纵向政府间关系中的督察制度：以中央环保督察为研究对象

郁建兴、刘殷东 

本文载于《学术月刊》2020年第7期。

摘要：推进国家治理体系和治理能力的现代化，亟需增强中央与地方纵向治理的制度供给。长期以来，央地委托—代理关系中地方政府的执行异化是中国纵向治理中的一大难题。党的十八大后，中央政府在治理实践中明显增加督察制度的启用，但学术界对这一制度在纵向政府间关系中的角色、意义和运行机制尚缺乏系统研究。通过考察中央环保督察在浙江省的具体实施，可以看到，督察制度借助中央权威，实施自上而下的高强度控制，通过动员、进驻、反馈、整改、问责、“回头看”等完整程序，制度性地嵌入治理体系，降低了委托—代理关系中的信息不对称性，实现了对地方治理目标的纠偏，从而有效强化了制度执行，提升了纵向治理效能。

关键词：中央与地方关系；督察制度；中央环保督察；委托—代理理论

一、问题的提出

推进国家治理体系和治理能力现代化，是当代中国治理的总目标。中央与地方作为国家治理的关键场域，其纵向治理面临着机遇与挑战。长期以来，央地分权格局形塑了中国政府职能履行的“委托—代理”模式，地方政府成为政府职能的责任主体和实际履行者。与此同时，该模式下纵向治理面临的难题不断凸显，其中以地方政府对中央政策的执行异化为主要表现，成为中国国家治理中的一个基本矛盾。相应地，中央政府迫切需要增强制度供给、强化制度执行以提升治理效能。在其中，督察制度作为一种具有中国特色的治理工具，在党的十八大后开始频繁得到启用，以中央环保督察、国务院大督查、国家海洋督察、扫黑除恶督导等为代表的督察制度被高位激活，对地方政府行为和治理实践的影响日益增加，成为纵向治理中的常备工具之一。

不同于常设性督查机构开展的日常性监督、检查、考核，党的十八大后治理实践中的督察，更多表现出各类适时组建的高规格督察组，以中央的名义，自上而下地派驻下级单位，对关键决策和重点目标进行追踪、纠偏及问责，呈现出与传统意义上政务督查、行政督查明显不同的特征。那么，在推进国家治理体系和治理能力现代化背景下，如何解释督察制度的频繁启用？相较于其他治理工具，督察制度具有哪些功能及优势？在央地纵向治理视角下，督察制度究竟带来了什么变化？它在国家治理变革中扮演了怎样的角色，发挥了何种程度的作用？其适用条件和范围如何？下一步发展方向在哪里？这些问题尚未在学术界得到充分关注。本文以中央环保督察为研究对象，试图回答上述问题。

二、已有研究述评

（一）央地政府间的委托—代理风险与治理工具

以央地关系为核心的纵向治理是中国国家治理的核心议题之一。多数研究将分权作为中央与地方政府关系的逻辑起点。改革开放后，为调动中央与地方两方面的积极性，以干部人事管理体制的“下管一级”和财政包干制为标志，中央政府向地方政府分权，其典型特征是属地管理和行政发包。这表明，中央政府采用委托—代理的方式，赋予地方政府在地区事务治理中的重要角色，授权地方政府履行相关的政府职能。然而，在委托—代理关系中，激励相容和信息不对称始终是核心问题，由此给央地间的纵向治理带来挑战。总体上看，已有研究成果主要体现在两个方面。一是中央与地方动机不一致。曹正汉等指出，中央政府出于降低自身承担的社会风险及保持政治稳定的需要，把容易引发社会风险的行政事务尽可能交给地方政府去完成，从而导致过度分权，同时进一步加大了地方政府的财政压力。何艳玲等认为，由于分税制并没有改变中央与地方的事权结构，而地方政府不仅要推动本地区的经济发展，还要履行提供公共服务、社会治理等职能，由此导致地方政府追求本地经济最大化。不少学者从政治锦标赛理论出发，认为受到以GDP增长和地方财政收入增加为核心的政绩考核机制以及“届别机会主义”等因素的影响，地方政府往往走向片面追求政绩的道路，其他公共服务目标被选择性执行。二是信息不对称带来的控制和监管难题。我国政策执行长期以来依托命令—控制方式，层层任务下达后的政策理解和执行偏差，在一定程度上导致中央在制定统一规划和政策后，无法有效收集地方政府的任务执行情况。同时，科层间的信息不对称，更导致了地方政府、监管人员和企业之间的“共谋”“应付”“变通”等非正式运作，中央政府很难获取地方政府的职能履行和实际运行情况，进一步加剧了信息不对称，由此导致中央对地方政府的控制和监管难题。概而言之，诸多学者倾向于认同，分权体制下的委托—代理风险导致中央政策无法得到切实贯彻执行，同时导致中央无法有效监督与控制地方政府盲目追求本地发展、地方官员追求个体利益而忽视公共职能履行等行为。

