中国乡村治理问题研究的方法论考察

——“国家—社会”理论是否适用

陈方南

本文发表于《江海学刊》2011年第1期

内容提要：“三农”问题在政治层面上的反映就是乡村治理问题。从中国农村政治体制历史变迁的本土视角可以发现:从实践角度看,我国乡村管理体制改革是在国家政权的把度下进行的,但是,由此将国家权力的下渗设定为国家政权的单一化判断是不科学的。过分强调国家对社会的单向影响,忽略了社会对国家的反向关系以及国家与社会讨价还价的过程及其正向效应。另外,如果仅将基层组织力量作为社会变迁的源动力又无法从国际领域找到经验证据。因此,“国家—社会”分析范式提供了探究农村社会与国家权力互动的分析理路与方法论导向,是研究我国乡村治理问题的方法论指导。

关键词：“国家—社会”研究范式　乡村治理模式　农村政治体制

引　言

农村问题一直是中国社会的核心问题,谁抓住了农村,谁就掌握了中国社会的全部,近现代如此,当下亦然。农村问题反映到政治层面,就是乡村治理的有效性问题。发轫于20世纪末的中国农村非集体化改革,让中国农村政治和乡村治理问题凸现,国内外研究成果颇丰。加利福尼亚大学洛杉矶分校(UCLA)的黄宗智教授在《华北的小农经济与社会变迁》一书中指出,民国时期的中国政府将国家力量延伸到广袤的农村,但是由于财力有限,当时采取的是农村人直接控制自然村的模式。而后,由于滥用权力的存在,农村社会与国家的关系相对紧张。①于是,黄宗智提出当时的中国农村处于“没有民主政治发展而市民团体却不断兴起”的时代等命题。②之后,在《国家和社会之间的第三领域》中,黄宗智进一步认为,中国社会政治转变的动力,来自于国家和社会互动的“第三领域”。③于中国农村而言,其中的“第三领域”就是农村的村级组织,它的生成来源于国家与社会的互动合作。研究中国农村政治问题的美国芝加哥大学杜赞奇教授在《文化、权力与国家———1900~1942年的华北农村》一书中提出,在国家政权极力囊括乡村社会,并试图将其纳入可控范围之时,由于国家财力所限,在乡土社会寻求廉价代理人而不是直接派驻官僚入村便成了国家政权的理性选择。④然而,由于“经济人”本性使然,国家代理人权力异化现象时有发生,为了维护农民自身利益,寻求农民公共利益保护的乡村民间组织得以出现,它成了抗衡国家权力的乡村权力文化网络。美国耶鲁大学萧凤霞教授所著《华南的代理人与受害者》一书以20世纪三四十年代广东新会县的环城乡村为研究对象,阐述了在“天高皇帝远”的中国传统农村,国家政权、地方精英与乡村社会的关系,论证了传统中国农村社区的国家化倾向。萧凤霞认为,如果地方精英不足以带领普通农民“跑”,那么国家对农村社会的管理又将回到“皇权难下县”的原点。⑤在国内学界,徐勇教授认为,研究中国农村政治必须把握中国社会的城乡二元论和国家社会互动论两个要点⑥;吴毅通过“村庄场域”(Village fields or arena)概念构建了国家权威与乡村社会的互动式村庄秩序⑦;于建嵘、辛秋水、张厚安等学者对中国乡村治理研究也做出了重要贡献。

从上述研究文献可见,“国家—社会”研究范式是学者们考察中国农村政治变迁的方法论传统。其间,国家与社会、乡村组织、官治与民治等基本概念构成了这一理论框架的“语义场”(semantic field)。现有研究大都承认并论证了国家政权、农村社团与农村个体间的互动对我国农村政治的积极意义,但是,他们大都试图通过特定地域的乡村个案研究来建构中国农村政治学的基本理论框架;或者仅对中国农村问题做出了一般性理论解释,但这种解释并非中国农村历史观照下的本土经验,而仅是西方理论的经验注脚。基于此,本文试图借鉴现有研究的理论成果,从中国乡村治理历史变迁的本土视角,探究“国家—社会”研究范式在中国乡村治理问题上的适用性问题,以期得出一些有益的结论及启示。

