构在中央集权与地方分权的关系上存在着冲突，此即“中央统辖权与地方治理权之间的冲突”。因此，本文提出的“多元化的国家能力建构所包含的冲突”比周雪光（2017）分析的“中央统辖权与地方治理权的冲突”更具有一般性，可以视为对“一统体制的内在矛盾”之理论视角的一种扩展。此种扩展为我们理解包括条块关系在内的中央与地方关系提供了一般化的理论分析框架。

在下文，我们将运用上述方法扩展“一统体制的内在矛盾”的分析框架。在此基础上，我们将论证，条块关系的形成是中央政府为了解决“多元化的国家能力建构所包含的冲突”而采用的一种应对策略；相应地，条块关系的演变也是此种冲突的变化所导致的结果。然后，我们将通过考察当代中国条块关系的演变检验上述观点的解释能力，为上述观点提供经验依据。

二、一统体制的内在矛盾——国家能力建构所包含的冲突

“国家能力”，是指国家采取统一行动,实现其目标和实施其政策的能力。在本文中，我们采用米格代尔（Joel S. Migdal）更为狭窄的定义，把国家能力界定为国家领导人通过国家的组织机构，实现其目标和实施其政策的能力（Migdal，1988:1-3）。此种意义上的国家能力具有两个特征：第一，国家能力通常是多元的，或者说，是由多种不同的类型组成的（Evans and Skocpol，1985: 352；Migdal，1988:1-3）；第二，更为重要的是，在多元化的国家能力的建构过程中，有可能存在着冲突，即增强一种国家能力，有可能削弱另一种国家能力（Evans and Skocpol，1985: 352）。

（一）国家能力的多元性

对国家能力的分类，取决于我们从什么角度考察国家能力。米格代尔（Migdal，1988:1-3）从国家控制社会和改造社会的角度考察国家能力，把国家能力分为国家渗入社会的能力、调节社会关系的能力、汲取资源的能力以及运用资源和分配资源的能力等四种类型。王绍光、胡鞍钢（1993：6-12）从中央政府对经济与社会的控制角度，考察中国的国家能力，把国家能力也分成四大类，分别为财政汲取能力、宏观调控能力、合法化能力、强制能力。

不过，米格代尔和王绍光、胡鞍钢都未讨论不同种类的国家能力建构所包含的冲突。王绍光和胡鞍钢（1993: 6-12）甚至认为，“在四种国家能力中，财政汲取能力是核心，可以作为总的国家能力的一种度量。财政汲取能力下降，导致其他三种国家能力下降；反之，财政汲取能力上升，带动其他三种国家能力上升”。这意味着，四种国家能力的变动方向是一致的，不存在冲突。这些学者之所以不考虑国家能力建构之间的冲突，是因为他们主要是从国家控制经济和社会的角度考察国家能力，忽略了经济发展能力和公共事务治理能力之建构，因此，财政汲取能力就成为衡量国家控制能力的核心指标。

本文从中央政府维护政权稳定的角度考察国家能力。从这个角度来看，中央政府就不是单方面考虑如何控制经济和社会，而需要在政治控制、经济发展、社会管理与公共服务等主要领域，建立起完整的国家能力。相应地，本文把国家能力分为四个维度或四种类型，分别为政治控制能力、资源汲取能力、经济发展能力、公共事务治理能力。我们将指出，这四种国家能力的建构彼此之间包含着冲突。

1.政治控制能力

在幅员辽阔的疆域内，为了维护中央政权的稳定，中央政府最重要的一项工作是建立对各地区及地方民众的有效管理和控制系统，即建立政治控制能力。

在中国历史上，“打江山”结束之后，得胜者定都、称帝、建国号，即是建立政治控制能力的开端。自秦开始，我们看到，中央政府都是朝着郡县制的方向建构国家，即在中央政府之下，划分地方政区，建立由中央政府直接控制的地方政府，对疆域和人民实行分而治之。郡县制的特征之一是“中央治官，地方治民”，即中央政府主要执掌治官权，以指导、监督和控制地方政府，同时，赋予地方政府治民权，以管理和控制本地民众。此种治理结构降低了中央政府的统治风险，提高了中央政府在辽阔疆域内实施统治的能力（曹正汉，2011，2017）。所以，虽然政治控制能力以军事力量为基础，但是，通过建立郡县制，���能够形成比单纯军事力量更为强大的国家能力（Mann，1986: 22-28）。

政治控制能力可分成两个组成部分：其一是中央政府对各地区和地方政府的控制能力，其二是地方政府对地方社会和民众的管理、控制能力。因此，政治控制能力之建构，既需要中央集权，也依赖于地方分权，由此形成中央与地方关系。当然，中央政府为了控制地方官员，需要建立监察系统和信息收集系统，这些系统延伸到地方，就在地方政府之外形成了最初的“条”和条块关系。

2.资源汲取能力

政治控制能力的建立与维系依赖于资源向国家集中，特别是向中央政府集中。因此，国家能力的另一个组成部分是资源汲取能力，即中央政府在其领土内征税、征集资源及垄断经营的能力。

政治控制能力建立起来之后，中央政府也就具备了建立资源汲取能力的基础。一种简单易行的办法是，中央政府通过地方政府征税，建立初步的资源汲取能力。当然，仅仅依靠地方政府征税，中央政府的资源汲取能力将受到信息约束，因为地方政府有可能截留税收，也可能与地方社会的精英合谋，隐瞒当地税源。若要提高资源汲取能力，就需要建立专门的控制资源和汲取收入的渠道，如建立由中央政府直接控制的征税系统以及建立盐铁专卖、烟草专卖、石油专营等垄断经营系统，形成直属于中央政府的、专门从事资源汲取的“条”。然而，当这些“条”深入到各地区汲取资源时，有可能遇到当地民众甚至地方政府的抵制。为了保证这些“条”在各个地区有效地汲取资源，中央政府仍然需要通过“中央治官、地方治民”的治理结构，要求地方政府协助“条”开展工作，特别是管理和控制地方民众，打击偷税漏税，打击“非法经营”。所以，资源汲取能力之建构是以政治控制能力为基础，也依赖于中央直属的、专门从事资源汲取的“条”的建立和发挥作用。

3.经济发展能力

从长期来说，政治控制能力和资源汲取能力都是建立在经济基础之上。资源汲取无论是采用征税的方式还是垄断经营的方式，所能获取的收入都取决于经济发展水平。因此，为了维护政权稳定，中央政府需要建构的第三种国家能力是经济发展能力，即制定和实施有利于经济发展的政策、解决经济发展问题、鼓励投资和创新的能力。

政治控制能力建立起来之后，中央政府拥有了初步的经济发展能力，即通过地方政府实施经济政策，推动经济发展，如要求地方官劝农植桑、开垦土地、兴修水利、建设道路桥梁等基础设施。若要提高经济发展能力，中央政府就需要制定和推行有利于私营经济发展的政策，保护私人产权，放松对社会的控制，鼓励自由竞争；同时，加大地方分权，赋予地方政府在地方财政、经济管理等地方经济事务上的自主权，并鼓励地区竞争（Montinola, et al., 1995；Xu, 2011）。