事实上，中央政府在治理实践中从未放弃对地方政府的监督和控制，采用了各种办法试图完善针对地方政府的纵向干预和引导。Blanchard和Shleifer认为，中国在分权化改革的同时保留了强有力的政治集权，从而规制了地方政府的掠夺性行为，塑造了市场维护型联邦主义。学者们认为这种强有力的政治集权主要体现在以组织人事权和财权的优势，透过压力型体制进行纵向的高位推动，促使下级更好地执行政策。一方面，中央强调党管干部原则，始终牢牢掌控对地方党政领导干部的管理权限。有学者用分权化威权主义来概括，认为干部人事制度是中央在分权背景下实现自上而下有效控制的重要工具，具体又可分为负面约束为主的干部责任制和正向激励为主的政治锦标赛。另一方面，1994年实施的分税制改革是中央政府重新集中财政权力的分水岭，它显著强化了中央政府应用手中资源、采用转移支付方式奖励表现较好地区的能力，提高了对地方政府的管控力。在此基础上，学者们进一步探索了中央政府自上而下调控地方行为时使用的“工具箱”。沈荣华指出，中央自20世纪90年代中期开始探索对部分分支机构或派出机构实行垂直领导，从而脱离地方政府管理序列，以便推进中央政令直接落地。臧雷振指出，“十二五”规划启动后，以五年规划为代表的顶层设计逐渐成为中央指导地方推广政策、开展治理试验的主要手段，在纵向治理中发挥作用。郁建兴、黄飚发现，“请示授权”成为党的十八大以来地方政府创新的一种新趋势，它重新型塑了当代中国的纵向政府间关系。还有不少学者注意到，各类中央领导小组因其突出的资源整合、政治动员和组织协调能力而被大量运用到治理实践中，成为推动地方公共服务的提供和政策创新的重要工具。在中央自上而下调控和引导地方政府行为的各种治理工具中，学者们倾向于认同党管干部体制是构成纵向控制的核心。

已有研究为我们揭示了中央为加强对地方控制而使用的多种治理工具，此类治理工具往往以中央对组织人事权、财权等的优势为基础，并针对某些特定的重点任务领域呈现出不同的样态和模式。然而，已有研究对于此类工具在什么场域使用、如何被使用、有效性和有限性确认等问题探讨不足，特别是对于它们如何改善委托—代理关系中目标不一致和信息不对称两大关键问题回应不够，缺乏系统分析和实证研究。相应地，已有研究也就难以回答，面对中国纵向治理的新形势新情景，此类治理工具的选取、运作中有哪些值得关注的新变化及其对型塑央地纵向政府间关系所产生的影响。在此背景下，党的十八大以来被频繁激活的中央对地方开展的督察，作为一种新治理工具进入了我们的研究视野。

（二）督察制度

“督察”一词在中国治理实践中并不陌生。中国共产党在政权建设初期就非常重视督察，20世纪80年代中期开始逐渐建立起建立一套稳定机制，成为各级党委政府办公厅（室）的标配常设机构，并完善延续至今。自中央开展督察工作以来，其理论与实践问题逐步得到学者关切，产生了一系列研究成果。一方面，学者们借鉴西方理论实践，关注点主要集中于公共政策执行和监督的制衡关系，认为督察属于行政管理范畴，称行政控制或行政监察，将督察作为公共政策过程中的一个环节，是贯穿政策决策和实施全过程的“链中之线”。同时，已有研究还指出我国政务督察中存在缺乏法制化基础、可操控性程序等问题，提出了明确督察法律属性、依法督察促进相关立法等建议。另一方面，更多学者立足当前现实，将研究重点集中在督察的运行机制上。丁煌等指出，监督“虚脱”是妨碍政策有效执行的重要因素，需要强化和完善政策监督主体的地位和权能。还有学者从政府绩效评估的视角对督察展开研究，把政府绩效评估和督察看作是政府绩效形成机制中的有机环节，认为政府的绩效评估和督察不仅是简单地执行上级决策的指令和要求，还须引入多元主体考核以及监督。

在实证研究方面，多数研究来自政府系统内从事督察的实践工作者，多见于经验文章、领导讲话、政府报告等公文类资料。部分个案研究指出了地方政务督察力量有限、缺乏反馈机制、督察方式较传统等问题；也有学者对区域督查中心模式进行评估，提出改进措施与建议。陈家建基于在四川省M市督察机构的田野调查发现，督察制度实现了科层治理与运动式治理两种模式的连接，在传达重要政策、处理部门间矛盾、追踪重点工作和解决疑难问题时，督察制度都可能被启动。

总体上看，当前中国督察领域的研究进展相对缓慢，存在着研究内容不深入和理论探索稀缺等问题。一是在官方表述或学术研究中都缺乏清晰的概念界分，多位论者将凡涉及检查、监督职能的活动均纳入督察范畴，造成督察概念的边界模糊，不够贴合在中国纵向治理语境中对督察的特定指向。二是仅笼统列举督察工作存在主要问题，或简单对比西方国家检查工作的相关做法，对督察制度的功能、运作及问题等往往停留于碎片化的现象描述，缺乏深入的理论研究。三是研究对象主要集中于常设性督察机构的组织行为，如土地、环保等区域督察派驻机构或地方党委政府内设的督察办等开展的日常监督，且仅从规范角度阐述督察对提升政府执行力及科学行政水平等方面的价值意义，对于党的十八大以来频繁启用的中央对地方开展的督察活动及其呈现的新特征研究还不多，缺乏从治理工具的角度刻画和分析督察制度改善央地委托—代理关系的实证研究。

有鉴于此，我们将通过构建督察制度运行逻辑的分析框架，试图将零散的督察现象及组织行为置于国家纵向治理体系之中，并基于对中央环保督察在浙江实施的案例，具体探讨督察制度如何型塑央地政府间关系，以及它在纵向治理中的有效性和限度。

