基于“中国故事”的政府间关系研究：方法论层次的反思*

周振超

　　本文原载于《政治学研究》2010年第4期

　　内容提要：已有的中国政府间关系理论成果在解释和指导中国政府间关系，应对来自于西方的"知识霸权"的挑战等方面有待深入，一个主要的原因在于研究方法的尚欠规范。对研究方法的认真思考与反思，是形成自己理论体系，进而挑战或改写西方主流社会科学理论的重要前提。规范的研究方法包括这样一些内容：在真实世界中提炼出重要问题；把真实世界中的重要问题上升为学术命题；描述和刻画研究问题所处的制度环境；提出理论假设与验证假设；给出解决方案。

　　关键词：政府间关系；政府管理；研究方法

　　*本文系作者主持的教育部人文社会科学项目"省级政府怎样运作——对中国政府体制特殊经验的解读"（项目批准号：09YJC810032）和西南政法大学重点项目"当代中国政府间纵向关系研究"（项目批准号：09XZ-ZD-07）的阶段性成果。

　　一、引言

　　如何处理政府间关系，是长期以来困扰中国政府管理的一个重大问题。近年来，在众多研究者的共同努力下，政府间关系研究取得了一些新进展。比如，在研究对象上，从中央与地方关系的研究扩展为政府间关系、政府间纵向关系、政府间横向关系、政府"条块关系"的研究；在政府间关系的表现形式上，从权力关系、财政关系、公共行政关系，深化为利益关系；在解释框架上，具有中国风格、中国气派的核心概念、基本范畴、理论体系和分析框架逐渐增多。

　　然而，回顾和检视中国政府间关系研究的历程和现状，在看到成就的同时，也应当承认：已有理论成果对政府间关系这一"中国故事"讲得还不够"精彩"和透彻；在解释和指导中国政府间关系改革，挑战来自于西方的"知识霸权"等方面也有很多方面需要改进。这主要表现为：宏大叙事多，中观和微观层面的研究少；研究中所使用的概念、分析框架来自于西方的多，基于中国经验提炼的原创性概念和分析框架少；对经典作家、领导人言论和中央政策的诠释多，有包容性和说服力的分析框架少；对策性研究成果多，解释性研究成果少；等等。

　　政府间关系研究之所以会出现上述缺憾和困境，不是学术界的主观努力不够，也不是缺乏翔实的研究资料，而主要在于研究方法的不规范。伟大的实践呼唤并催生严谨、有解释力的本土理论。要产生以实践为基础的本土政府间关系理论，除了要立足"中国故事"，准确抓住"中国问题"，关键还要掌握和运用现代社会科学的方法进行理论提炼。有鉴于此，本文拟对政府间关系的研究方法做出反思性研究。一般来讲，科学研究方法有三个层次："（1）方法论，如哲学思想、理论假定、研究原则和分析逻辑等；（2）研究法，如研究程序和操作方式；（3）研究技术，如具体方法、工具和手段。"①[阎学通、孙学峰：《国际关系研究实用方法》前言，第3页，人民出版社，2001年版]本文试图从科学研究方法的第二个层次，提出研究政府间关系所应遵循的一个基本程序。这一程序大体包括五个主要环节：1.在真实世界中提炼出重要问题；2.把真实世界中的重要问题上升为学术命题；3.描述和刻画研究问题所处的制度环境；4.提出理论假设与验证假设；5.给出解决方案。

　　二、在真实世界中提炼出重要问题

　　优秀的研究总是先提出重要而有趣的问题，再选择适当的方法去解决问题。

　　有生命力的理论基于解释、回应重大的社会政治现象和问题而产生。提出要研究的问题，抓住主要的社会政治现象，才可能产生真正有价值的研究成果。研究的问题一定是真实世界里发生的"故事"，即中国在发展中确实遇到的突出问题，而不应被外国学者牵着鼻子走，也不应该是"概念演绎"那种形而上学的哲学思辨。正如美国政治学者汉斯。摩根索所言：社会科学研究不要沉溺于"琐碎、形式化、技巧性、纯理论和远古史等简而言之与政治不相关的事务之中"，更不能把社会科学变成"一个回答谁也没问过他问题的聋子".②[参见斯蒂芬。范埃弗拉：《政治学研究方法指南》，第92～93页，北京大学出版社，2006年版]

　　所以，在政府间关系研究中，中国不应成为西方理论的试验场，而要实现从理论进口国向理论发源地的转变。这要求我们必须基于中国现实，回应"中国问题".