“国家—社会”的研究范式

“国家—社会”研究范式既是研究农村政治的理论框架,又是构建乡村秩序的方法论指导,它强调国家政权与乡村社会的二元统一,关注那些不能与国家政权相混淆的社会生活场域。“国家—社会”研究框架至少应该包括以下三个要点:国家概念、社会组织理论以及国家和社会两者间的结构状态与互动关系。

首先,关于国家概念。对“国家”的界定,韦伯给出了经典性定义:“国家是统治阶级以合法身份使用暴力的组织……强制性构成了国家的核心要义……国家是统治者的关系集合。”⑧然而,韦伯的定义强化了国家的官僚固结状态属(Bureaucratic Over-conformity),切断了国家与社会的应然互动关系。为此,米格代尔(Joel S.Migdal)对韦伯的国家概念进行了拆分,提出“分解式国家”(Dis-aggregate State)概念。米格代尔认为,强制性固然是国家的本质属性,但是,“国家作为”(State Practice)与“国家意象”(State Image)的有机结合将淡化国家的强制性和国家的“无所不能”。国家意象是国家权力域外的能够行使管理职能的国民组织,它构成了“国家作为”的有益补充,同时监督着国家政府的实际行动。于此,国家是一个自身内部时常冲突的矛盾实体,它具有自身高度的一致性,也有与其外域组织较强的联盟和冲突特性。⑨与米格代尔“国家意象”概念相一致,米歇尔·曼(MichaelMann)也提出了国家基础性权力概念。米歇尔·曼认为,基础性权力(Infrastructure Power)与强制性权力(Despotic Power)一道,构成了国家权力的全部内容。强制性权力是国家政权运用国家机器直接统摄社会的权能;基础性权力是国家政权通过与政权域外组织合作而渗透社会生活的力量。⑩根据米歇尔·曼的国家观点,国家的权能及其实施效力不仅取决于国家机构的构成,还受国家与社会结合方式的影响。

其次,关于社会组织。一般意义上讲,社会就是特定时空下的特定公共权力以及其主导下的人们的日常生活世界。从现实的角度看,社会就是在国家机构域外的民间组织和社区精英群体及民众,他们有着与国家机构不相一致的效用函数和运行逻辑。在社会中,与普通民众相异,社区精英和社会组织是特定利益的代言人或行为者,它可以“为民请命”,也可以作为国家权力在社区中的嵌入者,甚至异化为国家或民众利益的掠夺者。于是,社会中的各种势力并非一心向着对抗国家或者引领民意,它们彼此的竞争将促使不同运行规则的产生或各种社会冲突的出现。于是,作为政策制定者的国家不能绝对地凌驾于社会之上,它在很多时候只能迎合社会,并成为社会的一部分。从这个意义上讲,无论是社会精英或社会组织还是国家政权都没有足够的能力主导社会的变迁。市场化改革催生了中国社会领域的自治化,大量民间组织涌现,并成为社会的一部分。在游戏规则尚未健全之前,社会自治社团的运行需要国家政权的适度引导,否则,社会组织将有分崩离析的危险。社会自治组织的存在和发展需要法律制度的支撑,社区精英也需要得到应有的鼓舞,这两者的健康发展是市民社会存在的前提预设,正如斯赫米特(Schmitter)所认为的:“为了使民主政治成为社会发展的常态模式,需要培育新的组织对国家机构构成持久而有效的挑战。”○11因此,国家机构、民间组织和社区精英都不是孤立的行动主体,他们都将成为国家或社会权力关系网络的重要力量。然而,国家机构、民间组织和社区精英都有着各自的运行逻辑。从一定意义上讲,国家机构的不断扩大时常是因为社会本身不能有效解决社会需求的基础性建设问题;社会组织的生产和民间精英的凸现旨在防范国家机构对公共权力的滥用。由此,社会场域中的国家与社会权能的有效发挥并非由各自的内部结构单一决定,两者的功能实现更多地依赖于国家与社会间的结构状态与互动关系。