三、委托—代理关系中的督察制度：分析框架与研究方法

根据委托—代理理论，由于委托人与代理人之间存在信息不对称与目标不一致，代理人既有偏离委托人目标而追求私利的动机，又有脱离委托人观察而不被发现的可能。因此，作为代理人的官僚持有信息优势，倾向于逃避责任、寻求自主性与最大化预算等行为，委托方则迫切需要解决“如何确保代理方为实现委托方偏好而行动”的问题���委托人必须以某种方式对代理人施加控制，确保代理人严格按照委托人的目标及意志行事。

在纵向治理视野中，我们将督察视为作为委托人的上级政府为改善委托—代理难题而对作为代理人的下级政府采用的一种治理工具。从目标和信息两个维度出发，这种治理工具的改善作用可从两个方面予以考量。

第一，治理目标是否得到纠偏？在纵向治理情景中，相对于中央治理目标，地方政策执行环节的梗阻、变通、选择性执行问题受到普遍关注。十八大以来，增强党中央权威、严肃作风等政治生态整顿措施逐渐强化，随着委托人更多将注意力从激励转向控制与监督，并在特定领域采取比常规治理更高的惩戒强度，“晋升锦标赛”式的激励模式不再成为解释官员行为动机的唯一因素，地方治理的动力机制来源更加多元。在官方话语体系中，督察行为常与“狠抓落实”“切实履行主体责任”等高频表述相联系，反映了委托人期望通过高位推动的监督和控制手段，以高强度的负面约束实现对正向激励的代替与修复，快速增强代理人的执行动机，减少代理人的执行偏差。

第二，信息不对称性是否得到降低？自上而下运行过程中不同环节的衔接和有效管理有赖于对信息的掌握。信息的流动和控制，不仅是中国政府必须面对的问题，而且是任何组织都面临的普遍问题。当委托人较难通过科层机制清晰获取代理人行为及结果信息，下级政府更有可能出现将信息隐藏、扭曲等行为。通过督察制度，派出有组织、有经验的人员向基层下沉，采取调阅资料、随机暗访、接受信访、“一竿子插到底”等形式，委托人试图使信息采集渠道更加多样化，缩小信息流程的中间环节，减小层级传递中的信息损失，从而期待更加全面、准确地获取代理人治理事务的相关信息。

基于上述分析，我们初步形成了央地关系视角下督察制度的分析框架。本项研究将运用案例分析方法，选取中央环保督察在浙江的具体实施作为研究对象，在考察实际运作的基础上，分析督察制度对于治理目标纠偏和信息不对称性削减的影响，并揭示这种影响在央地纵向治理中的重要作用。在展开分析之前，有必要对中央环保督察的由来做一个背景描述。

长期以来，中国环境治理领域突出体现了纵向政府委托—代理关系中的治理矛盾和困境，被广泛视为中国环境危机的主要原因。从央地目标不一致角度看，地方政府面临发展地区经济、管理城市、维护社会稳定等中央政府下达的多重目标，环境治理通常不是代理方面临的最重要目标。由于注意力有限，当地方政府面临接踵而至的竞争性任务时，尤其在以GDP为核心的政治激励和财政约束条件下，经常表现为选择性执行，甚至出现“不作为”。从信息不对称角度看，地方政府难以有效承担起环境管理方的职责，虽然在环境治理任务实施阶段，省市级政府有动力给基层“层层加码”，但到检查验收考核阶段，却倾向于与基层政府相互配合，采取各种策略来应对作为委托方的中央政府的检查和评估，出现“共谋”。并且，作为委托方的中央政府制定的环境保护目标、政策和法规的统一性越强、越明确，就与各地实际情况分异越大，基层政府越需要灵活性，就越为“共谋”提供空间。

面对日益严峻的环境形势，中央政府对环境治理的注意力持续增强。特别是党的十八大以来，生态文明建设纳入“五位一体”总体布局，“美丽”成为社会主义现代化强国目标之一，生态文明建设被进一步强调，在2018年全国生态环境保护大会上，习近平总书记明确提出“党政同责、一岗双责”，要求央地政府行动一致，地方政府须承担环保主体责任。同时，中央政府不断加大生态政绩指标在政府及官员考评中的权重，逐步改变地方政府行政绩效考核单纯以GDP为标准的考核体系，建立绿色发展指标，并实行环境保护一票否决制。此外，中央政府还采用生态功能区域转移支付等手段以期形成对地方的激励约束。那么，以干部考核指标为主体的治理工具效果如何呢？托马斯·海贝勒等指出，将环境保护指标纳入干部考核指标体系对环境政策的执行起到积极作用，但政治激励本身对鼓励地方干部执行中央环境政策还不够。Eaton和Kosta发现，在干部轮岗频率较高时，尽管高层级政府把环境保护作为重要指标纳入了考核评价指标体系，地方干部也并不会真正严肃对待，其原因在于地方干部为环保做出的努力较难影响绩效，进而影响晋升。此外，冉冉还指出，以指标和考核为核心的“压力型”模式在指标设置、测量、监督等方面存在制度性缺陷，导致地方官员操纵统计数据，或集中所有力量围绕可测度指标行动而忽略不可测度但同样重要的指标作为地方环境治理的一个捷径，以经济绩效为主的显性政绩仍然最有“发言权”。由此可见，分权背景下以考核为主的治理工具对改善地方环境治理作用有限，纵向问责机制需要进一步完善。