　　（一）发现中国政府间关系中带有普遍性的现象

　　中国政府间关系是由多种复杂现象和关系构成的有机体。在这诸多现象和关系之中，往往存在着几种基本的政治关系。应当要善于从真实世界中辨别出具有代表性的现象、经常发生的重大问题和基本政治关系。

　　凡是实际发生并不断重复的重大政治现象和问题，背后肯定有着更深层次的诱因。学界的任务除了正确提炼、准确描述事实外，还应该探寻现象背后的深层次结构。

　　真实世界中的问题，既包括现实问题，也包括历史问题。要全面、准确地解读当前政府间关系中存在的问题和现象，还需要拓宽视野，把当下的事情放到更长时段的历史进程中考察。从历史演变中总结和概括带有规律性的做法，为人们提供比较准确的知识和比较可靠的智慧。

　　另外，还要注意抓住长期存在却一直未得到解决的典型问题。我国人口多，国土面积大，政府的纵向间层次多，怎么处理它们之间的关系，研究并不充分，多年困扰我们的以"条块矛盾"为代表的许多深层次问题一直没有得到解决，"每一级都管所有的事情"，权力的交叉点过多，责任不清。以何种机制来处理必要的中央集权与适当的行政性分权、政治性分权、地方自治的关系的研究应当提上日程。③[朱光磊：《当代中国政府过程》（第三版），总序第2页，天津人民出版社，2008年版]

　　（二）挖掘中国政府间关系的特殊性

　　特殊性经常是在比较中鉴别的。中国政府间关系有自己一套独创性的东西，有自己起源、发展和变革的逻辑。我们既要以开放的心态研究古今中外政府间关系的状况，更要挖掘当代中国治理模式的"奇妙之处"和优点。

　　在讨论中央与地方关系的变革时，经常出现两种不同的意见。一种观点认为，中国是一个中央高度集权的国家。虽然经过30多年的改革，中央权力过于集中的现象依然存在，部委所管的事还是太多。许多本应该交给地方政府去负责的事情，中央政府却通过部委进行着过多的干预。

　　所以，这些人呼吁中央政府继续缩小部委权力的范围，减少其所管的事情，把权力下放给地方政府。其代表性的改革建议是："改革就是简政放权".也有的观点认为，中国的"国家能力"和中央权威在下降，中央各部委的管理权威正在流失。在许多中央权力应该发挥作用，中央政府应该出现的地方，却看不到中央政府的"影子".有学者称："中国向地方分权的程度是全世界最高的。即便按照国际间统一的度量标准，中国向地方经济上分权的程度也要超过他们，而且超过了很多。"①[许成钢：《中国经济改革为什么成功》，《liao望东方周刊》，2008年8月18日]甚至连长期生活在中国的外国学者也感叹："事实上，在许多人看来权力高度集中的中国，权力的分散程度比世界上其他任何国家都要高。"②[约翰。奈斯比特：《中国大趋势——新社会的八大支柱》，第4页，吉林出版集团中华工商联合出版社，2009年版]

　　对同一种政府间关系模式的认识为什么会截然相反？应当说，以上两种观点各有其合理性，所指出的现象都能在实际政治生活中找到经验根据。中央政府既有统的过多的问题又有调控乏力的问题。集权过多与集权不足这两种看似矛盾的现象同时存在。这恰恰是"中国问题的特殊性".我们又怎能人云亦云地简单定性中国是"高度中央集权的国家"呢？

　　深入考察现实，还可以发现很多类似的现象和悖论。众多悖论相互叠加在一起，使政界、学界、舆论界以及社会公众对中国政府间关系感到困惑。在某种意义上，这些现象也对现代政府理论提出了挑战。对政府间关系的现实做出有说服力的回答，必须全面地把握其总体特征、基本性质和特殊性。