因此，对于一个幅员辽阔的中央集权国家来说，经济发展能力依赖于社会活力和市场经济发展，而这也依赖于地方分权和地区竞争。

4.公共事务治理能力

维护政权稳定不能完全依靠政府的强制力，还需要建立合法性基础。在中国，“合法性”既建立在经济发展之上，也建立在公共事务治理之上，所谓“绩效合法性”（Zhao，2009；Yang and Zhao，2015）。为此，中央政府需要建构的第四种国家能力就是公共事务治理能力，即中央政府和地方政府有效率地处理公共事务、提供公共服务的能力。

公共事务分全国性公共事务与地方性公共事务。为了提高公共事务的治理效率，全国性公共事务应由中央政府集中治理，地方性公共事务由地方政府分散治理。这意味着，为了构建公共事务治理能力，需要在中央政府和地方政府之间进行合理的权责划分，中央政府应担负起全国性公共事务的治理责任，同时，地方政府也要有处理地方性事务的自主权。因此，公共事务治理能力之建构，需要按照公共事务的类型划分中央集权与地方分权，这与政治控制能力所依赖的中央集权与地方分权的关系是不一样的（曹正汉、聂晶、张晓鸣，2020）。

（二）多元化的国家能力建构所包含的冲突

当然，上述四种国家能力的建构在一定程度上存在着相互依赖关系，如在政治控制能力与资源汲取能力之间，提高政治控制能力有助于增强资源汲取能力；反之，提高资源汲取能力，也有助于增强政治控制能力。又如，在经济发展能力与资源汲取能力之间，提高经济发展能力有助于提高资源汲取能力；反之，提高资源汲取能力有助于政府集中力量建设基础设施，在一定限度内，有利于经济增长。

但是，这种相互依赖的关系是有限度的，超过一定限度之后，一种国家能力之增强将以削弱另一种（或另几种）国家能力为代价。也就是说，在不同类型的国家能力的建构上，不能完全兼容，而是包含着冲突。例如，中央政府为了提高政治控制能力，需要加强中央集权，然而，超过一定限度之后，将严重抑制地方政府的主动性和创新能力，也将压抑民间社会的创造性，从而逐渐削弱国家的经济发展能力和公共事务治理能力。同样，提高资源汲取能力超过一定限度之后，将抑制私营企业发展和市场机制的作用，从而削弱国家的经济发展能力，并进一步削弱政治控制能力。再如，为了提高经济发展能力，需要实行地方分权，发挥地方政府的积极性；但是，这将削弱中央政府对地方政府的政治控制能力，也有可能带来地方政府重视经济发展、忽视环境保护等公共事务，从而削弱公共事务治理能力。

此外，政治控制能力的两个组成部分，即中央政府对地方政府的控制能力与地方政府对民众的控制能力，这两者之间也包含着冲突。提高中央政府对地方政府的控制能力，意味着加强中央集权，削弱地方政府的自主权，这将削弱地方政府对民众的管理和控制能力。反之，提高地方政府对民众的管理和控制能力，意味着加大地方分权，增强地方政府的自主权，这将削弱中央对地方政府的控制能力（曹正汉，2017）。

上述冲突即是我们所指的“多元化的国家能力建构所包含的冲突”。此种冲突之形成，首先源于在一统体制之下处理中央与地方关系所面临的矛盾。这种矛盾表现为，每一种国家能力之建构都依赖于某种类型的中央集权与地方分权的关系，然而，在不同种类的国家能力建构之间所要求的中央集权与地方分权是不一致的，一种国家能力（如政治控制能力或资源汲取能力）之建构需要加强中央集权，而另一种国家能力（如经济发展能力）之建构则可能要求扩大地方分权，这就带来国家能力建构上的冲突。其次，此种冲突还来源于在多种国家能力的建构上，中央政府需要下属政府机构（中央部委和地方政府）相应地完成多项治理任务，包括政治控制、资源汲取、经济发展、公共事务治理等任务，在这些任务之间包含着冲突。这些任务之间的冲突约束了中央政府的行动范围，即必须同时利用多种下属机构（条和块）处理有冲突的多种任务，任务之间的冲突因而转化为条块矛盾。这是导致国家能力建构存在冲突的另一个原因。

当然，上述两种原因之间有相关性，但是，两者仍然存在着差别。第一种原因导致的冲突，表现为中央集权与地方分权之间的矛盾，这种矛盾为中央集权设置了限度，即过高的中央集权将削弱国家能力，不利于中央政权的长期稳定。第二种原因导致的冲突表现为条块矛盾，它为“条”的集权（属于中央集权的一部分）设置了限度，“条”的集权过大，不利于条块协调，会加剧条块矛盾，也将削弱国家能力，不利于中央政权的稳定。

显然，上述冲突与周雪光（2017）所论述的“一统体制与有效治理之间的矛盾”密切相关。我们已指出，从国家能力建构的角度来说，“一统体制与有效治理的矛盾”可以理解为两组国家能力的建构之间所包含的冲突：一组是政治控制能力和资源汲取能力，一组是经济发展能力和公共事务治理能力。前一组国家能力之建构更多地偏向于中央集权，后一组国家能力之建构则在很大程度上依赖于地方分权。“一统体制与有效治理的矛盾”是指，加强前一组国家能力，即提高一统体制的集中程度，在很大程度上将损害后一组国家能力；反之，提高后一组国家能力，也就是增强有效治理能力，在大多数情况下意味着扩大地方治理权，这将弱化前一组国家能力。

但是，“一统体制与有效治理的矛盾”并未包括四种国家能力建构所包含的全部冲突，如提高经济发展能力与提高公共事务治理能力之间的冲突，提高政治控制能力与提高资源汲取能力之间的冲突，均未包含在“一统体制与有效治理的矛盾”之中。而且，把“一统体制与有效治理的矛盾”主要归结为“中央统辖权与地方治理权的冲突”也有失偏颇。所谓“有效治理”，并非一定是要求地方分权，在一些领域内也要求实行中央集权。例如，在全国性公共事务治理上，若要“有效治理”，就需要中央政府在全国范围内实行统一管理，承担治理责任。这就是说，在中央统辖权与地方治理权之间，并不必然发生冲突。事实上，在跨地区的河流保护和跨地区的食品安全监管等全国性公共事务上，“一统体制与有效治理的矛盾”主要不是表现为中央统辖权与地方治理权之间的冲突，而是相反，表现为中央职能部门集中管理不足与地方政府责任过大的冲突。曹正汉等指出，这种冲突源于在政治控制能力的建构与公共事务治理能力的建构之间存在着冲突（曹正汉、周杰，2013；曹正汉、聂晶、张晓鸣，2020）。

因此，本文提出“多元化的国家能力建构所包含的冲突”，既是从一统体制的内在矛盾出发，又不限于周雪光（2017）提出的“一统体制与有效治理的矛盾”这一分析框架，而是对这一理论视角的扩展和延伸。在下一节，我们将讨论如何从这种扩展后的理论视角出发，分析条块关系及其演变。

三、应对冲突的策略

对中央政府而言，国家能力建构包含冲突带来一个重要问题，即如何建构多元化国家能力，同时又控制它们之间的冲突？为了分析这一问题，我们需要把中央政府的最高领导层（简称“中央”）作为行为主体，分析其行为目标和行动策略。