2016年1月，以河北省试点为标志，第一轮中央环境保护督察正式启动。按照中央全面深化改革领导小组第十四次会议审议通过的《环境保护督察方案（试行）》，督察内容主要包括各省份贯彻落实国家环境保护决策部署、解决突出环境问题、落实环境保护主体责任情况。通过两年时间，中央完成了第一轮督察全国全覆盖。2018年开始，中央又对20个省（区）第一轮督察整改情况开展“回头看”，并就污染防治攻坚战7大标志性战役和有关重点领域统筹开展专项督察。环保督察成为解决“中央高度关注、群众反映强烈、社会影响恶劣的突出环境问题”的首选，也成为党的十八大后督察制度的典型应用场景。由于中央环保督察是一项覆盖全国范围的重大政策，并在中央高位推动下，深刻影响了央地政府间的环境治理实践，因此，通过中央环保督察来探究十八大后督察制度在央地纵向治理关系中的作用，是具有代表性的。而且，由于规程和标准的统一性，使得中央环保督察在某省的实施案例是一个领域性案例，而非单一事件，其性质、大小和完备程度具备合理性和有效性。同时，按照中央要求，督察发现问题、整改方案、处理情况等内容全过程在省级主要媒体和网站公开，这就为研究者提供了大量公开信息和数据。因此，选取此案例作为本文的分析对象，对验证理论假设和作出一般性框架阐释，能够获得方法论的支持。

四、案例：中央环境保护督察在浙江

（一）动员与进驻：高位政治权威的介入

2017年8月，中央环保督察组督察浙江工作动员会召开，督察组组长、副组长（组长由正部级官员担任，副组长由环保部副部长担任）分别就督察工作讲话，省委书记作动员，省长主持会议。浙江省党政班子其他领导成员，省人大和省政协主要领导，省法院院长、省检察院检察长以及省委、省政府有关部门主要负责人悉数参加，省会杭州市党政主要领导成员及班子其他领导成员列席会议。其他地市和县（市、区）在当地通过视频形式列席会议，参加人员范围与主会场基本对应。会议从讲政治、守纪律、讲规矩的高度对中央环保督察工作进行了部署，并且强调，对工作不认真、不作为、慢作为、假作为、推诿扯皮、消极懈怠，以及问题整改不积极不到位的，一律严肃追责问责。

省委、省政府是当代中国最高一级地方党政机关，在纵向治理中发挥关键作用。动员会上，作为省级党委、政府机关的一把手同时参加，班子成员全体出席，体现了最高规格。在这种表现为“定调子”的动员中，中央的权威意志自上而下得到确认和彰显。党的十八大后，中央治理思路更加强调党中央权威的集中统一。中央环保督察组被设定为中央派出的组织，背负着中央的权威和信用，环保“钦差大臣”等一系列昭示中央权威的形象化表述被用于督察组。动员会无疑展现了政治权威的象征性表达，反映了中央在生态环境治理领域进一步体现权威的需求，并贯穿督察过程，对动员对象形成较强的政治压力和行为强制，促使地方政府对环境治理目标重要性进行再认识，有助于推动治理目标的纠偏。

为做好迎检工作，浙江成立了由省委书记、省长直接担任双组长的迎检工作领导小组，省委秘书长和分管副省长担任副组长，各有关省级部门和各市党委、政府主要负责人为成员，全面负责迎检工作的组织领导和统筹协调。领导小组下设协调联络组，由分管副省长担任组长，省委、省政府办公厅分管负责人和省环保厅主要负责人任副组长，下设综合、资料、信访、联络、宣传、后勤等6个专项组，具体负责操作层面事务，并就重大问题及时向省委书记、省长报告。在督察组进驻期间，迎检工作领导小组多次沟通协调督察工作安排，安排协调联络组全程组织协调。同时，市、县层面根据省迎检工作领导小组要求，也成立了级别、构成相当的迎检工作领导小组。

各级迎检工作领导小组的成立为地方政府工作重点向生态环境治理倾斜提供了运作平台。由地方党政一把手作为领导小组组长，与其他相关职能部门构成一个行动共同体。在共同体中，环保工作从“部门工作”转化为各地各部门的“政治任务”，零碎化的行政资源得以充分整合，诸如发改、经信、建设、农业等与环保工作密切相关的行业主管部门被充分调动起来，各自为政、相互掣肘的状态得以打破，便于统筹协调和快速响应，大大推动环保治理决策的共识形成及进一步行动。在构建新的组织决策流程的同时，重构了地方在生态环境治理领域的权力结构关系。这种结构也回应了“党政同责、一岗双责”的中央要求。

可见，通过高位政治权威的介入，督察制度不仅力图在执行层面进行治理目标的“校准”，在某种意义上更推动了地方运作逻辑和结构的调整，以便更加适应环保工作在全局治理目标中的定位。那么，实践层面的效果如何呢？接下来我们考察中央环保督察在浙江实施的过程。

（二）实施与反馈：信息不对称性的削减

督察突出问题导向，其首要任务是发现问题而非常态化的评比考核，问题是否查找得及时、准确、全面，成为判断督察组是否有效履职的主要指标。因此，督察组自身背负着发现问题的较大压力，促使其将代理人的问题查核置于正向评估之前。督察组工作人员主要由环保部区域督察中心人员组成，这些督察组成员长期从事环境督察监察工作，业务水平顶尖，并且一般对被督察地区情况较为熟悉。在督察组正式进驻前，往往已先期开展多轮暗访。多位迎检工作人员提到，“一打交道就知道（督察组人员）调查办案是高手，能发现我们当地执法者难以发现的隐藏问题；工作也特别细致，想蒙混过关几乎不可能”。同时，由于组长、组员均为临时性指派并一次一授权，非正式关系的运作空间被最大限度缩小。

