技术自主性与国家形塑

——国家与技术治理关系研究的政治脉络及其想象

陈天祥 徐雅倩

原文刊于《社会》2020年第5期。

摘 要：技术治理进入国家视野是一个循序渐进的过程。相关研究先后拓展和增加了专家治国、技术官僚、信息技术和微观政治等概念，并分化为两个研究维度：一是一以贯之的国家如何以“技术性方式”进行治理；二是由“信息技术在政府应用”这一研究分支发展而来，分析国家如何将新技术手段引入治理。其中，前者是技术治理概念的逻辑起点，本文从这一起点展开分析国家与技术治理的关系，试图还原技术治理的本来面貌。基于技术治理具有自身发展和运作的自主性，国家与技术治理关系呈现三种基本形态：“吸纳”状态下国家对“可控”技术治理的应用、“扩散”状态下国家对“自主”技术治理的干预和“分途”状态下国家对“失控”技术治理的监管。最后，本文还进一步提出“超越技术治理”的两种路径构想，由此系统呈现了国家与技术治理相互形塑的整体图景，为技术治理研究提供了新的反思与关注的视角。

技术治理一直是社会学的重要研究领域，也是国家治理研究中的一个焦点议题。自1919年的“技术治理运动”之后，技术治理的实践历史就一直激发着研究者对技术治理高度的关注，并形成了丰富而独具特色的学术脉络和问题意识（Adair, 1970；Akin, 1977；刘永谋、李佩，2017）。这些关注和讨论衍生出一系列尚未被系统回答和解决的问题：技术治理是如何进入国家视野的？国家又是如何形塑技术治理的？国家与技术治理的互动关系是怎样的？对这些问题的回答，实际上也是对国家与技术治理关系的某种理解。

技术治理如何进入国家视野

国家作为行政和强制性政治组织，倾向于正当使用暴力和统治下的命令与服从关系从社会获取资源，以强化国家自身的自主性（Nettle, 1968；肖文明，2017）。强调效率和理性的“技术治理”自诞生之初起，便引起国家的高度关注。随着概念的不断丰富和发展，技术治理进入国家视野也相应经历了循序渐进和逐层深入的过程。从基础的概念变量看，技术治理进入国家视野后先后经历了“专家治国”“技术官僚”“信息技术”和“微观政治”等一系列拓增过程，且各个概念变量具有继起关系的起承、互构与关联的逻辑演进。

技术治理进入国家视野始于20世纪初，主要倡导科学管理原理，由掌握知识的专家来治理社会，即所谓的“专家治国”。专家阶层的崛起源于博学人士在科学技术彻底改变了现代社会时获得了特殊的权力（De-Groot, et.al., 2010；Potschin and Haines-Young, 2011；温纳，2014：115-125；Horton, et.al., 2018）。早期的技术专家治国论者主张在制度层面建设一个科学的、以专家为中心的社会改造，强调专家掌控工业社会的运转以增强政治权力的合法性（Veblen, 1921），这种主张虽然在美国曾经盛极一时，但因其在实践中的巨大风险而导致各方的广泛批评（马尔库塞，1982；哈耶克，2000：459-471；芬伯格，2003：103-113；哈贝马斯，2004：367）。因此，在持续的社会运行过程中，专家治国开始从最初的制度主张转变为工具理念，即不再强调赋予专家政治权力，而是让专家参与公共行政的决策过程，让政府通过听取专家意见做出决策（陈瑜、丁堃，2018）。同时，强调将社会问题简化为专家可以直接管理和解决的技术问题，从而实现科学知识对决策及其影响的可能预测（Smyth, 1921: 2-7；Torgerson, 1986；Viessman, 1997；Radaelli, 1999；M. Huesemann and J. Huesemann, 2011；刘永谋，2016；肖滨、费久浩，2017；Gunckeland Tolbert, 2018）。这种工具主义的专家治国理念随即在各国传播，并作为一种概念变量奠定了技术治理进入国家视野的起点。

此后，随着国家对专家群体的不断吸纳，社会上诸多“独立的智识工匠”逐渐转变为“作为权力奴仆的技术官僚”（赵立玮，2016），“技术官僚”也成为技术治理进入国家视野的又一概念变量。“技术官僚”这一概念最早由史密斯（Smyth, 1921:2-7）提出，用于指涉那些不属于任何政党，却拥有与政府职能相关的技术专长的政府人员（Sager, 2018），这些人往往有独特的语言和概念工具。通常来说，技术官僚被认为是能够超越政治、意识形态和部门利益的。虽然被期望参与政治，但他们不是政治家(Caramani, 2017；Hanley, 2018；Thurston, 2018)。这一技术治理的概念变量进入国家视野后，国家开始将高度专业化和科学知识渊博，且无政党派别立场的技术官僚纳入国家内部，以更好地代表公众利益主张和更持久地保护国家利益（Saward, 2008；Hanley, 2018）。正如社会学家佩利佐尼（Pellizzoni, 2001）所言，技术官僚使“精英受到了适当保护，不受社会其他人的影响，并且能够有效的执行任务”。贝尔（Barr, 2006）也指出，技术官僚可以不受政治干预，为解决社会问题制定合理、有效的解决方案。