再次,关于国家与社会的结构状态与互动关系。如上述,一个社会的运行需要得到国家机构与社会组织的共同参与,并赋以实效。社区治理本质上就是国家与社会根据各自的效用函数,共同缔造的一种社会选择结构关系。现实中的国家与社会之间的关联并不是单纯的结构联结,它们之间更多的是遵循“集体行为的逻辑”○12,体现相互间的行为互动。理论上,学者们常常将国家与社会的这种互动机制划分为稳态和危机状态两种类型。如果国家与社会(主要表现为社区及其相关实体组织)行动目标一致,国家能够赋予相关实体以足够资源支持,那么,两者的互动就是一种稳态互动,这种互动能给双方都带来正效益;但如果国家的特定效用与社区利益相悖,国家机器将可能实施其强制性权力,处于博弈另一端的社会将采取忠诚、退避甚至抗议的策略。此时的国家与社会状态就成了一种典型的零和博弈关系,如果国家不能相机实施相应的激励机制,社会组织将朝向背叛国家式的自主路径发展。很多时候,国家与社会并不是此消彼长的负向关系。哈贝马斯认为“市民社会的核心机制就是国家权力与非国家组织的自愿合作,其间,应尤其强调非国家组织的作用”,这些组织的使命在于“借助对社会自由的扩展和民主化推进的过程维系并重新界定国家的界限”。○13

与西方国家相比,在中国的乡村社会国家权力的主导作用依然很强,而且其间组织多元竞争条件不成熟,各非国家组织的自我界定、相互认同不充分。对此,研究中国社会的合作主义者提倡“先分化后整合”,然而,由于中国政权事实上的“强介入性”,强调社会组织与国家政权的“先分后整”未必可行,于是,米格代尔提出“国家在社会中”(State in Society)的社会组织发展思路,即提倡“第三方力量”的有效介入。○14“国家在社会中”的研究方法论试图从社会结构的更深层面探究国家与社会的结构状态与互动关系,是“国家—社会”理论的新发展,也将成为解释中国农村政治问题的新方法论指导。

“国家—社会”理论在中国乡村治理研究中的适用性

“国家—社会”理论是社会学研究的重要方法论。在现实社会里,乡政是国家权力的管理末梢,作为国家权力与社会组织互动的场域,公共政策、社会组织与公众生活都将在此相互作用。于是,我们要问:“国家—社会”的分析框架能否成为一种考察我国乡村治理问题的有效框架呢?从实践角度看,我国乡村管理体制改革是在国家政权的领导下进行的,但是,由此将国家权力的下渗设定为国家政权的单一化判断是不科学的。过分强调国家对社会的单向影响,忽略了社会对国家的反向关系以及国家与社会讨价还价的过程及其正向效应。另外,如果仅将基层组织力量作为社会变迁的原动力又无法从国际领域找到经验证据。于是,寻求新的理论预设就凸现出其必要性。“国家—社会”分析范式正合其义,因为它提供了探究农村社会与国家权力互动的分析理路与方法论导向。

从中国乡村治理模式的历史演进看,中国乡村治理改革一直处于国家与乡村社会动态交替的互动中。一方面,国家权力过度介入时,乡村传统不断被消解,农民自主性受到抑制,国家权力也于此具有适时退出的历史要求;另一方面,国家实施乡村放权时,虽然民主气息得到改善,农村活力增强,但是,过度放权的农村社会与中国整体的社会治理路径脱节,国家介入的要求于是增强。联系中国农村的政治变迁,我们发现:中国农村社会政治体制改革实质上就是国家整合乡村社会资源、推动农村社会自治,促进农村社会与国家权力互动融通的发展过程。