根据党中央、国务院批准的统一程序，督察进驻时间为一个月，主要特点是“一竿子插到底”，通过拓宽发现问题的渠道和加强发现问题的能力，强化信息搜集整合的效能。第一，更强的信息搜集和整合能力。督察组多次与省市县三级党政有关负责人进行个别谈话，特别是与20余名现任和退休省级领导、10余名省直部门主要负责人进行了个别谈话。调阅资料1.9万余份，共涉及45个省直部门和11个地市。同时，在下沉督察期间，督察组共走访了18个省级部门，问询事项220余个；下沉地市期间，共走访了190余个单位（企业），问询事项360余个，现场抽查130余处。在实践中，督察组不仅得到生态环境等部门的全力支持，更得到了组织、纪检监察、审计、信访等部门的自觉配合，信息资源充分为督察组所享。第二，充分调动地方内生的信息资源。在进驻期间，督察组设立值班电话和邮政信箱，专门受理浙江在生态环保方面的信访举报，共受理群众来电举报3300余件、来信举报3500余件，经过梳理合并，每天分批在浙江进行��办，所有交办信访举报件的处理情况都要经督察组复查，并向社会公开。

在此运行模式下，生态环境领域典型的层级信息模糊性在很大程度上被击穿。同时，督察组成为地方环保工作事实上的指挥和监督枢纽。对中央环保督察组交办信访件，各地采取由党委政府领导领办的方式，其中重点信访件往往由地方党政主要领导领办，处理情况须由领办领导审核签字后才能上报，省级协调联络组信访工作专班负责审核地方上报的信访件处理情况，一旦发现核查情况存疑、适用法律法规不当、处理整改不彻底等问题，即要求退回地市重办。这促使各级地方政府必须对每件信访件都高度重视，确保执行到位。同时督察组还对问题整改提出“举一反三”的要求，即对于本地区存在的与群众举报情况的同类型问题，即使未被举报，也要求整改到位。由此，进一步增强了地方对辖区内存在的普遍性、典型性和“老大难”问题开展彻底整治的主动性。

案例一：L区“有30多家非法搅拌站，污水没有经过处理直接外排，灰尘漫天”。中央环保督察组交办信访问题后，区委主要负责人第一时间带队逐家排查，查实后当天开始拆除工作，并部署在辖区开展大排查，梳理环保重点问题13个，对混凝土搅拌站、砖瓦窑行业、散装水泥点等行业开展专项整治。

案例二：A市Y区高速公路噪声扰民问题一直是当地群众投诉的热点，由于涉及利益主体复杂，高速公路管理部门、建设单位、开发商等多个主体的责任划分不清，导致问题拖延，当地一直未能拿出具体有效的解决措施。在督察组作为重点件交办、限时解决的压力下，属地市、区政府和高速公路有限公司开始作出实质性推进。由区政府先行垫资，高速公路公司负责统一设计、论证、报批并安装隔音屏，于2017年11月按照承诺的时间节点，在重点投诉小区一侧建起了隔音屏障。进一步地，提出建设一条长达11公里的隔音屏，解决沿线23个大型小区的噪音，并协商制定了分类负责、分类解决方案，明确对于先有房后有路的小区，由高速公路公司出资安装沿线隔音屏；对于先有路后有房的小区，由所在区政府垫资安装沿线隔音屏；对于尚未交付的新小区，由开发商全权负责，交房前确保噪声监测达标。

案例三：E市经济开发区某固废处置中心长期臭气扰民，当地居民多次举报怀疑存在非法倾倒行为，但相关问题一直未得到彻底处理。在进驻期间，督察组转办了群众的实名信访件，并督促当地认真核查。当地按要求立即采取行动，在接到转办信访件当日下午，环保部门人员即与举报人电话联系并见面，通过现场指证调查，并调动挖掘机，当场发现百吨违规掩埋的病死猪。对此，协调联络组召开协调会，制定处理方案，督促省级各有关部门会同当地立即处理整治。2017年9月，对掩埋点全部开挖清理完毕，挖出残骸及污泥全部进行焚烧无害化处理。环保部门对掩埋点土壤、积液及附近地表水、地下水开展了动态监测，监测结果均未见明显异常；农业、卫生部门对开挖点进行无害化处理，防止发生次生影响。在此基础上，当地全面启动开挖点及周边环境的生态复绿，同年12月全面完成。公安部门在事发当日就迅速开展现场勘查和调查侦破。当地对相关责任人员进行了严肃追责。

上述典型事例表明，督察组对掌握的即时信息线索能够快速作出反应，并全程督促地方政府从快从严采取行动。在结束进驻后，督察组通过整改研判作出的反馈意见，则直接体现了对被督察对象环保工作整体把握的精准度。