一统体制的特征之一，是整个政府系统存在着人格化的中央权力中心。我们通常将其简称为“中央”。“中央”是指以国家最高领导人为核心的最高领导层，执掌国家中央政权。“中央”既是中央政府和全国军队的最高领导者，也是全国各级地方政府的最高领导者。在本文的分析框架中，“中央”作为政权执掌者，也是推动国家能力建构的关键行动者，有动力解决国家能力建构所遇到的冲突问题。同时，由于“中央”控制着全国军队，领导中央政府，因此，通过中央政府，能够领导和监督全国地方政府。在此前提之下，我们假定“中央”的行为目标也就是一统体制所要实现的目标，即维护中央政权稳定，建设强大的中央政权。为此，“中央”需要建构多种国家能力，才能实现上述目标。从上述假设出发，我们着手分析中央如何应对国家能力建构所遇到的冲突。

中央建构多种国家能力，最重要的手段是设立下属政府机构，包括中央职能部门和地方政府，赋予它们一定的权力，要求它们完成相应的国家治理任务。对应于四种国家能力，这些治理任务也主要有四项：政治控制（包括对地方官员的监督与控制及对民众的管理与控制）、资源汲取、经济发展、公共事务治理。我们已���出，在这些治理任务之间包含着冲突，即一项任务之实施有可能严重影响另一项任务之完成（曹正汉、王宁，2019）。因此，国家能力建构上的冲突问题在很大程度上就转化为多任务的委托—代理问题：中央作为委托人，如何分配需要由下属政府机构完成的多项治理任务，使得一项任务之实施不至于严重妨碍另一项任务之完成？

在回答上述问题时，多任务委托—代理模型为我们提供了逻辑基础（Laffont and Martimort，2002: 203-226）。在委托—代理模型中，如果委托人要求代理人同时完成多项任务，那么，委托人有两种策略：第一种策略是，如果多项任务之间不存在冲突，委托人就可以把多项任务交给同一个代理人，然后激励和监督代理人同时完成多项任务；第二种策略是，如果多项任务之间存在冲突，委托人就需要引入任务分离策略，把有冲突的任务交给不同的代理人，以控制任务之间的冲突，同时，激励每一位代理人努力完成任务。学者们运用此种模型分析了中国行政系统中垂直管理与属地管理的关系，即解释“条”与“块”的形成原因（王赛德、潘瑞娇，2010；尹振东，2011）。

在此基础上，曹正汉、王宁（2019）进一步解释了中国油田地区条块关系的特征及其演变，得出的结论是：条块关系的特征（即条块结合程度）是由任务之间的冲突程度决定的，冲突越大，条块结合程度越低；冲突越小，条块结合程度越高。因此，任务之间的冲突程度上升，将推动条与块彼此分离；反之，将推动条与块走向结合。依据此种观点，条块关系之形成与演变可用任务之间的冲突程度及其变化来解释。但是，曹正汉、王宁（2019）在论证此种观点时，仅提供了中国油田地区条块关系演变的证据，未能把这一观点推广到一般性场合。

本文试图将上述观点推广到一般性场合，用于解释当代中国条块关系的形成与演变。我们认为，在一统体制之下，对应于多任务委托—代理模型中委托人的两种策略，中央在建构多元化的国家能力上也有两种相应的策略。第一种策略是，通过建立中央与地方关系，建构多元化的国家能力。这种策略是指，中央把国家治理的主要任务，包括对地方民众的管理与控制、资源汲取、经济发展、公共事务治理等，都交给地方政府，监督和考核地方政府完成各项治理任务，从而建立起初步的政治控制能力、资源汲取能力、经济发展能力和公共事务治理能力。第二种策略是，在中央与地方关系的框架内，进一步建立条块关系，以提高多元化的国家能力，并控制多种治理任务之间的冲突。这种策略是指，如果在多项国家治理任务之间存在着严重冲突，那么，中央就将在地方政府之外设立中央直属职能部门（条），把有冲突的任务分别交给“条”与“块”，通过条块之间的分工与合作、监督与控制等，完成多项有冲突的治理任务。我们将进一步论述，此种条块关系的特征是由任务之间的冲突程度所决定的；而且，由于任务之间的冲突程度既受中央主观判断的影响，也受政治、经济和社会等客观因素的影响，因而处于变化之中，这将导致条块关系的演变。

本文主要讨论第二种策略。由于第二种策略是以第一种策略为基础的，我们对第一种策略也略作分析。

（一）通过中央与地方关系建构多元化的国家能力

在中国历史上，中央与地方关系之形成，源于中央政府需要在幅员辽阔的疆域内建立政治控制能力，并解决政治控制能力内部的冲突。此种建构国家能力的方式带来国家体制由分封制向郡县制的转型。

这一转型曾引起长期争论。争论的原因之一是，政治控制能力的两个组成部分——中央对地方的控制能力与地方政府对民众的控制能力——存在冲突。在解决这一冲突上，分封制与郡县制各有利弊。概括而言，分封制因赋予地方领导人充分的统治权，提高了地方政府对民众的管理和控制能力，但是削弱了中央对地方的控制能力；反之，郡县制因实行中央集中治官，增强了中央对地方的控制能力，但是削弱了地方政府对民众的管理和控制能力。顾炎武（1983）把此种矛盾概括为“封建之失，其专在下；郡县之失，其专在上”。

尽管存在上述冲突，秦以后，历代王朝建构中央与地方关系均以郡县制为基础。其原因是，相对于分封制，郡县制通过形成“中央治官、地方治民”的治理结构，有利于同时建构中央对地方的控制能力及地方政府对民众的管理和控制能力，提高了中央政权的稳定性（曹正汉，2017）。而且，在郡县制的框架内，通过引入行政发包制，中央政府把征税征劳役、社会管理、经济发展、公共服务等事务发包给地方政府，监督和考核地方政府完成这些治理任务，从而有能力统治幅员辽阔的国家（周黎安，2014，2017）。因此，通过建构中央与地方关系，不仅能够形成政治控制能力，还可初步建立起资源汲取能力、经济发展能力和公共事务治理能力。

然而，仅仅通过中央与地方关系建构多元化的国家能力会遇到一个障碍：地方政府所承担的资源汲取、社会管理与社会控制、经济发展、公共事务治理等项任务，彼此之间可能存在着冲突。若要控制此种冲突，就需要进一步采用第二种策略，即通过条块关系建构和整合多元化的国家能力。

（二）通过条块关系建构多元化的国家能力

通过条块关系建构国家能力，是指在中央与地方关系的框架内，中央政府进一步设立直属的中央职能部门（条），把有冲突的治理任务分别交给“条”与“块”，通过条块之间的分工与合作、监督与控制，完成多项治理任务，以提高多种国家能力。

在中央与地方关系的框架内引入条块关系，需要把政府系统区分为三个组成部分。第一个组成部分是前述“中央”，即中央政府的最高领导层。第二个组成部分是“条”，即中央政府下属的各个中央职能部门，它们在各自的管理领域内执行中央指令，完成中央指派的任务，协助中央监督和考核地方政府。其中，一部分中央职能部门因履行职责的需要，在地区层面设立直属的地区机构，形成从中央到地方的垂直管理系统，此为条的一种类型，所谓“垂直管理的条”。第三个组成部分是“块”，即各省及省以下地方政府，它们在各自的行政区域内负责实施中央政令和中央政策，并承担属地管理责任。