自20世纪四五十年代第三次技术革命以来，随着互联网和信息通讯技术的快速发展，“信息技术”逐渐成为技术治理新的概念变量，并进入国家的视野。这一概念变量下的技术治理强调利用先进的信息技术手段提高国家治理的效率和效能（Peuhkuri and Jokinen,1999；Bekkers,2003；Primmer and Karppinen, 2010；Cordella and Bonina,2012；刘永谋、兰立山，2017；Lee-Geiller and Lee, 2019）。为此，在企业成功案例的刺激下，很多国家在各个领域展开了一系列变革（Layne and Lee, 2001；Moon, 2002；董新宇、苏竣，2004；Lapointe and Rivard, 2005；Goldsmith, 2007；Khatri and Brown, 2010）。从时间线来看，依次是20世纪70年代以单机应用、分散开发为特征的政府办公自动化，90年代以政府上网为标志的网络化，以及21世纪以来以“互联网+”为标志的移动政务，以机器学习、音像识别为代表的人工智能（AI），以及以大量、高速、多样、有价值、真实为特点的大数据-等。信息技术的出现为国家的技术治理提供了新的手段支撑，使国家得以运行诸如远程战术指导、警务数字监视等新型治理工具（Fox, 2018；倪星、姚喜蓉，2018；Sun and Medaglia, 2019），使更广泛、更精准的国家治理成为可能（Bruns and McFarlan,1987；Ho,2002；Bekkers, 2003；Robinson, et.al., 2019）。

20世纪80年代末，西方学者在关注和反思国会预算运作和管理的过程中（Mellor，1988；Ellis，1987），就已经用“微观政治”这一包罗万象的概念来描述国家的立法机构对各种细节的干预（Mayer, 1993）。随后，在斯托克顿（Stockton, 1995）等人的努力下，“微观政治”成为技术治理新的概念变量进入国家视野。大量研究观察了国家在不同领域的微观政治实践，比如，司法管理（Decker, 1997）、医疗保健（Woolhandler, et al., 2004）、援助预算（McKeown, 2005）和市场监管（Knieps and Zenhäusern, 2007: 257-277）等。这些讨论把微观政治概念化为管理者对组织实施控制的一种管理方式，特别是与日常运作的小细节有关的管理方式（Cleary, et.al., 2015）。此后，渠敬东等（2009）将其借鉴和运用于观察中国现实，并指出，中国国家权力已由总体性支配转向微观政治，即国家管理技术和治理手段越来越标准化、技术化和程式化，后续研究多以此为基点展开分析（黄晓春，2010；渠敬东，2012；王雨磊，2016），丰富了“微观政治”这一概念变量的内涵，并极大拓宽了技术治理进入国家视野的空间。现阶段，微观政治已然成为国家开展技术治理的主导逻辑，并渗透到国家治理的各个方面，是一个全面科层化、技术化的过程（李聆，2010；黄晓春、嵇欣，2016）。

总体而言，关于技术治理如何进入国家视野的问题尚未得到学界足够的关注。通过前述对技术治理进入国家视野过程的纵向考察，可以得出两个基本结论：一方面，技术治理进入国家视野是由于国家必须满足社会发展不同阶段的治理或服务的要求。一般来说，国家需要被强制要求提供公共收益，或者为大众谋福利（奥尔森，2018：117），与此同时，期望组织获得成功、组织运作水平有所增长，以及技术本身的进步等本来就是国家寄予技术治理的强烈愿望，因此，技术治理进入国家视野一定程度上是历史的必然选择，两者在需求和功能上的契合是国家引导技术治理发展的根本动力。另一方面，技术治理进入国家视野的过程呈现一种动态的演进。这一过程与技术治理概念变量的急速扩张是同步发生的，是技术治理的外延从相对精确和有限转变为相对模糊和广泛的过程。在这一过程中，技术治理实际上形成了两条不同的脉络。第一条脉络突出的是国家在实现管理目标过程中采取的“技术性”方式，强调对工具化的权力技术的运用，如“行政吸纳社会”（康晓光、韩恒，2007）、“项目制”（渠敬东，2012）、“运动式治理”（周雪光，2012）、“行政发包制”（周黎安，2014）等策略性行为和手段，对应的是前文已述及的“专家治国”“技术官僚”“微观政治”三个概念变量，这也是技术治理自诞生以来一以贯之的发展脉络。近年来，随着计算机和通信技术的迅猛发展，技术治理衍生出第二条脉络，即强调先进技术手段在国家治理中的运用，如“电子政务”（Moon, 2002；徐雅倩、王刚，2018）、“网络社会技术治理”（郑智航，2018；Tang and Ho, 2019）等，对应的是前述的“信息技术”这一概念变量。技术治理的这两条发展脉络形成了我们对技术治理概念本质的理解，即技术治理实际上是一种国家理性的治理方法，具有双重面向。其核心是指国家在实现自身管理目标时，管理技术、治理手段等的日益技术化，即技术治理具有复杂精细的一面；同时，也指国家引入计算机、物联网、大数据、云计算等现代技术来更好地提升治理和服务的效能，即技术治理也兼具技术现代的一面。