　　（三）关注政府间关系中的新特点、新趋势

　　目前，政府间关系的理论研究不能适应中国政府间关系的发展实践。究其原因，既有认识经常落后于实践的客观规律使然，也与学界对新现象、新特点和新趋势关注不够有关。

　　当代中国最基本的国情之一就是中国正经历着巨大、快速的社会变革。社会变革为政府间关系研究既提供了大量鲜活和极具吸引力的素材，又提供了产生理论的实验室。学术研究应当紧随实践的发展。当已有理论不能解释现实的时候，我们不是用理论剪裁现实，而应该基于现实去进行理论创新。比如，中央政府如何创新对地方政府的调控机制，确保18亿亩耕地的底线不被突破，使地方政府债务控制在一个合理的水平；面对一些地方政府没有很好地履行环保职责的现实，是否有必要加大垂��管理的力度，如果加大的话如何控制力度、速度和节奏；面对一些县委书记普遍反映的县级政府是"有限的权力、拮据的财力、无限的责任"，是"权力和功能不完整的政府"，是"缺胳膊少腿"的政权，是"小马拉大车"等现象，如何推进"强县扩权"③[肖立辉：《县委书记眼中的中央与地方关系》，《经济社会体制比较》，2008年第4期]的改革举措，赋予县级政府完整的功能等等，都是我们应该予以密切关注的时代课题。

　　三、把真实世界中的重要问题上升为学术命题

　　研究问题来自于真实世界，但真实世界中的问题未必都是好的研究问题。好的研究问题应该理论含量丰富。在认识真实世界中的问题过程中，还需要把真实世界中的重要问题上升和转换为具有科学意义的学术命题。这是产生有价值的研究成果的重要步骤，也是受过系统学术训练的学者与没有受过系统学术训练的学者之间的主要差别。受过系统训练的学者在观察过程中，头脑中总有一些"参照系"和"基准点".借助"参照系"和"基准点"，他们可以判定现实中的问题哪些可以研究，并寻找从哪些角度入手展开研究。

　　（一）认真学习已有理论的构建和思考方式

　　"参照系"和"基准点"主要来自于对已有经典理论的长期研读和深刻领会。

　　社会科学研究的一个功能是生产知识，帮助人们了解、认识和改造世界。新知识、新理论是从已有的知识发展而来。尽管经典文献中讨论的问题、提出的观点和给出的方案或许已经时过境迁，但它为我们提供了研究基础和分析视角，激发我们继续思考。

　　认真学习现有理论是必要的，但不能成为已有理论的"俘虏"，关键是清楚学什么和如何学。

　　有的学者就如何对待已有经济学理论做过精到的论述，认为，"学习现有的理论，最重要的是要学习其他有成就的经济学家是如何构建理论的，学习著名的经济学家的思维方式，以及从经济现象中抽象出关键限制条件的能力。我们可以将对现有理论的学习当作在方法论上的训练。当我们在面对真实的经济现象时，是按照从现有理论的学习中领悟到的分析方法而不是按照现有的理论本身进行分析和解释，这样，学习现有的理论就会对我们理解真实的经济社会现象有所帮助，而不会成为现有理论的奴隶。"①[林毅夫：《论经济学方法》，第54页，北京大学出版社，2005年版]这种学习态度和方法大体上也适用于中国政府间关系的研究。

　　（二）辩证对待西方理论，不得"形"忘"意"

　　正像西方的政治理念和治理模式不具有普世性一样，西方政府间关系理论也不是普适的。西方理论主要有两个层面：一是西方学者研究自己国家政府间关系得出的结论。在解释自身上，他们可能做得很精彩。精彩之处值得我们学习和借鉴，但不能痴迷其中难以自拔，"言必称希腊"，动辄提欧美。道理在于，每一个国家的政府间关系理论，都是基于解释本国政治的现实需要。西方的理论尽管可以开阔我们的视野，但毕竟是基于西方政府间关系运作的产物。我们需要从中国实践出发寻找理论源泉。当今，许多研究者自觉或不自觉地受到来自西方学术的一些主观预设的影响，不恰当地使用"民主"与"专制"、"集权"与"分权"、"单一制"与"联邦制"等尺度进行价值判断。这种贴标签的做法的最大弊端是没有从制度自觉性出发研究中国政府间关系。