督察反馈是督察正式环节之一。对于督察发现的重要情况和重大问题，督察组不擅自表态和处理，而是及时向国务院请示报告。督察组撰写的督察报告要按程序报送国务院，重大问题报党中央。督察报告经党中央、国务院批准后，由督察组向被督察地方党委、政府反馈，主要情况通过中央和地方主要新闻媒体公开。2017年12月，督察组在浙江召开督察情况反馈会，主要反馈了压力传导不到位和工作推进不平衡、海洋生态环境损害和污染突出、生活垃圾和污水处理等环境基础设施建设存在薄弱环节等三方面问题。对于放松要求、工作不实、监管不严问题进行了点名通报。在放松要求方面，指出经信和能源部门“推诿扯皮”，在禁止新建燃煤锅炉、一段式固定煤气发生炉淘汰等工作中执行不力；某些地市在近岸海域汇水区域污水处理设施提标改造方面，擅自放松时限。在工作不实方面，指出某些地方在解决一些“老大难”环境问题中不愿碰硬，导致有关问题长期得不到解决，主要体现在饮用水水源保护区范围内违建项目问题、部分固废环境隐患未及时整改等。督察组特别指出，A市Y区高速公路未设置降噪设施长期噪声扰民以及E市违规掩埋病死猪等问题，直至“督察组进驻期间”才得以有效解决。在监管不严方面，指出D市水处理发展有限公司在废水处理设施提标改造过程中“弄虚作假”；G市区域性污染问题突出，但相应监管工作没有到位，周边群众长期投诉；全省各级海洋部门未按要求对违法围填海行为严格执法，助长了违法填海行为。

由此可见，反馈意见突出体现了中央对地方执行环保决策部署是否到位的突出关切。事实上，在全国各省的督察情况反馈中，“推进落实不够有力”“降低标准”“放松要求”等表述频繁出现，甚至在部分省份还出现了“不作为乱作为”“隐瞒违法事实”等更为严厉的表述。即便是得到督察组充分肯定、被称为“环境保护工作走在全国前列”的浙江，也依然被指出存在“推诿扯皮”“不愿碰硬”等问题。这表明地方对于中央环境治理目标的“变通”“选择性执行”不同程度地普遍存在，而背后原因在于部分地方政府在长期经济建设实践中形成路径依赖观念，倾向于对经济社会发展中的“历史遗留问题”采取默许态度或消极处置方式。然而，中央环保督察将此类偏离环保治理目标的问题充分暴露在中央的监督视野中，属地被明确要求彻底整改。在中央权威和问责压力下，中央环保督察体现出了超乎常规的刚性，这使得被督察地除了主要领导在场、表态等仪式化的环节外，不得不拿出真刀真枪的举措严格落实执法刚性，从而倒逼地方政府迅速集中环境治理的注意力，进行治理目标纠偏，加大政策执行力度。

反馈意见同时体现了中央对地方履行主体责任的宏观考量。《中华人民共和国环境保护法》明确规定：地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责；应当根据环境保护目标和治理任务，采取有效措施，改善环境质量。这表明地方政府不仅需要保证中央各项具体政策落地，更需要结合行政辖区实际，不断完善综合措施，从而达到改善区域环境质量的目标。基于此，督察组对浙江进一步履行主体责任提出了更高要求，在反馈意见中表述为“与中央的殷切要求和群众更高的期盼相比，仍有差距”，明确提出着力解决海洋环境保护与环境基础设施建设两大突出问题，要求加快推进城镇污水处理厂提标改造，重视固废规范化处置，提升固废处理能力；从源头上有效控制陆源污染物入海排放，从严控制围填海，有效控制海水养殖，科学合理开发利用海洋资源等。对此，一位迎检工作负责人指出，“督察组提的问题建议还是很准的，确实是我们长期存在的短板，而且一直缺乏有效的推进，接下来如果（我省）生态文明要更进一步，这两块（指海洋环境保护和环境基础设施）肯定要跟上。”可见，督察组的反馈意见具有较强的针对性，与地方自身认知的短板问题高度吻合。由此可见，央地之间信息不对称性在督察工作中有效降低，中央通过更加全面掌握地方生态环保履责情况，得以提出切实可行的远期治理要求。

此外，督察组还对后续整改过程进行规范。一是要求在30个工作日内将整改方案报送国务院并抄送国家环境保护督察办公室（现中央生态环境保护督察办公室，下同），并在6个月内报送整改情况。二是强调将适时组织开展“回头看”，如有发现重要情况，将上报国务院。三是整改方案和整改落实情况要及时通过中央和省级主要新闻媒体向社会公开。可见，中央试图通过规范整改过程，始终保持对地方整改措施、责任主体和整改进程的高度关注，以密集的时间节点安排，增加压力传导，促进整改高效落实。同时，面向社会公开的方式，引入了公众监督，体现了对整改过程中公共利益最大化的取向。由此，中央实现了督察组进驻结束后的延伸监督，促使督察期间的运行协调机制持续存在。值得注意的是，在督察组结束进驻后，浙江环保督察整改协调小组办公室一直保持实体化运行，日常以省委、省政府名义承担对上联络、督察指导、调度数据、下发要求等各项涉中央环保督察整改的工作职责，各市县也相应保留了对应的议事协调机构。这在一定程度上维持了地方党委政府在环保领域的资源投入和整合效能。