在技术治理进入国家视野后，国家作为唯一有权威制定规则和管理社会，并在特定疆域和特定时间动用暴力垄断的主体（埃文斯等，2009：63；毛丹、张洪，2017），它下一步考虑的重点就变成如何形塑技术治理。需要说明的是，在有关国家形塑技术治理的讨论中，我们关注的实际上是技术治理的第一个研究维度——“技术性”治理方式维度，而非新技术在国家治理体系中的运用维度。这是因为，随着计算机和通信技术的迅猛发展，以及大数据、人工智能、仿真模拟等新技术创新层出不穷，学界关于信息技术引入治理体系的相关研究也迅速成长壮大，并逐渐形成一套特有的研究体系和脉络。而“信息技术在政府体系中应用”这一研究分支日益膨胀，并逐渐侵入原“技术治理”的概念范畴。诸多研究将信息技术在政府体系中的应用也泛化为技术治理，从而使相关研究分化为两个维度：一是一以贯之的国家如何以“技术性”方式进行治理，二是由“信息技术在政府应用”这一研究分支发展而来，分析国家如何将新技术手段引入治理。两种概念体系时常交叉杂糅在一起，例如，政府以技术性的方式进行治理是“技术治理”（渠敬东等，2009；王雨磊，2016；彭亚平，2018），更有趣的是，政府利用信息技术进行治理也被称为“技术治理”（黄晓春，2010；韩志明，2019；王亚婷、孔繁斌，2019），两种维度都展现了蔚为精彩的分析。但如果我们从“国家如何形塑技术治理”这一核心问题展开分析的话，就必然要回到技术治理的最初意涵。因为，如果从政府利用信息技术的维度展开分析，我们就遗漏了技术治理研究脉络的相当重要的一部分，是不完整的。

有鉴于此，后文的讨论将围绕“国家如何形塑技术治理”这一核心问题，从政府如何以技术性方式进行治理这一概念范畴展开分析，以溯本清源，还原技术治理的本来面貌。

需要说明的是，我们还原技术治理的本来面貌是从理解国家与技术治理关系的角度着手，而理解国家与技术治理关系及其形塑逻辑的首要问题在于，如何理解技术治理在不同阶段的特征和状态。因为，国家如何形塑技术治理与后者在不同阶段的特征和状态息息相关。在既有研究中，当“国家如何形塑技术治理”以及“技术治理如何为国家所用”等议题进入社会学的研究视野后，几乎得出相对一致的判断：技术治理的引进带来了国家权力运作逻辑的转变。以往的诸多解释往往将技术治理假设为静态的、恒定的，但这只关注了国家自主性的一面，即��家具有超越特定部门、群体和阶层的自主性。为追求和实现国家目标，国家会根据实际需要、组织价值观和兴趣来塑造技术治理（Castells and Cardoso, 2006: 3-23），而没有审慎对待技术治理的复杂性。本文则主张，技术治理有其自身发展和运作的自主性逻辑，国家如何形塑技术治理必须参照技术治理的发展和运作特征才能加以阐释。首先，从日常经验来看，技术治理不能脱离一整套实践。正是这套实践让其成为一种治理方式，所以，技术治理不只是一种无形的理念，更是一种有形的实体。在国家管理技术和治理手段日益复杂精细的设计和实施过程中，也不可避免地受到设计者、实施者和治理对象的影响和干预，从而使技术治理有了生命，并有了一套自我发展和运行的规律。其次，温纳（2014：21-25）关于“控制与失控”的理论关怀有助于我们进一步理解技术治理的自主性。温纳（2014）曾指出，“技术”具有一定自主性，且存在控制与失控的风险。他所说的“技术”并不是大多数人所理解的机器或工具意义上的技术，而是由“装置”和“技法”所构成的理性方法的综合。即技术既是“装置”（apparatus）意义上的技术，也是“技法”（technique）意义上的技术。装置意义上的技术即工具、仪器、机械这些技术运作的物理装置。而技法意义上的技术指的就是完成特定目标所涉及的大量技术活动，如方法、步骤和程序等（温纳，2014：6-8）。可以发现，温纳提出的自主性“技术”的双重内涵与国家主导的技术治理的两种面向有异曲同工之妙。技术治理复杂精细的一面对应着作为“技法”的技术，它们都是在强调完成某种目标所涉及的技巧、方法和步骤。而技术现代的一面对应着作为“装置”的技术，它们都是在强调工具和机器意义上的技术。由此可知，同样强调效率和理性的技术治理也存在自身发展和运作的自主性。下文将从吸纳、扩散、分途三个状态来揭示国家与技术治理间的关系（见表1），我们认为，只有如此，才能理解和感知国家对技术治理的形塑如何受制于技术治理本身的状态。