(1)人民公社化时期的“政社合一”乡村治理模式。1949年建国后,国家政权介入到社会的诸多领域,农村也实行了强控制的人民公社化体系,为农民提供利益表达场域的社会组织不复存在。○15此阶段下的中国农村,农民被直接置于国家政权的控制下,乡村组织基本上由国家“嵌入”。人民公社权力体制促进了中国政治的一体化,强化了国家政权对乡村社会的动员和控制。遗憾的是,人民公社化也破坏了乡村社会的传统“权力文化网络”,消解了广大农民的创造性与能动性。○16于是,强政权下的农村社会出现分化,客观上要求国家权力的适度退出,“乡政村治”乡村治理模式因此得以出现。

(2)“乡政村治”的“放权型”治理模式。为了克服“政社合一”模式的不足, 80年代以后,国家修正了乡村社会的治理模式,强调乡镇政权与村民自治的结合,即“乡政村治”模式。“乡政村治”强调农民的政治参与,以此建立村民对国家的认同,达成村民自我管理与国家治理的统一。○17通过村民自治,农民可以运用法律手段将自身组织起来,以对抗乡村社会中的各种营利型组织,维护自身利益。然而,从整体上看,实践中的“乡政村治”主要表现为乡政与村治的合流,“乡政”得到了强化,而村民自治的原本意义却丧失殆尽,即便如此,相对于“政社合一”的乡村治理模式,“乡政村治”提升了国家对乡村社会整合的有效度和灵活性,提升了乡村民间的自我整合能力,改善了乡村社会与国家的关系。然而,在中国农村,由于国家机构的庞大,“乡政”时常处于一种边缘化状态。乡政把握着乡村社会权力的入口,乡村权力泛化与异化加剧,于是,新一轮的“国家政权内卷化”复活。○18所以,“乡政村治”下的农民并没有成为真正意义上的宪政公民。○19

(3)税费改革后的乡村治理模式。如上述, 20世纪80年代的“乡政村治”治理模式并没有真正的放权,于是,20世纪90年代以来,中国农村重启政治结构调整,税费改革就这样走入了中国农村的历史舞台。农村税费改革旨在取消行政事业性收费和政府基金、集资,取消乡统筹费,调整农业税税率,改革村提留征收和使用办法等。税费改革后,乡村治理朝着法律契约化、间接治理化和多元化方向发展。○20所以说,农村税费改革并不是单纯的“费改税”,它是对中国农村社会中的国家、农村集体和农民个体三者利益关系的再调整,在一定程度上缓和了农村干群紧张关系。进入21世纪,农村税费改革进入深度发展阶段,党中央、国务院做出了免除农业税和建设社会主义新农村的两大重要举措,这是时代的发展要求,也是国家权力与农村社会互动发展的必然产物。新农村建设从财政上加强了国家对农村社会公共事业建设的资金支持,并将包括乡村民间组织在内的国家社会各部分作为一个平等的主体对待,由此强化并统筹城乡社会发展,在业已分化的城乡差别的基础上重构国家与社会发展的互动关系。○21没有国家的发展与强大,就不可能出现免除中国社会沿袭两千多年的“皇粮国税”的重大战略举措;没有农村社会的进步,国家的强大也只能是一种畸形相态。因此,新农村建设过程中的国家政府与乡村民间的关系是一种直接的互动关系,它强调乡村社会与国家政权的合作,以实现包括农民、乡村民间组织与国家政权在内的所有国家和社会力量对中国农村的共同治理。