所谓“条块关系”，首先是指中央职能部门与省（及省以下地方政府）之间的关系，即在中央统一领导之下，行政权力在中央职能部门与省（及省以下地方政府）之间的配置关系，表现为它们之间的分工与协助、监督与被监督或控制与被控制的关系。条块关系的变化，是指行政权力在中央职能部门与省之间的转移。例如，行政权力从中央职能部门向省转移，表现为加大地方分权，削弱中央集权（削弱了中央职能部门的权力）；反之，则是削弱地方分权，加强中央集权（加强了中央职能部门的权力）。其次，在一省之内，还存在着省内部的条块关系，即在省委、省政府领导之下，省级职能部门与地（市）级政府之间的关系。对于一省内部的条块关系，虽然属于省内部治理问题，但同时也受中央政府和中央职能部门指导与监督。因此，一省内部的条块关系与中央直接领导之下的条块关系遵循着相同的原则，具有相似的形成原因，也表现为相似的演变过程。以此往下递推，地（市）内部和县（市）内部也分别存在着各自的条块关系，它们分别归属地（市）领导人和县（市）领导人直接领导。本文主要考察中央直接领导之下的条块关系，即中央职能部门与省（及省以下地方政府）之间的条块关系，忽略省内部、地（市）内部、县（市）内部的条块关系。如此简化处理的原因是：一统体制的内在矛盾，从条块关系的角度看，主要表现为中央职能部门与省之间的矛盾，而且，通过条块关系建构多元化的国家能力，也主要是通过中央职能部门与省（及省以下地方政府）的关系来实现。

通过条块关系建构和整合多元化的国家能力，是在中央与地方关系的框架内逐渐演化而来的。在中国历史上，中央政府为了提高对地方政府的监督和控制能力，在中央设立御史府（或都察院、御史台），在地方设立直属御史府的监察御史（或刺史），这就在地方政府之外出现了最初的“条”（严耕望，2002；萨孟武，2018）。此外，在汉代，中央政府为了提高资源汲取能力，实行盐铁专卖，在盐铁产地设立直属中央大司农的盐铁官，负责管理专卖事务，形成中央政府的另一种“条”。不过，在历史上，直至晚近的清代，条块关系一直比较简单，“条”发挥的作用相对有限，“块”承担了主要的国家治理任务，特别是在征税、经济发展及与民生紧密相关的公共事务治理领域，如教育、医疗、社会救济、救灾等领域，“条”几乎是不存在的（张德泽，2017）。因此，在中国历史上，通过条块关系建构多元化的国家能力是初步的，国家能力主要通过中央与地方关系来建构，因而国家能力也相对较弱。

当代中国，“条”的扩张始于计划经济时期，中央政府在经济领域建立起庞大的“条条”，即中央直属的行业管理部门，如石油工业部、煤炭工业部、冶金工业部、化学工业部、电力工业部、机械工业部、商业部、外贸部，等等。这些中央直属的行业管理部门又在全国各地建立了众多直属机构和大型国有企业，形成了直属于中央政府的政企合一的、庞大的经营管理系统。在此时期，地方政府受“条”的限制较大，除了协助“条条”管理经济事务之外，主要是承担农业和小型工商企业的管理以及对地方民众的管理与控制。

计划经济时期，中央在经济领域建立众多“条条”，其原因是为了尽快实现国家工业化，建立强大的国防工业，故需要大幅度提高资源汲取能力，并把资源尽可能投入工业（特别是重工业）发展之中（林毅夫、蔡昉、李周，2014）。因此，此种条块关系把资源汲取和经济发展的主要任务都交给专业化的“条条”来完成。这种策略虽然提高了中央政府的资源汲取能力，有利于重工业发展，但是，未能有效解决资源汲取与经济发展之间的冲突，抑制了农业和轻工业发展，普通民众的生活水平远远低于人们的期望。

1980年以后，为了提高经济发展能力，中央改变了经济发展策略，推行地方分权，由地方政府承担经济发展的主要任务。为此，中央开始调整条块关系，逐渐裁撤了按行业设立的中央职能部门，把原来由中央职能部门承担的经济管理职能和经济发展职能大部分下放给地方政府。到1998年，国务院完成新一轮机构改革之后，中央直属的行业管理部门基本上被裁撤完毕，地方政府承担了主要的经济发展任务，也承担了主要的公共事务治理任务。此种条块关系的调整，提高了经济发展能力，带来持续三十余年经济的高速增长。

然而，通过地方分权推动经济发展，却引发了新的冲突。第一，中央向地方政府下放权力之后，经济发展能力有了显著增强，但是，中央政府的资源汲取能力却受到削弱，威胁到中央对地方的政治控制（王绍光、胡鞍钢，1993）。第二，由于地方政府同时承担了经济发展与公共事务治理两项任务，随着工业化和城市化的快速推进，这两项任务之间的冲突也逐渐加剧。为了解决新的冲突，1994年以后，中央政府继续调整条块关系，在不明显削弱经济发展能力的前提下，加强资源汲取能力、公共事务治理能力和政治控制能力的建构，表现为以征税和公共事务治理为主要职能的中央部门逐渐强大起来；2012年以后，还表现为纪检监察系统逐渐向中央垂直管理的方向演变。

从上述分析中，我们归纳出如下观点：中央为了维护政权稳定，需要建构多种国家能力，包括政治控制能力、资源汲取能力、经济发展能力、公共事务治理能力。然而，在多元化的国家能力建构之间却存在着冲突，为此，中央需要设立条与块以及建立条块关系，以整合多种国家能力，控制国家能力建构上的冲突。但是，国家能力建构上���冲突不是一成不变的，而是受中央主观判断及政治、经济、社会等客观因素的影响，处于经常性变化之中，这将促使中央对条块关系作出调整，以应对冲突的变化，从而导致条块关系的演变。

在下一节，我们将具体考察当代中国条块关系的演变，为上述观点提供经验证据。

四、当代中国条块关系的演变

在当代中国，“条”的类型主要有三种：第一是军事系统，在中央军委之下，由各大军区（大战区）、各军种部队、省军区、地（市）军分区等组成；第二是监察系统，由中央和地方各级纪检监察部门组成；第三是中央行政系统，主要由国务院直属的行政部门及其下属地区分支机构组成。从“块”来说，在中央政府之下，设立了省（自治区、直辖市）、市（地区）、县（区、市）、乡（镇）四个层级的地方政区，建立了各层级的地方政府（包括地方党委、地方行政机构、地方人大和政协等机构），即四个层级的“块”。

对于上述三种类型的“条”，我们不考虑军事系统，仅考察监察系统和中央行政系统。相应地，我们考察的条块关系，是中央纪检监察部门和中央行政部门与省（及省以下地方政府）之间的关系。我们忽略军事系统的原因是，自1954年撤销大行政区之后，除“文革”期间外，军事系统与地方政府是相对独立的，它们之间的关系也是相对稳定的，条块关系的演变主要发生在纪检监察、经济管理、公共事务治理等领域，所涉及的“条”主要是中央监察系统和中央行政系统。

（一）中央的政治集权

建立条块关系的前提是“中央”对条与块的统一领导，即中央的政治集权。中央政治集权是指中央在政治、军事、外交、经济、司法、民政等所有重要领域，均掌握着最高决定权和领导权。在此前提之下，中央职能部门和地方政府负责执行中央决策和中央指令，完成中央授权的各种事项。此外，中央政治集权也是指中央可以凭自己的意志，在中央职能部门和地方政府之间调整行政权力的分配，包括撤销（或新建）某个中央职能部门或地方政区。