　　二是西方学者研究中国政府间关系的成果。应该承认，这些研究确有不少新视角，对我们很有启发。当然，也有不少隔靴搔痒之说，或者局限于个案，或者带有很强的倾向性，甚至别有用心。比如，"西方学者热衷于谈论中国国家的\'易碎性\'（fragmentation ）。一些组织和学者甚至研究如何利用分权产生的地方主义来分解中国的方法。"②[郑永年：《政治改革与中国国家建设》，《战略与管理》，2001年第2期]这就需要我们秉持冷静的态度仔细甄别，避免盲目跟随其后误入"其途".

　　（三）提出和构建学术命题

　　真实世界中的问题不一定都有理论意义，即使存在理论意义，也有一个理论层次高低的问题。理论层次高的课题具备以下特征：第一，在维护国家构建与统一、促进社会整合与凝聚力等大背景下具有典型意义。学术命题可大可小，切入视角也多种多样，但优秀的学术命题应该具有大的社会使命和学术关怀。第二，能够与既有理论对话并且清楚"什么是你的学术贡献".学术命题在解释现象的同时，能够增加新的知识积累，帮助人们理解新事物；也可以纠正已有知识、理论的偏差或错误，使人们对世界的认识更加清晰。只有清楚自己的学术贡献，才有可能加入已有的研究方阵，避免重复研究和自说自话。第三，有回答的可能并且定位清晰。任何学术命题只能回答有限的问题，对问题的回答也是有限的。有些大而化之和笼统的问题"看上去很美"，也很有意义，但如果无法转换为一个合适的、可以操作的学术命题，除了制造短暂的轰动效应外，往往很难得出有价值的结论。

　　四、以现代社会科学的规范研究学术命题

　　在回答学术命题的方法选择上，应当坚持灵活性与规范性的统一。各种研究方法在客观上无优劣之分。各种经典性研究成果对研究方法的使用不拘一格。我们应该针对具体研究对象自身的属性与特点来确定研究的视角、思路及方法。同时，也要看到，在社会科学研究中也有一些基本规范和通则性的内容需要遵循。

　　就中国政府间关系的研究而言，自然没有"八股文"模式可以效仿，但以下几个要点是目前研究中欠缺的，值得关注。

　　（一）描述和刻画研究对象所处的制度环境

　　任何需要回答和解释的政治现象和政治关系，都处在一定的制度环境中。对制度环境界定得越清楚、准确和深刻，对特定问题的把握度越强；在研究中就不会过多地纠缠形式和表面的东西；不提脱离实际、超越阶段的对策；不脱离问题所处的环境抽象地谈问题。

　　一个特定问题所处的制度环境纷繁复杂，在研究中很难一一界定，如果是"将环境的所有要素简单罗列，就抓不住重点，或者说，不知道哪些方面对所要研究的问题最重要，就会无法看清问题的本质。"因此，"为了避开细枝末节，把注意力引向最关键、核心的问题，我们需要根据所考虑的问题"①[田国强：《现代经济学的基本分析框架与研究方法》，《经济学方法——十一位经济学家的观点》，第102页，复旦大学出版社，2006年版]，对制度环境进行特征化的概括和刻画。

　　就一般意义上的政府间关系研究而言，至少需要明晰以下几个大的场景：

　　第一，考虑当下中国的发展阶段。政府间关系本身有规律可循，变革要在尊重其自身规律的基础上进行。然而，其作为上层建筑的重要组成部分，除了受自身发展规律的制约和影响外，更重要的还要受经济基础和社会结构的制约与影响。准确捕捉政府间关系中出现的基本现象和重大问题，应当具有整体观、大局观和时空观，深入了解中国的发展战略、发展阶段和基本的政治、经济和社会环境，把要研究的问题放在社会变革的大背景下思考。