吸纳：可控的技术治理与国家的应用

在关系主义进路下，国家与技术治理之间的“吸纳”关系是一个动态的不断展开和互动的过程。在任何时候，吸纳都是国家与技术治理的一个普遍关系。作为对技术治理进入国家视野的回应，国家选择有意识地调整自身结构以应用技术治理，从而以新的方式进行治理和对国家的资源进行分配。在国家与技术治理的吸纳关系中，国家吸纳技术治理以增强国家力量是主要的内容，也是吸纳关系得以存续和后续转变的关键。按照卡斯特尔和卡多索（Castells and Cardoso, 2006: 3-23）的说法，当下权力的产生很大程度上取决于组织从技术和知识中获取资源的能力，这也为国家选择吸纳技术治理提供了一种可能的理论解释。

（一）“可控”的技术治理：赋权

国家与技术治理之间呈现吸纳的关系状态，很大程度上是源于技术治理的可控性，这里说的可控主要体现在国家绝对的主导地位和技术治理缺乏或具有较低程度的自主性。一般来说，技术治理显然是以国家为代表的政治组织有意识和有目的地塑造出来的。换句话说，技术治理的理性化思维，以及国家管理方法和技术手段的“技术化”这个转变本身恰恰是在国家主导的治理过程中形成的。在社会问题愈加复杂的情况下，国家的政治能动性决定了技术治理是被生产出来的，技术治理在国家的政治能动性下不具有或具有较低程度的自主性。在这一阶段，技术治理的可控状态使得国家与技术治理之间呈现一种单向的吸纳关系，使国家与技术治理能够有效结合。技术治理会通过对国家权力的赋权使得国家力量进一步强化。这一吸纳关系对国家力量的增进主要集中在分化的制度和人事，以及由中心向外辐射的集权性两个要素（Weber, 1968: 64；Tilly, 1975: 27）。

第一，国家吸纳技术治理以实现更有效的组织内部控制。以往国家通过增加政府组织层和中间管理层来确保下级有效贯彻国家意图，而技术治理改变和缩减了组织层级和减少了中间管理层（郑智航，2018），极大地强化了国家对层级组织和人员的干预（渠敬东，2012；Snow and Williamson, 2015）。其组织影响在实践中还体现在国家基层组织间的数字竞赛，以及以项目运作和评估为平衡和制约工具的治理机制等的涌现（渠敬东等，2009）。国内一些研究也发现，技术治理加强了乡村两级组织在权力运作中依法行政和讲究程序。包括项目治理、程序主义在内的技术治理方式强化了对基层的把控（陈锋，2015）。可以说，国家吸纳技术治理这一行为在增强国家“自由”的同时，也加强了国家对内部要素的“控制”，这也正符合国家对自主性的本质追求，即实现一种自由和控制的有机结合。

显然，技术治理对国家组织层面的重要影响是毋庸置疑的。技术治理强调以目标责任制、量化指标为工具的绩效考核，也强调上下级组织间的规制监督，从而为国家组织问题的解决拓宽了可选择的空间，使“不打破既有结构条件下的组织重组”成为可能（Castells and Cardoso, 2006:3-23；黄晓春，2015）。可以说，技术治理的广泛应用将打造一个不一样的国家组织体系。同时，在这一过程中国家组织相应的变革与调整既是国家选择吸纳技术治理的动力所在，也是国家有意维持与技术治理间吸纳关系的一种反映。

第二，国家吸纳技术治理以强化政治权力向社会的辐射。技术治理在国家中的广泛应用可以在一定程度上实现对国家外部治理过程的重塑，增强国家对社会需求的感知和回应能力，有助于解决现代社会中复杂的政治和社会问题。技术治理强调对社会的复杂性的简化，将社会情景简化为数字符号（Bijker, et al., 1987：99-104；彭亚平，2018）。因而技术治理的引进将在一定程度上增强国家的基础权力和对基层社会的渗透，国家在统治领域内实施有效政治决策的能力也将有所增进（韩志明，2017）。可以说，强化政治权力向社会的辐射是国家吸纳技术治理的主旨所在，国家吸纳技术治理的根本目的仍然是实现对社会的有效治理。

关于强化政治权力向社会辐射的讨论，主要是基于专家政治这一技术治理的概念变量，强调将专家意见作为决策依据，赋予专家群体一定程度上参与决策的权力，以提高政治权力向社会辐射的合法性（渠敬东，2012；肖滨、费久浩，2017）。这一合法性增进的基础是“专家来自于社会”，专家群体所体验的身份是由社会决定的，因此，国家将专家纳入治理体系的行为契合了国家与社会关系中既定的民主契约。同时，专家群体所具备的科学知识为国家开展社会治理的可能路径提供了科学依据，也为强化政治权力向社会的辐射提供了一定的可行性保障。

此外，国家吸纳技术治理虽然有助于强化政治权力向社会的辐射，但它的后果有时也具有两面性。技术治理在提高国家公共服务供给效率的同时，也使国家更有能力实现对社会的管控，而这种管控有走向过度的可能（Balasubramanian, 2009）。同时，随着技术治理在国家中的应用，专家逐渐占用国家的资源、职位和人事，甚至是整个官僚机构，从而形成一个所谓的“技术官僚政府”（McDonnell and Valbruzzi, 2014）或者“技术决策型政府”（Njalsson, 2005）。但如芬伯格（2003：197）所指出的，像技术专家治国的规划有其限度一样，“专家意见”并不等同于“专家决策”，最终的决策权力仍然掌握在国家手中（Fischer, 1990；Radaelli, 1999）。