中华人民共和国成立之后，中央政治集权于1953年初步形成。该年3月10日，中共中央发布《关于加强中央人民政府系统各部门向中央请示报告制度及加强中央对于政府工作的领导的决定》。这份文件规定：“今后政府工作中一切主要的和重要的方针、政策、计划和重大事项，均须事先请示中央，并经过中央讨论和决定或批准以后，始得执行。政府各部门对于中央的决议和指示的执行情况及工作中的重大问题，均须定期地和及时地向中央报告或请示，以便能取得中央经常的、直接的领导。……今后政务院各委和各部门，一切主要的和重要的工作均应分别向中央直接请示报告”（中共中央文献研究室，1992:67-72）。这份文件所指的“中央”，是指中共中央政治局和书记处，同时，也是指党中央最高领导人。

1958年6月，为了进一步加强中央政治集权，中央成立财经、政法、外事、科学、文教等小组，具体领导对应的中央职能部门。毛泽东对这些小组的职权作了如下指示：“这些小组是党中央的，直接隶属于政治局和书记处，向他们直接报告。大政方针在政治局，具体部署在书记处，具体执行和细节决策在政府机构及其党组。对于大政方针和具体部署，政府机构及其党组有建议之权，但决定权在党中央”（杨光斌，2003：51）。可以说，到1958年，中央基本完成了政治集权过程，并通过书记处和下设的党中央各小组具体领导中央政府各部门和地方政府的工作。

（二）条块关系演变的四个阶段

中华人民共和国成立之后，条块关系经历了多次大规模调整。总体来说，1949年至2019年间，条块关系的演变可以分成如下四个阶段。

1.以“块”为主的阶段（1949—1954年）

1949年至1954年，中央政府在省之上设立大行政区，将全国分为六大行政区，建立集军事、行政、财政于一体的大行政区政府（范晓春，2011）。此一时期，中央政府尚属初创，“条”的系统正在建设之中，国家治理以“块”为主，主要是通过大行政区管理和控制各个地区和地方社会。设立大行政区的另一个原因是，地方社会尚未安定下来，需要通过大行政区的力量肃清地方敌对势力，控制地方社会，建立政治控制能力。到1953年，各大行政区共消灭地方反政府武装240多万人，处决反革命分子71万人，关押129万人，管制123万人（范晓春，2011：273）。

2.“条强块弱”时期（1955—1979年）

1954年6月，中央决定撤销大行政区，各省隶属中央直接领导，原来由大行政区承担的行政和经济管理事务由中央部委接管（范晓春，2011：335）。因此，1954年以后，“条”的系统大幅度扩大。1954年9月国务院成立，下设部、委、局等直属机构达64个，比1952年政务院下辖机构多22个（周振超，2009：165-166）。同时，按照计划体制的要求，在行政和经济管理领域开始建立中央计划管理部门与行业管理部门。到1956年，国务院直属的行业管理部门有28个，涵盖了农业、林业、制造业、采矿业、建筑业、交通运输业、商业等主要行业，地方政府受到“条”的较多限制，形成“条强块弱”的格局，甚至有“条条专政”之说（薄一波，1991：482-483、783）。

1955年至1979年，条块关系变动频繁，出现了两次大规模的放权和收权运动（周振超，2009：166-171；周黎安，2017：78-82）。虽然如此，由于这一时期实行的是计划经济体制，凡重要的经济管理权，如投资项目审批、计划物资分配、资金分配、对外贸易管理、商业渠道管理等，主要掌握在中央计划管理部门和行业管理部门手中，地方政府的权限较小。所以，从总体上说，这一时期的条块关系属于“条强块弱”。

3.“条弱块强”时期（1980—2003年）

1980年以后，中央开始改革计划经济体制，大幅度削弱中央部委在经济领域的控制权和管理权，扩大地方政府的经济管理权限，包括扩大财权、投资审批权、外贸管理权、物资分配权、对国有企业的管理权等。与此同时，中央开始裁撤国务院直属的行业管理部门，条块关系逐渐转变为“条弱块强”的格局。这一时期大约持续到中国加入世界贸易组织后的2003年前后。“条弱块强”的格局也是学者们提出“中国特色的经济联邦制”（Montinola, et al.,1995；Qian and Weingast，1997）、“行政发包制”（周黎安，2017）、“地方分权的威权体制”（Landry，2008；Xu, 2011）等概念的经验依据，其基本特征是在中央政治集权之下，实行高度的经济分权和行政分权。

“条弱块强”的格局之形成，伴随着计划管理部门和行业管理部门的大规模裁撤。1982年至2003年，国务院进行了六次机构改革。到2003年，计划经济时期建立的一大批强大的计划管理部门和行业管理部门，如国家计划委员会、国家基本建设委员会、石油工业部、冶金工业部、煤炭工业部、水利电力部、对外贸易部、第一至第七机械工业部、化学工业部、纺织工业部、商业部等，均先后被裁撤。原本由这些中央部门承担的行政管理和经济管理职能大部分下放给了地方政府（周天勇等，2008：34-37）。“条”的经济管理职能大幅度削弱，地方政府的经济管理权则大为扩张，带来地区间竞争的兴起和市场经济的发展。

此一时期，影响条块关系的一项重大举措是中央向各省（自治区、直辖市）下放干部人事管理权。1984年7月，中央把干部人事管理权由“下管两级”改为“下管一级”，原来由中央直接任免的各省地（厅）级干部，改为由省任免，省内县（处）级干部的人事任免权也依次下放。实施此项改革后，中央直接任免的干部由原来约14000人减少到不足4000人（周振超，2009：172）。此项改革强化了“块”的权力，即强化了省委、省政府对下属厅（局）和下辖地（市）干部的管理权与控制权；同时，削弱了“条”对地方事务的干预能力，中央部委已难以通过影响各省对口厅（局）级干部的人事任免干预各省内部事务。可以说，1984年中央下放干部人事管理权，进一步推动了“条弱块强”格局之形成。

4.向“条强块弱”演变（2004—2019年）

1998年以后，中央政府开始建构与市场经济发展相适应的行政管理体制，主要表现为在公共事务治理领域加强市场监管、金融监管、环境保护、食品安全监管、土地资源管理、劳动保护等中央政府的职能。2003年以后，这一趋势更为明显，新设立的以公共事务治理为主要职能的中央部门逐渐增多，并且日益强大。到2018年，中央政府在公共事务治理领域新建和扩大了一批中央职能部门，如国家卫生健康委员会、人力资源和社会保障部、自然资源部、生态环境部、住房和城乡建设部、交通运输部、国家市场监督管理总局等，地方政府重新受到“条”的较多监督和约束。