由此我们发现,新中国成立以来,中国的乡村治理经历了“政社合一”、“乡政村治”和“后税制”治理等三个阶段。从整体上看, 20世纪的中国是一个由传统农业国向现代工业国转变的社会。新中国成立时,中国是一个“弱国家、弱社会”的社会,乡村秩序也异常弱质,于是,国家采取了强政权乡村治理模式;改革开放后,随着国家的放权和农村经济的不断发展,国家不断强大,但农村危机却在增强,于是,“强国家、弱社会”的权力体制使得“三农”危机成了影响中国社会发展的重要障碍;此后,“乡政村治”的“国退民进”和乡村税费改革过程,又使得农村社会与国家的利益关系得到较大程度的调整。

结论与启示

中国乡村治理的实践告诉我们,只要有需要,国家就能将其权力嵌入到所有可能的域地。因此,中国乡村治理在很大程度上取决于国家权力对乡村社会的控制程度。传统的“皇权不下县”仅对国家机构而言,而非指国家权力不渗入乡村社会。○22在“公社化”治理模式,中国国家政权下渗到农村,摧毁了中国传统的非正式权力网络根基,国家最终从政权层面有效地控制了乡土中国,完全体现了国家的“在场”和乡土社会自治性的缺失;“乡政村治”模式纠正了国家权力的过度运用,从理论层面强调了乡村社会的村民自治,但在实践层面却使得“乡政”控制了农村,村民自治并未得到真正落实,国家与社会的博弈向深层发展;随后,国家重启乡土中国的社会民间力量,实施了中国历史上的税费改革和新农村建设,国家权力与乡村力量再次演义,并使国家与社会的关系趋向“合作式”互动发展。因此我们认为,把握国家与乡村社会的关系是中国农村政治改革的核心与要义,从“国家—社会”的视角来考察中国乡村治理路径是一个合理的切入点。探索中国乡村治理的改革路径,我们也可以从其历史演进中获得若干启示。实践证明,国家权力与乡土社会力量历来就是农村发展的两极,对任一极的倚重或偏颇都将对农村发展造成负面影响。运用“国家—社会”理论分析国家与社会的关系对引领中国乡村治理的改革与发展具有重要意义。

第一,引导国家政治文明与农村社会资本的分野与互动。国家与社会各自势力范围的论争肇始于霍布斯的“利维坦”与诺齐克的“最弱国家”论说,两者虽然有别,但其管理的本质是合二为一的,即现代文明国家不是人为地分离社会而造成国家与社会资源的结构性内耗,它应该是包括政府在内的社会各组成部分在不同层次上的良性互动。在此,必须明确以下几点: (1)社会信任,尤其是政府信任是国家社会互动的政治支撑和合作基点。因此,建立社会信任机制势在必行; (2)与现代农村文明政治意识相比较,乡土中国的村民意识偏向于伦理教人,缺少现代意识的制度化政治意识。因此,通过文明制度的创新来培育现代农村文明政治意识尤显必要; (3)提升村民公民资格是寻求农村政治文明与社会资本互动的微观基础与权利保证,体现了国家权力、乡村社会与农民个体逻辑上的一致性。

第二,培育并推动乡村社会非政府组织的发展。非政府组织能够代表广大农民,帮助农户对抗政府滥用权力的行为,最大限度地化解市场风险。作为草根组织,乡村社区的非政府组织主要有农村村民委员会组织、农民经济合作社、农民专业技术协会、乡村环境保护组织(又称乡村环保NGO)等。农民经济合作社、农民专业技术协会、乡村环保NGO等非政府组织在当今发达国家的乡村事务中扮演着非常重要的角色。一方面,非政府组织在一定程度上促进了农民利益表达机制的形成。由于农民的“低素质屏障”,其利益表达经常缺乏畅通而有效的渠道,农民的应有利益时常得不到保护,此时,农村非政府组织将代表农民运用法律手段维护其自身利益;另一方面,非政府组织的发展帮助流动农民工实现其政治权利。随着城镇化步伐的加快,越来越多的农民工进城务工,然而,由于中国社会的二元结构,农民工的政治权利经常得不到伸张与实现,于是,非政府组织可以作为当下流动农民工行使其政治权利的代言人或过渡性组织,代表流动性农民工参与农村的政治决策与政治监督。