（三）整改与问责：制度化的目标纠偏

对于督察整改工作，浙江省委常委会会议、省政府全体会议、省政府常务会议、省政府专题会议进行了多次研究和部署。整改方案对存在的问题分类形成40余项整改任务和60余个具体问题，逐一明确整改目标、整改措施、责任单位、督导单位和完成时限，明确各级党委、政府及有关部门主要负责同志为本地本部门环境保护督察整改工作的第一责任人。整改方案经党中央、国务院审核同意后向社会公开。省委、省政府随即召开了最高规格的全省整改工作推进会，就抓好督察整改、打赢污染防治攻坚战、全面推进生态文明建设进行了再次动员部署，要求确保整改成果常态长效，彻底解决突出问题；并以整改为契机，推动生态环保工作继续保持全国领先。由此，督察实现了中央对浙江环保治理目标要求的进一步部署传递和压力传导。

由于整改方案经中央审核通过，而且作为督察组后续抽查、“回头看”的主要依据，对地方政府行为产生较强约束力。浙江要求整改工作全程严格遵照整改方案确定的时限、步骤开展，由省整改协调小组负责督促各地的整改进度，把控各地的整改质量。省整改协调小组对每项整改任务问题实行清单化督导督办，每月调度。针对整改进度滞后、存在敷衍现象等问题，及时采取对接、通报、下发督办单、约谈等综合措施推进整改。同时，还将督察反馈问题整改落实情况纳入年度考核。在整改任务的验收方面，专门建立验收销号“双签字”制度，要求各设区市的验收销号报告须经党委和政府主要负责人签字确认，以此落实“一把手”负总责。截至2019年底，全省已召开12轮95场省市对接会，对2个设区市分管领导、25个县（市、区）政府主要负责人、16个县（市、区）分管领导开展约谈，向7个设区市党委书记、10个设区市政府分管领导通报有关整改情况。省级集中督导也同步推进，环保、发改、建设等主要整改责任单位多次组织开展饮用水水源、锅炉淘汰、环境基础设施和围填海项目等专项督导，并将“举一反三”和交办信访件整改落实作为重要内容。参与编制省级层面整改方案的一位经办人员表示，“为基层几台煤气发生炉在什么时候以什么方式淘汰的问题，省市县级层面都多次研究协调，这在以往的工作中是不可想象的”。

在督察进驻结束后，中央并没有脱离地方生态环境的治理场域，而是采用“回头看”形式，开展各类专项型、机动性、“点穴式”督察检查，督促地方按照中央批准的既定目标开展整改。生态环境部公开信息显示，“回头看”一般在地方上报整改落实情况后开展，同样采取正式进驻方式，时间一般为期1个月，并受理群众举报，重点督察整改方案落实中“敷衍应付”“虚假整改”“一刀切”等情况。对于工作先进的省份，中央则采取简化的现场抽查形式代替“回头看”。2018年12月，中央生态环境保护督察办公室组织华东督察局对浙江的督察落实情况进行了现场抽查，在整体肯定浙江整改工作的同时，反馈了部分整改任务推进缓慢、落实不到位等问题，如抽查发现L市已认定整治完成的少部分点位存在治理设施不到位、C市本应在6月底出台的管网整治计划“久议不决”等。浙江对抽查发现的问题马上作出反应，省委书记、省长均作出批示，要求重点紧盯问题，分类施策。省整改协调小组在省委书记、省长指示下，督促加快相关任务的整改进度，快速解决了存在的问题，并向中央生态环境督察办作了书面反馈。

事实上，“回头看”在各地均发现了整改不力情况。2018年5月和10月，按照党中央、国务院决策部署，全国分两批共对20个省份开展了正式的督察“回头看”。“回头看”期间若发现突出问题，督察组还会连夜约见地方主要领导人。截至2018年底，已累计问责8600余人，累计通报典型反面案例100余个。部分典型案例通报不留情面，文中多次使用“现场令人震惊”“挂羊头卖狗肉”等严厉措辞。这突出反映了在缺少监督情况下，环境治理目标在委托—代理关系中出现偏离的普遍性。而“回头看”等工作向地方政府释放了明确信号，即环保督察不是一时性的运动，而是一种将持续发现问题和把控整改质量交替结合的机制，从而确保环境治理工作长期处于地方治理的优先议题，倒逼地方提高认识，严格执法刚性，履行主体责任。

在整改过程中，追责问责是另一关键环节。对督察发现的重要环境问题及其失职失责情况，督察组须形成生态环境损害责任追究问题清单和案卷，按照有关权限、程序和要求，移交中央纪委（国家监委）、中央组织部、国务院国资委党委或者被督察对象。相较于常规式督察不痛不痒式的批评教育、要求整改等，中央环保督察中的问责不但涉及具体个人，而且要求处理动真格。2017年12月，在反馈督察意见的同时，中央环保督察组向浙江移交了生态环境损害责任追究问题清单。2019年4月，经中央生态环境保护督察办公室同意后，浙江调查处理意见正式向社会公布，对移交问题所涉及的100余名责任人进行问责。其中，包括省级部门和地方党政领导在内的厅级干部19人，处级干部61人，科级干部29人；给予党纪政务处分80人，诫勉29人。