特别是在2012年以后，因中央人事更替，新的中央高度重视政治安全，为此，加强政治控制能力建设，特别是加强对各省（自治区、直辖市）的政治控制，“条”的职能和权力得以进一步扩大。这种趋势在纪检监察系统尤其明显。首先，中央在纪委系统加强垂直领导。2013年11月，中共中央发布《关于全面深化改革若干重大问题的决定》，其中第36条提出：“推动党的纪律检查工作双重领导体制具体化、程序化、制度化，强化上级纪委对下级纪委的领导。查办腐败案件以上级纪委领导为主，线索处置和案件查办在向同级党委报告的同时，必须向上级纪委报告。各级纪委书记、副书记的提名和考察以上级纪委会同组织部门为主。”随后，中央出台《党的纪律检查体制改革实施方案》，将这一决定付诸实施。这意味着，上级纪委掌握了下级纪委的两项重要权力：一是查办腐败案件的领导权，这一项权力原来主要归属地方党委常委会，通常掌握在党委书记手中；二是纪委书记和副书记的提名权，这一项权力原来也在相当程度上由地方党委常委会执掌，特别是纪委副书记的提名和考察，原来是由地方党委常委会负责。经此改革，地方纪委已接近于垂直管理，地方纪委与地方党委的关系发生了显著变化。改革之前，地方纪委主要归地方党委领导，是地方党委的一部分，或者说，是广义的地方政府（即“块”）的一部分。改革之后，地方纪委更多地受上级纪委领导，是上级纪委往下延伸的一部分，其与地方党委（块）的关系接近于条块关系。

其次，中央设立国家监察委员会及地方各级监察委员会。2018年3月，国家监察委员会在中央纪委办公大楼挂牌成立。依据2018年3月全国人大通过的《中华人民共和国监察法》（以下简称《监察法》），国家监察委员会为国家最高监察机关，并领导地方各级监察委员会的工作；地方各级监察委员会同时对地方人民代表大会和上级监察委员会负责。《监察法》还规定：上级监察机关可以办理下一级监察机关管辖的监察事项，也可以办理所辖各级监察机关的监察事项，还可以把下级监察机关的监察事项指定给其他监察机关管辖。也就是说，国家监察委员会不仅领导地方各级监察委员会的工作，而且，有权直接管理地方监察机关的所有监察事项。所以，依据《监察法》，监察系统以垂直管理为主，成为从中央到地方的垂直管理的“条”。

事实上，国家监察委员会与中央纪委合署办公，地方各级监察委员会也与同级地方纪委合署办公，一体履行纪检、监察两项职责。在人事安排上，国家监察委员会主任由中央纪委第一副书记兼任，各位副主任也均由中央纪委���书记兼任；地方监察委员会主任和副主任则分别由地方纪委书记和副书记兼任。由于地方纪委书记和副书记的提名权掌握在上级纪委手中，因此，地方监察委员会主任和副主任的人选实际也由上级纪委决定。纪委系统与监察系统共同组成从中央到地方的一个“条”，即纪检监察系统。

新的纪检监察系统之建立在一定程度上改变了1984年以后“下管一级”的人事管理体制，使得中央通过纪委监察系统的人事提名、案件查处、监察监督，能够直接管理和控制下属两级地方官员。这无疑加强了中央和“条”（纪检监察系统）对地方官员的监督力度，使得“块”更多地受制于“条”的约束。可以说，2003年以后公共事务治理领域“条”的兴起以及2012年以后纪检监察系统的一体化和强化垂直管理，使得前一个时期形成的“条弱块强”格局逐渐发生变化，再次向“条强块弱”的方向演变。

（三）行政系统内条块关系的演变

为了具体考察上述四个阶段的演变，我们选取变化最大的行政系统，考察行政系统内条块关系的演变特征。

1.中央行政系统内“条”的变化：1956年与2018年之比较

中央行政系统是以国务院为架构建立的。在国务院之下，设立中央直属行政部门，包括国务院组成部门（即“部委”）、国务院直属行政机构（总局或国家局）、国务院直属的履行行政职能的事业单位等类别，我们统称为“中央直属行政部门”。为了考察中央行政系统内“条”的变化，我们以计划经济体制建立之初的1956年为起点，以2018年为终点，比较这两个年份国务院组织机构的变化（详见表1）。

在表1中，我们依据中央直属行政部门承担的主要职能将其分成四类，分别为国家基本职能类、经济管理类、公共事务类、其他类。“国家基本职能类”由承担国家基本职能的部门组成，这些基本职能是中央政府不可或缺的，包括国防、外交、财政、税收、货币发行、法律法规、海关、民政、国家安全等部门。“经济管理类”由承担资源汲取和经济发展双重职能的部门组成。“公共事务类”由以公共服务为主要职能的部门组成，这一类部门也可能同时承担了其他职能，如政治控制的职能，但其主要职能是公共事务治理，其他职能是次要的。“其他类”由不便归入前三类的所有部门组成， 这些部门有可能同时兼有前面三类（或两类）的特点，也可能与前面三类的任何一类都不相同。

在上述四类中央直属行政部门中，“国家基本职能类”在1956年至2018年间变化不大。在此期间，这一类部门的主要变化是：第一，内务部改为民政部（1978年）；第二，原隶属于对外贸易部的海关总署和隶属于财政部的税务总局，先后于1980年和1993年改为中央直属行政部门；第三，以原中共中央调查部为基础，组建国家安全部。这一类行政部门的稳定性，反映了中央政府基本职能的稳定性。至于第四类“其他类”，在1956年至2018年间变化也不大。在这两类中央行政部门中，只有税务部门涉及的条块关系变动较大，其余部门与“条块关系”的演变关联不大。因此，下文主要讨论“经济管理类”与“公共事务类”组织机构的变化；然后，再讨论与之相关的税务系统的变化。

表1显示，在1956年至2018年间，“经济管理类”与“公共事务类”组织机构发生了此消彼长的巨大变化。1956年，在中央直属行政部门中有31个属于“经济管理类”，它们分布在采掘业、工业、交通运输业、建筑业、商业、农林业等主要行业，管理和控制着这些行业的投资决策、生产要素和原材料供应、产品销售等主要环节，同时，还经营着这些行业的大型国有企业，在这些行业担负着资源汲取和经济发展的双重任务。在这31个部门中，除4个综合性的计划管理和投资管理部门——国家计划委员会、国家经济委员会、国家建设委员会、劳动部——之外，其余部门都是按行业设立的“条条”。然而，到2018年，这些按行业设立的“条条”均被裁撤，“经济管理类”只剩下3个综合性的行政部门，分别是国家发展和改革委员会、工业和信息化产业部、国务院国有资产监督管理委员会。

与“经济管理类”部门大幅裁撤相对应的是“公共事务类”部门的兴起。1956年，“公共事务类”部门只有11个，在中央直属行政部门中处于相对弱势地位。这说明，在计划经济时期，中央政府看重经济控制和经济管理，忽视民生类的公共事务，把许多重要的公共事务，如环境保护、传染病防控、食品安全等，都交给地方政府和国有企业承担。然而，到2018年，公共事务治理已受到中央政府高度重视，国务院下设的“公共事务类”部门增加到19个，而且，这些部门不再弱势，大多数已成为强势部门。在这19个“公共事务类”部门中有10个部门，包括审计署、人力资源和社会保障部、自然资源部、生态环境部、商务部、退役军人事务部、应急管理部、国家医疗保障局、中国银行保险监督管理委员会、中国证券监督管理委员会等，在1956年是不存在的，它们是在1981年以后才逐渐建立起来的。