第三,促进乡村文化伦理与国家法治的互动。美国人类学家雷德菲尔德(RobertRedfield)通过对人类文化传统的考察,强调了生长于村落共同体中的民间“小传统”对社会发展的重要性。○23在中国农村,民间“小传统”是由普通大众在日常生活中自发形成的价值观念,它更多地表现为人们的生活方式、风俗习惯等乡村文化伦理,这种乡村文化伦理反映了广大农民对乡村生活的真切感受与理解,它根源于乡村生活,引导并规范着广大农村的行为模式。然而,这种伦理毕竟不能穷尽乡村生活的全部,当现代经济因素深刻影响农村之时,传统伦理是无能为力的,此时,现代法治就有了用武之地。法律本身倡导自由、平等与社会公正。反映在乡村村民自治生活中,就需要规范并完善《村民委员会组织法》,并引导广大村民对《村民委员会组织法》的普遍遵守与服从。倡导农村社会的法治生活,并促使其法治的实现依靠传统伦理文化的整合功能来达成,当“礼”力不从心之时,法律就有了存在的空间。这就是费孝通先生“无讼”精神的时代表达。○24所以,将现代社会的“法”与传统乡村的“礼”有机结合起来,也是我国农村政治体制改革的应然要求。

作者简介:陈方南, 1969年生,吉林大学马克思主义学院博士后流动站研究人员,吉林大学马克思主义学院副教授。

参考文献

　①②黄宗智:《华北的小农经济与社会变迁》,中华书局2000年版,第314页。

　③黄宗智:《国家与社会之间的第三领域》,载哈贝马斯等《社会主义:后冷战时代的思索》,牛津大学出版社1995年版,第94页。

　④○18杜赞奇:《文化、权力与国家———1900~1942年的华北农村》,浙江人民出版社1996年版,第175、196页。

　⑤Su.i Helen F.,Agentsand Victims in South China:Accomplices inRuralRevolution,NewHaven:YaleUniversity Press, 1989.

　⑥徐勇:《中国农村村民自治》,华中师范大学出版社1997年版,第2~21页。

　⑦吴毅:《村治变迁中的权威与秩序———20世纪川东双村的表达》,中国社会科学出版社2002年版,第361页。

　⑧MarxWeber,Essays in Sociology,translated and edited byH.H. Gerth and C. WrightMills, New York: Oxford UniversityPress, 1958, p. 82.

　⑨○14Jose S.Migda,lState in Society-StudyingHow States and So-cietiesTransform andConstitute onAnother,CambridgeUniversityPress, 2006, p. 22, p. 57.

　⑩MichaelMann,TheSources ofSocialPower, Volume11:TheRiseofClasses and Nation-States, 1760 ~1914, New York: Cam-bridgeUniversity Press, 1993, p. 59.

　○12参见奥尔森《集体行为的逻辑》,上海人民出版社1995年版。

　○13哈贝马斯:《在事实与规范之间》,童世骏译,生活·读书·新知三联书店2003年版,第52页。

　○15邹谠:《二十世纪中国政治———从宏观历史与微观行动角度看》,牛津大学出版社1994年版,第225页。

　○16○17○21徐勇:《现代国家的建构与村民自治的成长———对中国村民自治发生与发展的一种阐释》,《学习与探索》2006年第6期。

　○19苏北:《重农,还是伤农》,《半月谈》2004年第4期。

　○20吴理财:《乡镇改革与后税费时代乡村治理体制的构建》,《中共福建省委党校学报》2007年第1期。

　○22陈洪生:《传统乡村治理的历史视阈:政府主导与乡村社会力量的对垒》,《江西师范大学学报》2006年第3期。

　○23转引自夏建中《文化人类学理论学派》,邓方译,中国人民大学出版社1997年版,第156页。

　○24费孝通:《乡土中国》,三联书店1985年版,第53页。