（二）国家形塑：偏好传递和合法性建构

在吸纳关系状态下，国家是如何形塑技术治理的呢？在回答这一问题之前，需要说明的是，国家对技术治理的选择性吸纳及应用行为本身便构成了对技术治理的一种形塑。因为，国家的注意力在一定程度上能实现对技术治理方向和内容的干预，而技术治理对国家的行为也颇为敏感。这一阶段国家对技术治理的形塑主要体现在两个方面：

一方面，国家是一个追求“利益逻辑”的理性行动者，具有追求偏好的激励结构（郭忠华、郭台辉，2017: 269），因而，国家会根据政治目标对技术治理加以使用和引导，这往往会导致技术治理本无偏好，国家却使技术治理有偏好的现象。吸纳技术治理的成本和收益也完全取决于国家的价值和目标。麦金蒂（Ginty, 2012）指出，作为技术治理概念变量的技术官僚可以被看作一种社会控制的形式，它试图用公正无私的制度取代任意的决策机制。但在国家权力的自主干涉下，它还是会不可避免地陷入国家的政治网络（如利用技术官僚的非政治形象获取利益）（Mayer, 1993；Thurston, 2018），因此，技术治理就沦为实践国家偏好和意志的工具。在这个层面上，国家对技术治理的形塑主要是一种偏好的传递。

另一方面，国家对技术治理的形塑体现为一种合法性地位的赋予。国家按自己的方式行使统治的权利，有威胁惩罚和强制服从的权力，而这直接关涉技术治理获取合法性的来源。统治合理性作为国家和政府需要解决的问题而成为国家的目标，它催生了“项目”和“创意”（郭忠华、郭台辉，2017：340）。这些“项目”和“创意”论证了技术治理使用的必要，如项目制等标准化、程序化的管理技术和手段都是把难以驾驭的社会现实转化为可以进行计算的数据和信息，进而促进国家对社会的管理和控制。相比于科学知识的应用被认为将会减少人类处境中的痛苦（M. Huesemann and J. Huesemann, 2011），技术治理的使用也被视为国家化解复杂社会现实，维持有效统治的必需。换言之，基于统治合理性，国家会不断构建技术治理在不同领域使用和实践的合法性，这是这一阶段国家对技术治理形塑的基本方式。

总体来看，技术治理的可控是国家与技术治理间吸纳关系得以建立的重要前提，而这种关系得以建构，是国家有意识地建立一种新的国家管理社会模式的结果。同时，在适应新模式和力量的过程中，国家本身也发生了相应的变化和调试行为。这一阶段国家对技术治理的形塑，主要是基于国家对技术治理应用的一种偏好传递和合法性地位的赋予，这也为后续技术治理在各个领域的扩散提供了一个前提。

扩散：自主的技术治理与国家的干预

在国家与技术治理关系的自然演进过程中，另一个重要的关系状态是扩散。所谓“扩散”，是指国家与技术治理关系极为不同的转向。一方面，技术治理开始在国家的治理过程中有更广泛、更深入的运用，技术治理会不断扩散到国家应用的最新领域，如既有研究关注的扶贫或警务领域中的技术治理（王雨磊，2016，2017；杨志云，2019）。由于技术治理并不存在实际意义上的地理空间抑或是意识形态的限制，持续扩散是技术治理的自然属性。同时，扩散关系也是技术治理更深层次向国家不断赋权的过程。另一方面，国家对技术治理的形塑也更为深入和全面，它会进一步强化对技术治理的有效限制和控制。在这一关系形态下，技术治理与国家所构成的关系网络不断复杂和深化。上述过程也成为技术治理研究一个长期的研究旨趣，并吸引了广泛关注。

（一）“自主”的技术治理：扩散

国家与技术治理关系发生转变的一个重要原因在于，技术治理逐渐由“可控”变得更“自主”。类似于温纳（2014：48-49）所指出的，技术如同一个生命形式……在追寻自己的道路时越来越不受人类影响。在理论和经验上，技术治理在自身不断发展和运作中的自主性会不断强化，国家与技术治理的关系开始由国家对技术治理的单向度“吸纳”转变为“扩散”。相关治理技术在政府部门和层级间被学习、借鉴和运用，并形成一定程度的路径依赖。在经验层面上，技术治理的不断扩散反过来强化了其自主性，推动着以标准化、定量化的管理技术和治理手段为特征的技术治理在国家治理的不同领域延续和弥散。同时，正是技术治理在国家体制中的持续���散使其可以在更大范围和领域内为国家服务，其方法、思维和逻辑也得以广泛活跃在公共事务管理的各个领域，社会治理以及公共服务供给的质量和效率也有所提高。事实上，围绕国家对技术治理的应用和实施等扩散议题，学界已展开了一系列研究（Gibbons and Gwin, 1985；倪星、姚喜蓉，2018）。借鉴杰罗斯基（Geroski, 2000）的观点，技术治理的扩散大概有三个阶段：初期国家对于技术治理的效果和局限性的信息掌握相对有限，因而通常会限制其扩散的速度和范围；随着不同层级的政府的采用，这些政府部门不同的目标、需求和能力的差异，使得技术治理扩散的范围、程度都有所不同；最后，在合法和竞争的压力下，技术治理在国家范围内密集扩散。