此外，在“经济管理类”部门被大幅裁撤的过程中，中央政府的税收系统也逐渐强大起来。1956年，在中央行政系统中，税务部门并未占据重要地位，只是在财政部之下设立二级部门——税务总局。当时，资源汲取的任务主要由各个行业管理部门承担，通过行业管理部门及其下属国有企业的经营活动来完成，征税和税务部门只起次要作用。而且，各税种的征收和稽查主要由地方税务机构负责，受地方政府和上级税务机构双重领导（刘佐，2009：494）。1988年以后，中央政府开始扩大税收系统，并逐渐加强垂直管理。1988年，财政部税务总局升格为国家税务局（副部级）。1993年，国家税务局从财政部独立出来，更名为国家税务总局，为正部级机构。1994年，中央政府实行分税制改革，提高中央税收所占比重，同时，把省级和省以下税务机构分为国家税务局与地方税务局两个系统，国家税务局系统归国家税务总局垂直管理（刘佐，2009：494-495）。2018年，中央政府把省级及以下国家税务局与地方税务局合并，实行以国家税务总局为主、省（自治区、直辖市）政府为辅的双重领导体制。至此，国家税务总局基本上实现了对全国税务系统的垂直管理，成为中央政府直属的直达各地县级行政区的、以资源汲取为主要职能的“条”。

概言之，从1956年至2018年，中央行政系统的“条”发生了巨大变化。1956年，在中央行政系统中，经济管理的“条”占有非常重要的地位，它们为中央政府承担着资源汲取和经济发展的双重任务。到2018年，这些按行业设立的经济管理的“条”均被裁撤，同时，以公共事务治理为主要职能的“条”和以税收征管为职能的“条”稳定地建立起来。

与此相伴随的一大变化是中央直属企业的兴起。到2018年，中央直属企业共有96家。大多数中央直属企业是将原来由中央部委管理的众多国有企业进行整合重组所建立的行业垄断性或控制性企业，也有一部分中央直属企业是由原行业管理部门整体改制组建而成。这些中央直属企业原则上不行使行政权力，也不承担政府的经济发展职能，但是，它们通过市场经营活动，承担了被裁撤的行业管理部门的一项重要职能，即资源汲取职能。原先由“条”承担的经济发展职能，一部分为中央政府新设立的综合性经济管理部门所保留，大部分则通过地方分权转移给了地方政府。

2.地方政府职能的变化

中央行政系统内“条”的变化同时伴随着地方政府职能的相应变化。第一，在经济领域，随着“条”被大规模裁撤，地方政府在很大程度上获得了经济发展的自主权，在地区经济事务上发挥着主导作用（周黎安，2017）。第二，在公共事务治理领域，随着新的“条”的建立，“条”的职能得到强化，逐渐承担起一部分全国性公共事务治理工作（如环境监测），同时，也加强了对地方政府的监督（如环境监察和考核）。这说明，在公共事务治理上，“条”开始承担更多的治理责任，同时，地方政府也受到来自“条”的更多监督。

3.行政系统内条块关系的演变方向

综上所述，在1956年至2018年间，行政系统内条块关系主要朝着如下两个方向演变：

第一，资源汲取职能与经济发展职能的分离。这两项职能原来主要由中央政府的各个行业管理部门承担，随着这一类行业管理部门的裁撤，这两项职能被分离开了，前者由逐渐强大起来的国家税务总局和新成立的中央企业承担，后者主要由地方政府承担。

第二，在公共事务治理上，条与块的职能逐渐分化。在计划经济时期，公共事务治理（特别是民生类公共事务）主要由地方政府和国有企业负责，中央政府的职能较弱，许多重要的全国性公共事务都下放给地方政府管理（曹正汉、周杰，2013）。随着中央直属的“公共事务类”部门的成长，条块关系发生了重大变化，“条”逐渐在全国性公共事务上发挥主导作用，同时，地方政府也更多地受到中央职能部门的监督。

上述行政系统内条块关系之演变与整体上条块关系的演变阶段是基本一致的。行政系统条块关系演变的第一个方向大致发生在1980年至1998年间，对应于整体上条块关系演变的第三个阶段，构成从“条强块弱”向“条弱块强”转变的一个重要组成部分。1998年以后，行政系统条块关系逐渐朝第二个方向演变，大致对应于整体上条块关系演变的第四个阶段，构成“条”的系统重新兴起的一个组成部分，推动了条块关系再次向“条强块弱”的方向演变。

五、条块关系演变的原因上述

分析表明，1949年至2019年间，从总体上说，条块关系经历了循环往复的变化：自1956年形成“条强块弱”的格局之后，条块关系并未稳定下来，而是逐渐向“条弱块强”演变；然而，2003年以后，“条弱块强”也未稳定下来，最近十年，再次向“条强块弱”的方向演变。与条块关系演变相对应的是中央集权与地方分权的变化。1980年之前“条强块弱”所对应的中央集权，其特征是中央政府通过“条条”在经济管理领域实行集权；1980年以后向“条弱块强”演变，主要表现为在经济和行政管理上实行地方分权。然而，最近十年向“条强块弱”的方向演变，对应的中央集权已不是经济管理领域的集权，而是表现为在纪检监察和公共事务治理领域的集权。我们现在用第三节提出的观点，分析上述条块关系演变的原因。我们已指出，条块关系是中央为了建构多种国家能力、应对国家能力建构上的冲突所采用的策略。因此，国家能力建构所包含的冲突的变化将推动条块关系的演变。下文将进一步指出，在上述条块关系演变的背后确实存在着国家能力建构上的冲突的变化，条块关系之演变正是为了回应此种冲突变化。

（一）“条强块弱”为什么向“条弱块强”演变？

20世纪50年代初中央设立大行政区，形成“以块为主”的治理模式，其原因是新生的政权需要迅速建立对地方社会的控制能力，肃清隐藏在各地区的敌对势力和反抗者。此项任务完成之后，政治控制能力建构的另一个维度——中央对地方政府的控制能力之建构——就与大行政区发生了冲突。大行政区有利于镇守一方，控制地方社会，但是，也带来了中央的担忧，担心大行政区成为“独立王国”，削弱中央对地方的控制。1954年初，“高岗、饶漱石分裂党的事件”似乎印证了中央对大行政区的疑虑，撤销大行政区已是势在必行（范晓春，2011：316-333）。

1954年6月，中央撤销大行政区的决定消除了中央集权的一大障碍，同时，也为建立计划经济体制扫清了道路。当时，受苏联模式和国际环境的影响，中央把建立计划经济体制作为建构国家能力的主要手段，希望通过全面的计划经济和国有化大幅度提高资源汲取能力，快速推进国家工业化和现代化，以巩固新生政权（林毅夫、蔡昉、李周，2014）。1956年，随着计划经济体制的建立，中央政府建立了一大批集计划管理与经营活动于一体的行业管理部门，在短时间内迅速建立起强大的资源汲取能力，“条强块弱”的格局得以形成。

然而，计划体制运行的结果是，强大的资源汲取能力与经济可持续发展存在着严重冲突。原因之一是，通过中央行业管理部门汲取资源乃是建立在行政垄断的基础之上，因而压制了市场竞争和市场机制的作用，降低了经济系统的运行效率和创新能力，从长期来看，不利于国家经济发展。另一个原因是，通过中央行业管理部门推动经济发展，由于部门的专业化和相互依赖性，中央政府难以在部门之间引入竞争机制，因此，难以评估和比较各个部门的绩效。此外，这种经济发展方式也限制了地方政府在推动经济发展上的作用，不利于发挥地方政府的积极性（Montinola，et al.，1995；Maskin, Qian and Xu, 2000；Xu，2011）。