　　第二，把握中国是一个超大规模多民族国家的特点。治国理政难，治理一个大国更难。在一个大国中推行政府间关系方面的变革，操之过急不行。否则，非但无法前进，甚至还会后退。

　　第三，进行多维度、立体式和综合性的分析。在研究中要相对跳出政府间关系来审视政府间关系的变革，把政府间关系与中国政治发展、现代化和中华民族的伟大复兴联系起来。从整个国家发展的战略高度出发，全面评估各种变革措施可能带来的效果和影响。否则，容易在变革的迷宫里迷失方向。

　　（二）提出理论假设

　　这一环节的意义在于为研究寻找切入视角，确定理论主线。政府间关系研究不能仅仅局限于收集和整理材料，就事论事，发发议论，更重要的还要对政府间关系中出现的现象和问题进行理论提升，形成基于中国经验的概念和分析框架。

　　1.概念化。归纳和总结中国政府间关系的整体情况、基本关系、内在特色、经验教训以及一些规律性的东西，提到一定的高度进行概念化，进而上升为理论化的模型。如此方可避免政府间关系研究中的"出口转内销"，即国外学者利用中国学术研究提供的素材，通过加工和拔高后产生理论观点，进而影响中国学者的现象。

　　2.寻求因果规律，即说明现象、问题发生的原因，揭示现象之间的相关关系或因果关系。政府间关系研究以描述、解释、指导与预测各种现象为目标。为了帮助人们了解现实，对各种政府间关系现象的基本描绘是必要的。在此基础上，还需要运用科学知识和方法来找寻事情或行为发生的原因。

　　在现代社会科学研究规范中，在寻求因果规律的基础上提出理论假设是最重要的环节。经济学界在这一方面做得更为规范和成功。比如，有的学者在比较中国和苏联改革的不同后果后指出，中国的改革之所以与众不同，在于中国是M 型的政府层级（即地方政府的权力大），而苏联是U 型的政府组织方式（联邦各部，即条条的权力大）。①[钱颖一：《中国的经济改革为什么与众不同——M 型的政府层级与非国有部门的进入与扩张》，《经济社会体制比较》，1993年第1期]有的学者持有类似观点，认为，中国政府体制的一个重要特征是政治集权、经济分权，他把中国经济高速增长的缘由归结为中国实行了"地方经济分权的威权主义体制".②[许成钢：《政治集权下的地方经济分权与中国改革》，《比较》，第36辑]无论上述模型的解释力如何，但努力寻找因果规律的思路值得学习。这正是现在中国政府间关系研究所欠缺的。

　　理论假设的质量主要是看它能否抓住影响事物的关键变量。理论是简约的，现象和问题往往纷繁复杂。一个同现实一样复杂的理论无助于人们了解现实世界。

　　理论需要在省略掉一些信息的同时保留关键变量。在抽象出几个关键变量和核心因素之后，接下来需要分析的是几个关键变量与所分析现象之间是否存在相关关系。如果存在相关关系，那么就进一步研究几个自变量与所要研究的现象之间是否存在因果关系。在区分相关关系与因果关系的基础上，还需要运用"多重因果路径"③[张桂琳：《多重因果路径分析述评》，《政治学研究》，2008年第5期]测量变量间因果关系的强弱。

　　（三）验证假设

　　理论假设成立与否，还需要经过验证假设这一环节。验证主要从证实和证伪两个层面进行。

　　所谓证实是指，通过寻找理论和经验方面的证据证明理论观点成立。证伪主要包括两个角度："一是对已经出现的相反观点要加以驳斥，证明它不成立……

　　另一种角度是对可能挑战自己理论的潜在观点进行证伪。"④[陈瑞华：《论法学研究方法》，第125～126页，北京大学出版社，2009年版]

　　验证假设一般遵循以下两个标准。第一，理论内部逻辑要自洽，能够自圆其说。这一标准要求在研究中既要有结论，又要有论证，要重视演绎推理的严密。

　　如果一个理论自身逻辑上都存在漏洞，这样的理论是不成立的。第二，理论能够有效解释现实中的现象。如果理论与经验事实不一致，不是让现实迁就理论，而是应该发展和完善理论。