然而，技术治理本身的复杂性和局限性也在一定程度上成为技术治理扩散的障碍，并由此引致国家对技术治理扩散的担忧。

一方面，随着技术治理的广泛应用，国家治理显现的社会复杂性已然被隐藏的技术治理复杂性所取代。由于技术治理是国家实现特定管理目标和任务时所形成的一整套愈来愈复杂的技术化的流程、标准和程序等，它会不断设计新的流程、标准和程序来解决社会中出现的新情况，这一过程让它们本身不可避免地让位于无休止的“灾难链”中的更多问题（M. Huesemann and J. Huesemann, 2011；Rosner, 2013：2-4；Gunckel and Tolbert, 2018）。换句话说，技术治理在解决问题的同时，会不可避免地产生更多、更复杂的问题。同时，国家对于技术治理的“技术化”形式的过度追求和对程序技术和理性设计的过度强调，也使技术治理在实践中走向反面，偏离了国家吸纳技术治理的初衷（渠敬东，2012）。

另一方面，国家对技术治理扩散的质疑根本上源于技术治理的局限性。首先，技术治理强调将治理问题简化为专家可以管理和解决的技术问题，但这种思维容易导致问题的根源不能被有效识别和处理，进而产生治理偏差。冈克尔和托尔伯特（Gunckel and Tolbert, 2018）认为，从技术官僚的角度看，问题和解决方案是显而易见的，因为标准的程序和文件为解决特定现实问题提供了方法，但这并不意味着能够从根源上解决问题。其次，当技术治理将问题转化为技术官僚和专家能够解决的问题时，后者也不一定拥有解决这些问题的全部知识。按照莱尔斯（Riles, 2004）的说法，人类学家和社会理论家所认为的技术官僚知识的失败很大程度上是源于技术官僚有其自身局限的知识实践。也就是说，技术治理在扩散过程中可能出现的失败源于国家的管理者和执行者自身在面对不同问题时的知识局限。从这个角度看，国家运用技术治理所制定的决策事实上并不一定从根源上解决问题或对未来做出准确预测。因此，对于技术治理而言，偏差才是常态。技术治理的这些消极影响因为延迟经常被忽视（M. Huesemann and J. Huesemann, 2011）。

若进一步追溯，技术治理的局限性根本上还是在于技术治理所拥有和运用的知识资源是有限、有边界的（Latour,1996；Mitchell,2002；Riles, 2004）。同时，在国家与社会的二元语境下，技术治理的“去社会化”的性质可能导致利益相关者未能被有效识别和纳入（Budds, 2009），从而难以实现国家对社会的有效治理，并最终导致国家对技术治理扩散的质疑。因此，技术治理的复杂性和局限性是影响技术治理在国家中扩散的重要因素，而由此所导致的国家对技术治理扩散的“质疑”直接关涉国家形塑技术治理与否及其形塑力度。

（二）国家形塑：资源支持与权力干涉

在扩散的关系状态下，国家最关键的目标在于有效干预，促使国家获得对技术治理在不同领域的把握和使用能力，且不偏离国家的管理目标和任务。所以，相关讨论始终围绕一个核心问题：是什么影响了技术治理在国家中的扩散？国家又是如何在扩散过程中形塑了技术治理？对此，我们可以从三个层面予以尝试性解释。

第一，国家对技术治理扩散的组织支持。技术治理的不断扩散要求国家要对其环境进行一定的重建，即国家必须提供能够促使技术治理发挥作用的一整套手段。所以，为实现对技术治理的综合协调和利用，国家往往会在各个领域提供一定的资源支持。对于国家应该如何支持技术治理扩散的问题，有学者指出，技术治理的成功要依赖于一个强大的异质型行动者网络（郭荣茂，2016），这个行动者网络既包括人（技术官僚），也包括支撑技术治理运作的各种物。麦金蒂（Ginty, 2012）也指出，技术官僚不是从真空中走出来的，他们依靠的是政治经济上的支持。显然，对技术治理的资源投入是由国家基于对“成本—收益”的计算来决定的，如何定义技术治理扩散的成本和收益也取决于国家对技术治理在各领域发展的判断和需求。比如，对技术治理风险和不确定性的感知会导致与之相关的投资决策陷入停滞（Maiorano, 2018）。此外，因不同组织中的利益相关者对技术治理有差异，甚至有矛盾的看法（Maiorano, 2018），国家对技术治理扩散的组织支持是不平衡和有差异的，这也将影响国家与技术治理间扩散关系的持续性发展。