在计划经济体制建立之初，中央领导人就已认识到由“条”同时承担资源汲取与经济发展任务所存在的冲突。毛泽东提出著名的论断——发挥中央与地方两个积极性，就有解决这种冲突之意。1956年2月4日，毛泽东听取重工业领域各个部门汇报时说：“地方同志对中央集权太多不满意，他们是块块，你们是条条，你们无数条条往下灌，而且规格不一，也不通知他们，他们的要求你们也不批准，约束了他们”（薄一波，1991：783）。此后，毛泽东发表著名的《论十大关系》，提出要处理好中央与地方关系，发挥中央与地方两个积极性：“我们的国家这样大，人口这样多，情况这样复杂，有中央和地方两个积极性，比只有一个积极性好得多。……中央要发展工业，地方也要发展工业。就是中央直属的工业，也还要靠地方协助。至于农业和商业，更是要靠地方。总之，要发展社会主义建设，就必须发挥地方的积极性”（毛泽东，1977:267-288）。

由“条”承担资源汲取与经济发展双重任务所带来的冲突，即是中央通过“条条”建构资源汲取能力与经济发展能力所包含的冲突。在计划经济时期，解决这一冲突的基本策略是削减中央行业管理部门的管理范围，扩大地方政府的经济管理权。为此，1958年至1978年间，中央政府在经济领域先后发起了两次地方分权运动（周黎安，2017：78-82）。但是，由于地方分权与计划体制存在矛盾，两次地方分权都不成功，随后都以中央重新收权而告终。

1980年以后，中央开始改革计划经济体制，采用的策略是：一方面向地方政府下放权力，在经济管理、行政管理、干部人事管理上全面推行地方分权改革；一方面逐渐裁撤按行业设立的管理部门，组建新的国家税务系统和中央直属企业。此种举措带来条块关系的急剧变化，“条强块弱”的格局被打破，并逐渐演变为“条弱块强”的新格局。可以说，从“条强块弱”向“条弱块强”的演变，是中央政府为了解决资源汲取能力与经济发展能力建构上的冲突所导致的结果。

（二）“条弱块强”为什么再次向“条强块弱”的方向演变？

1980年以后形成的“条弱块强”的格局为什么也不能稳定下来，主要有两个原因。一个原因是，1980年以后，地方政府同时承担了两项职能，即经济发展职能和公共事务治理职能，包括相当一部分全国性公共事务的治理职能。随着工业化和城市化的推进，这两项职能之间的冲突逐渐加剧。此种冲突导致了许多严重后果，如环境污染日益严重，生态系统遭到破坏，食品安全事故频发，社会矛盾激化，等等。这说明，通过地方分权建构经济发展能力和公共事务治理能力，需要解决它们之间的冲突问题。

为了解决经济发展与公共事务治理之间的冲突，1998年以后，中央政府开始重视自身的公共事务治理职能，同时，加强对地方政府的监督。1998年，国务院设立国土资源部、劳动和社会保障部、国家环境保护总局，即是中央政府为提高公共事务治理能力所采取的重要举措。2003年以后，国务院继续加强其公共事务治理职能，先后设立国家工商行政管理总局、国家食品药品监督管理局、环境保护部、住房和城乡建设部、国家安全生产监督管理总局、自然资源部、应急管理部等中央直属部门。这些举措加强了中央职能部门在全国性公共事务上的治理职能，强化了对地方政府的监督和考核，在一定程度上缓解了经济发展与公共事务治理之间的冲突。同时，这些举措也在一定程度上推动了条块关系从“条弱块强”向“条强块弱”的方向演变。

另一个原因是，2012年以后，新的中央为了巩固政权，树立政治权威，需要加强政治控制能力建设，特别是加强中央对地方政府的控制能力，这就与“条弱块强”的格局发生了矛盾。“条弱块强”的格局下，地方政府在地方事务上拥有较大的自主权，这有利于地方政府灵活处理地方经济和地方社会的问题，但是，不利于树立新的中央权威。为了解决这一矛盾，中央采取的办法是，继续在经济管理和社会管理等领域推行地方分权，同时，对纪检监察系统强化垂直管理，提高中央对地方官员的控制能力。这一举措使得“条”对于地方政府的监督权力大为扩张，削弱了地方政府的自主权，进一步推动了条块关系从“条弱块强”向“条强块弱”的方向演变。

六、结论与讨论

本文尝试从一个方向扩展“一统体制的内在矛盾”这一分析框架，把它扩展为“多元化的国家能力建构所包含的冲突”，从而把条块关系纳入分析范围，并能解释条块关系的形成与演变。

所谓“多元化的国家能力建构所包含的冲突”，来源于中央为了维护政权稳定，需要建构多种国家能力，包括政治控制能力、资源汲取能力、经济发展能力、公共事务治理能力，相应地，需要由下属政府机构完成多项治理任务。但是，多种国家能力的建构不是完全兼容的，而是存在着冲突，即增强一种国家能力，有可能削弱另一种（或另几种）国家能力。我们发现，为了控制此种冲突，中央采取的一种策略是设立“条”与“块”，建立条块关系，以建构多元化的国家能力，同时降低国家能力建构上存在的冲突。因此，此种冲突的变化必将导致条块关系的演变。本文提供的经验证据表明，这种观点得到最近70年中国条块关系演变的事实支持，因此，在一定程度上揭示了当代中国条块关系的形成原因与演变机制。

上述观点在理论上还有另外一点意义，就是从一个新的角度看待中国“政治韧性”的来源。李侃如等曾用“碎片化的威权体制”描述中国的条块关系及其带来的行政体制的特征（Lieberthal and  Oksenburg, 1988）。在这种行政系统内，政策制定与实施需要在多个行政机构之间讨价还价和相互妥协，才能达成共识，因此，面临着诸多协调障碍问题（Lieberthal and Oksenburg, 1988: 22-27；Lieberthal and Limpton, 1992）。李侃如（2010：190）甚至认为，这种行政系统是“混乱的”，很容易陷入困境。但是，与“碎片化的威权体制”构成反差的，是学者们所指出的中国体制的另一面，即它在保持政权稳定上所表现出来的强大韧性（Nathan, 2003; Dickson, 2007;Shambaugh, 2008; Tsai, 2008）。对于此种政治韧性的来源，学者们提出了三种解释，分别为制度假说（Nathan, 2003；Dickson, 2007; Pepinsky, 2014）、适应能力假说（Shambaugh, 2008;Tsai, 2008；Heilmann and Perry, 2011；韩博天，2018）以及治理结构假说（Cai,2008;曹正汉，2011；Hess,2013；Cao and Zhang, 2017）。本文为第三种“治理结构假说”提供了新的证据。本文的结论表明，虽然中国体制的基本特征是中央一统而治，但是，在治理结构上却具有相当的灵活性，它不仅以“中央治官、地方治民”为基本结构，还在此基础上引入条块结合的治理模式，以建构和整合多元化的国家能力。虽然条块结合的模式有它自身的问题，如李侃如等指出的行政系统的“碎片化”，但是，它增加了国家能力的灵活性，有助于中央政府在政治控制、资源汲取、经济发展、公共事务治理等多个领域同时建构和整合国家能力，并保持多种国家能力之间的动态平衡，从而为政权稳定和“政治韧性”提供组织基础。

注释和参考文献（略）

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