　　（四）给出解决方案

　　对策研究以发达的基础理论研究为前提。给出解决问题的方案是学术研究的一个重要目的。严谨的学术研究在给出解决方案的时候通常会考虑以下要点。

　　第一，分析解决某一问题面临的客观约束条件和资源禀赋状况。条件和资源是解决问题的重要制约因素，不能忽视条件提对策。在决定事物的条件没有大的调整的情况下，事物本身也很难有根本性的变动。学界在政府间纵向权力划分上的研究之所以未能取得突破，很大程度上就是忽略了权力划分所需要的条件。不少研究政府间关系的学者认识到了在各级政府间实行合理分权的必要性，并探讨变革的目标取向、基本思路和路径选择等。然而，很少有学者追问这样一个问题：既然合理划分各级政府的职责权限如此重要，中央政府又很重视，为什么在现实中没有实质性的调整呢？

　　第二，考虑多种可供选择的方案。每一种方案的机会成本如何？哪一种是较佳方案？政治的溢出效应有哪些？问题的解决，往往有多种方案。过于理想主义往往行不通，要选择较现实的混合型出路。政府间关系的变革，不能仅仅从技术、管理和效率的层面考虑问题，而应该从多个层面综合地予以权衡。不能在解决一些问题的同时，带来另外一些潜在的更大、更棘手的问题。不仅要有效解决当前的问题，还要有助于中国政府间关系的长远发展。

　　第三，选择稳妥的改革战略与策略。政府间关系改革应该是负责任的改革，是渐进、协调、有序和可控制的改革，最忌因外在的压力而自乱阵脚。中国只要内部保持团结和统一，拥有强大和有力的中央政府，任何外部势力都无法得逞。

　　通过政府间关系的变革，不仅要解决政府间关系中面临的一些困境，还应该能够满足其他一些经济、社会要求。同时，变革还必须能加强中央政府的政治整合能力，而不能允许任何可能导致国家分裂的危险性因素存在。许多人只看到了集权是造成现存诸多问题的重要原因，却忽略了这样一个事实：中央集权是国家治理的一种手段，本身无好坏之分，更与"姓社"、"姓资"无关。在中央集权的问题上，有一个"大判断"与"小判断"的关系。从短期看，中央集权过多、控制过严，会压抑地方的积极性和活力。但从长期看，在现有制度环境下，如果没有其它方面的改革措施相配套，盲目地改革，把一些应该由中央行使的权力交给地方，危害更大。中央如果不能有效控制地方，那才是中华民族真正的灾难和不幸。

　　这样的历史悲剧曾多次上演。

　　五、结语：在实现社会使命的同时追求理论创新

　　中国正在经历着历史上最大规模的制度创新过程。在这样一个历经坎坷、内部差异比较大的国家，通过改革来实现根本性的社会变革，也是对人类社会发展新道路的积极探索。在这一过程中，政府间关系研究应该承担相应的社会使命：调动中央与地方两个积极性，促进国家整合，构建科学合理的政府间关系模式；发现政府间关系中的规律，使政府间关系尽可能朝好的方向发展。

　　学术研究不同于新闻报道、时政短评的一个重要特征是它还要肩负理论创新的责任。迄今为止，有关政府间关系的主流理论，大多来自对西方经验的总结。

　　就未来的学术发展而言，我们不能再拘泥于欧美国家的语言系统、分析框架内亦步亦趋。对研究方法的认真思考与反思，是形成基于"中国故事"的原创性理论，进而挑战或改写西方主流社会科学理论的重要前提。我们相信，只要坚持现代社会科学的研究规范，踏踏实实地研究中国政府间关系运作的现实及其背后的规律，从中提炼有价值的概念和分析框架，进而揭示中国政府治理模式的内在机制，政府间关系研究的整体质量和学术贡献必将更上一个新台阶。

　　作者：周振超，西南政法大学政治与公共事务学院（重庆市，401120）