第二，国家政治权力与技术治理之间的张力，以及在这种张力基础上国家利用政治权力干预技术治理以进行实用主义的合作。国家从整体上说是一个为政治权力服务的客观系统，技术治理一般被认为是一种工具主义的治理手段。因此，在技术治理的扩散过程中，政治权力与技术治理之间的张力是不可回避的议题，国家政治权力对技术治理扩散的影响也很难被忽视（Danforth, 2016；Gunckel and Tolber, 2018；Thurston, 2018；Wratil and Pastorella, 2018）。那么，政治权力与技术治理究竟是何种关系？哈贝马斯（Habermas, 1968：102-145）认为，（国家）政治系统对日益复杂社会的反应是多重的，要么是政治权力主导专业行政，要么是高度专业化和科学知识渊博的管理者支配政治，即所谓的“技术官僚模式”（Sager, 2018）。但在现实中，完全的政治权力主导显然不能应对解决复杂社会问题所需要的不同专业知识，建设一个完全的技术官僚政府也如麦克唐纳和瓦尔布鲁齐（McDonnell and Valbruzzi, 2014）所说的那样，是极为罕见的，毕竟技术治理在现实中更容易被政治权力所侵蚀（Bucchi, 2009）。因此，在技术治理扩散过程中，国家的政治权力与技术治理之间的张力并不意味着政治权力要完全驯服技术官僚主义（Radaelli, 1999），而是在日益政治化的进程中，如何让技术治理能够更加负责和更加有效。这也就是哈贝马斯提出的另一条道路，即两者都能以务实的方式工作的实用主义进路（Habermas, 1968:120-145）。比如，在微观政治层面，技术治理可以成为实现政治权力及其政策偏好的立法工具（Mayer, 1993），这是一种典型的实用主义思维。总的来看，在技术治理不断扩散的过程中，国家对技术治理的形塑既不是国家对技术治理的完全驯服，也不是技术治理对国家的完全主导，而是国家不断试图用政治权力来干预技术治理，并以实用的方式为复杂的社会问题找到最佳的解决方案，这是其形塑的最基本逻辑。

此外，国家要解决的另一个隐秘问题是技术治理扩散过程中个体自主性所带来的各种不确定性。18世纪末19世纪初的浪漫主义运动强调每个人自主选择的个体自主性理念成为共识，这一概念自然也适用于国家体制内部。同时，关于国家自主性与体制内人员的个体自主性必然相矛盾的观点也已被证明是错误的，两者之间并非是此消彼长的关系。这就为讨论国家体制内的个体自主性对技术治理扩散的人为干预提供了重要前提（米勒，2013：54-59）。罗素（2004：450）在他的著作《西方的智慧》中明确表示，“科学能够告诉人们实现某种目标的最佳方式，却不能告诉人们应该追求什么样的目标”，这在某种程度上凸显了个体自主性的重要性。人们逐渐认识到，技术治理扩散的障碍并不单纯是技术治理本身的问题，更根本的症结往往出自国家体制中的个体自主性（Riles, 2004；Ginty, 2012）。有研究指出，当公众对技术官僚倡导的某项技术或项目不信任时，其实施过程往往会阻滞（Maiorano, 2018）。这间接表明，国家体制中的个体自主性确实会对技术治理扩散进行一定程度的人为干预，而国家如何应对因个体自主性所产生的种种不确定性成为形塑技术治理的关键。在技术治理扩散过程中，国家在很大程度上都在解决这些不确定性，其方式之一是将管理技术和治理手段变得更为标准化、技术化，这反过来又进一步促进了技术治理在各自领域的扩散。

最后，回归国家与技术治理间扩散关系的核心问题，技术治理本身的复杂性和局限性、国家对技术治理扩散的组织支持、国家政治权力对技术治理扩散的主观干涉、国家对个体自主性所带来的不确定的被动干预是技术治理扩散的几个核心问题。显然，在技术治理扩散的过程中，国家也实现了对技术治理的多方位形塑。国家借助其组织、人力资源和政治权力优势，对技术治理扩散的范围、方向、速度和力度等各方面进行了颇有成效的干预。若回归温纳“控制与失控”的理论关怀，国家与技术治理间的扩散关系就是一种介于“控制”与“失控”的中间状态。扩散关系既是一种技术治理自主性的体现，也是国家对技术治理自主干预的体现。

分途：“失控”的技术治理与国家的监管

技术治理中效率和控制的结合已对国家产生了强烈的吸引力，这在吸纳和扩散状态中已得到充分体现，技术治理的中立性与工具使用伦理也已成为陈词滥调。那么，技术治理是国家实现治理目标的一个中立工具吗？显然，如果没有严格的限制条件，并不能给出肯定的回答。相反，技术治理会不时呈现自我持存和自我生成的一面。芬伯格（2005：7）在对技术进行批判时曾指出，“以技术形式出现的理性超过了人类的干预和修正”。温纳（2014：23）也指出，控制（即对某个事物具有完全洞察力和操作技巧）在技术社会中越来越罕见。实际上，国家对技术治理的控制也是越来越不自如的。因为，技术治理有独立于政治力量和社会力量的力量，所以，我们不能将它单纯地视为国家随心所欲制造和控制的工具，这就为国家与技术治理间的“分途”提供了一个基本前提。特别是在实践中，随着国家与技术治理间关系的逐步发展，技术治理的扩散会不断加剧两者间既存的紧张关系。虽然国家有意识地吸纳和形塑技术治理，但不断自我发展和强化的技术治理最终形成了自身强大的自主性逻辑，国家与技术治理之间已然演变为一种“分途”关系。在这种关系形态下，技术治理不是一味地被国家所塑造，也并非只是被动地反映国家的目标和需求。相反，技术治理也会反向与国家展开互动，促使国家不断强化监管。