在督察实施过程中，线索信息的准确掌握和强力有效的问责两者缺一不可。一方面，在分权背景下，地方人大制度、司法体系等横向问责机制具有较大局限性，而传统的以干部考核评价体系为核心的纵向问责体系又受困于信息不对称等因素，得不到充分渗透。另一方面，在以往大量治理实践中，由于对督察成果的运用和责任划分缺乏约束力，使被督察对象产生督察前后变化不大、与自身履职关系不密的无所谓态度，进而导致督察发现问题无法引起足够重视，被督察对象缺乏整改动力，致使问题出现反复，督察效果弱化。中央环保督察制度对原有的横向、纵向问责机制进行了有效补充。在充分削减央地间信息不对称的基础上，运用中央政治权威对发现问题实行有力查处，从而对地方生态治理决策和执行过程中的“关键少数”形成了有力震慑和约束。一位省级部门工作人员谈到，“大家为什么对（环保）督察都这么重视，很重要原因，就是这是关系到‘帽子’的事情”。在督察活动中，通过问责压力发挥“指挥棒”作用，释放了当前中央政府治理过程中的优先目标信号，使地方政府对各治理目标的重要性次序更为明确。同时，问责压力所指向的不仅局限于个别政府部门，地方政府一般作为整体性对象承担问题责任，领导干部成为重点问责对象。这促使代理人获得较强动力，进一步提升注意力强度，厘清委托人的具体要求、标准、规则、底线，主动纠正治理执行与中央目标的偏差。此外，问责结果的全面公开，提升了人民群众对于环保督察结果运用的知晓度，增强了对中央实施惩戒的直观认知，从而使环保督察制度得到更加广泛的社会支持，有助于督察效果的巩固。

五、结论与讨论

如何解决纵向治理中的委托—代理风险，一直是中央政府的核心关切之一。在分权背景下，中央要求贯彻落实和地方政府“因地制宜”之间，存在着巨大的弹性和张力，凸显了已有治理手段无法满足治理目标的问题，反映出央地分权制度下的结构性需求，直指国家治理体系和治理能力现代化的关键。治理实践呼唤一种能给予回应的新治理工具。

基于中央环保督察在浙江的案例，我们发现，督察制度是中央降低委托—代理风险、完善纵向治理功能而启用的新治理工具。中央督察组将权威机构、专项制度与专业人员嵌入地方政府环境治理日常运作体制，综合运用实地考察、个别谈话、受理信访、资料调阅、明察暗访等手段，督促和检查地方政府政策执行过程，从而大大降低了央地之间的信息不对称性。由此，中央通过掌握更全面、更准确的治理信息，对地方政府履职情况作出更加有效的评估。相应地，以组织人事权为核心的纵向问责机制得以更好发挥，大大强化对地方政府及领导干部“关键少数”的行为约束。在例行督察、专项督察、“回头看”等向常态化延伸的督察制度推动下，“共谋”“选择性执行”等行为的机会成本不断提高，环境治理得以保持在地方治理议题中的优先次序。同时，通过形成“党政同责、一岗双责”的常态化议事协调机构，一方面强化了纵向的权力运作，让委托人的行政意志更加具体化地渗透到地方政府的科层组织中；另一方面，在具体执行过程中，促进地方调整生态治理的决策和执行逻辑，提升横向部门间相互配合的可能性，促进行政资源从一种固定僵化、弥散于众多科层组织的状态转变成为流动灵活、能够为委托人调控的“动能”，为治理目标的纠偏、规制和引导地方政府行为提供动力，将地方政府行为控制在符合中央治理目标的“轨道”内，既服务于当下的环境保护目标，又着眼于长期的生态总体福利。因此，十八大以来的督察制度可以看作是在原有治理工具基础上的一种集成创新，或将在当代中国纵向治理变革中发挥不可忽视的作用。

同时，我们也应注意到督察制度可能存在的局限性。其一，督察在自上而下高强度开展过程中，对代理人有很强的统一规制性。在中央环保督察的案例中，我们看到委托人有意识地杜绝政策执行“一刀切”，但在实际工作中，难以避免牺牲代理人诸多的个性目标需求，从而可能导致地方政府的治理运作空间被压缩，创新动力被抑制。相应地，督察制度应着力从“大而全”向“精细准”转型，避免面面俱到，而且将重心更多投向地方治理成效，为地方政府提供一定的灵活执行和容错空间。其二，督察中部分人员的形式主义、官僚主义行为，可能导致督察工作在具体实施过程中偏离促进地方治理和改革发展的实际目的，伤害地方重实干重实绩干部，进而导致一些干部在工作中不敢担当不敢作为的负面作用。相应地，有必要对督察人员的自身行为进行规范和监督。其三，督察制度一直受到学者们的挑战和质疑，学者们多指其为“运动式治理”，存在治理效果短期化、行政成本过度化等风险，而且从长期看，会受到官僚体系常规机制的束缚和同化，表现出政治动员活动仪式化，结果是治理效果每况愈下。

对此，我们注意到，2019年正式启动第二轮中央生态环境保护督察前夕，中共中央办公厅、国务院办公厅正式印发《中央生态环境保护督察工作规定》，以中国环保领域第一部党内法规的形式，对生态环境保护督察工作进行了规范。规定在制度设计层面回应了针对《环境保护督察方案（试行）》形式合法性不足的质疑，丰富和完善了制度体系，提出成立中央生态环境保护督察工作领导小组，明确中央、省级两级督察体制，进一步明确例行督察、专项督察、“回头看”等三种督察方式，并更加突出纪律责任，既对被督察对象提出纪律要求，也对督察组及督察人员等提出了明确规范。无疑，这是中央生态环境保护督察制度转向常态化、在制度层面正式嵌入环境治理体系的重要标志。关于“升级”后的中央生态环境保护督察与第一轮督察相比有何差异，其对纵向政府间的环境治理效能带来怎样的影响，还有待检验，这也是我们后续研究中需要跟进和推动的内容。

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