（一）“失控”的技术治理：变异

国家与技术治理的“分途”很大程度上源于技术治理的“失控”。这里所谓的“失控”并不是传统意义上的“技术失控”，而是指技术治理在实际运行过程中，与其生产者和使用者（国家和政府部门等）的目标、任务和意图的偏离。技术治理失控有两个主要结果：技术治理的失真和替代。可以说，它们是现阶段国家与技术治理分途的两种主要存在形式。一方面，技术治理的失真普遍存在于技术治理的实践中（吕德文，2019）。海德格尔（Heidegger, 1977：3-6）指出，现代技术本质上是一种挑战性的解蔽，在现代技术的支配下，事物很难呈现其自身。其实，在技术治理过程中，国家同样看不到社会的真实，由于社会的复杂性化简完全是按照特定的方向进行的，国家借助技术之眼所观察到的可能是自身的倒影（彭亚平，2018）。这样，社会被技术治理所“构形”，也即被设置于技术化、程式化的操作中，并且逐步失去其自然面貌。另一方面，技术治理的替代是技术治理失控的另一个表征和结果。技术治理能够有意识地运用异质元素间的联系实现对自我的重新组合和定义，从而达到替代国家的目的（Callon, 1987：83-103）。在实践中，随着技术治理在国家中的广泛应用和不断发展，技术治理的支配性愈来愈强，国家的很多治理行为逐渐以技术治理的过程为中心，而不再围绕治理目标本身展开（渠敬东，2012；刘安，2014；陈锋，2015）。也就是说，技术治理的重点变成了“技术”，而不是“治理”（马卫红、耿旭，2019）。由此使得技术治理的目的层面越来越弱化，并被替代为过度追求技术治理中的技术利用过程。总的来说，技术治理的失真和替代会导致国家对复杂社会中不断涌现出的治理问题反应迟钝和产生认知���差，从而难以实现国家相应的治理目标。而国家行政人员的主观能动性和个体理性是导致技术治理失真和替代的重要因素。因为技术治理表象上是公正无私的社会控制新形式，并不能克服任何存在于其过程中的“主观化”倾向及其人为干预（王雨磊，2016，2017）。这就如同拉达埃利（Radaelli, 1999）曾指出的，“技术官僚等专业知识的力量易被政治化进程所抵消”。

当国家与技术治理走向分途以后，技术治理与国家的互动逻辑发生了显著转变：技术治理能够反向影响国家。在可控和自主的技术治理下，我们大多关注国家如何影响和塑造技术治理，但在技术治理的自主性强化以后，技术治理如何能够反过来影响国家管理目标、任务和意图的实现成为一个理论和经验上要解决的问题。这种反向影响往往是通过“借力”的方式来实现的。温纳（2014：179）曾指出，“技术会通过分隔和复杂的相互联系而运行，改变它涉及的所有事务”。在国家治理的日常实践中，技术治理在不断发展和运行时也会逐渐争取和借助不同力量（比如社会力量、组织等）来影响国家，并与国家展开互动，我们可称之为技术治理的“借力”。现有研究从两个层面揭示了这种借力关系的存在。

第一，技术治理借助对社会不同群体的赋权程度差异来影响国家实践。一般来说，技术治理在国家中的不断发展和运用，会显著加剧专家与公众间的权力差距。技术治理过程强调专家群体在内容、方式和运用等方面的优势，并因此存在一定的“赋权”偏向。而公众往往被视为被动意义上的技术治理客体，这显然忽视了公众所拥有的主动性和创造性，从而引发公众对“专家霸权”和“参与技术专制”的不满和抗议（Chilvers, 2008）。霍尔顿等（Horton, et.al., 2018）的研究指出，技术官僚治理通常并不民主，它高度依赖自上而下的专业知识，几乎没有空间用于支持持有不同观点的公众、科学、替代知识等。这对普通公众来说可能是一种不正当的技术统治。所以，有时公众反而不会支持国家推进的某些项目或目标，因为这对于他们来说并不透明。换句话说，对技术官僚和专家政治的过于依赖，使得公众处于相对脆弱的位置，他们对国家下达的任务也就很难配合。正是在这一层面上，技术治理与国家的民主建设之间是存在内在张力的（Eckersley, 2017；Horton, et.al., 2018）。当然，技术治理借力于社会是有限度的，若溯其源头，则可能是国家力量在其中的干预和影响，这也是国家间接形塑技术治理的一种反映。

第二，技术治理借助对组织的差异化赋权来影响国家管理目标的实现。在社会学领域的既有研究中，多关注技术治理的扩散对国家内部组织带来的多方面、多阶段和多层次的影响，诸如组织结构、信息流动、人员分配以及职责归属等方面都发生了根本性、持续性的变革（Blau, et.al., 1976）。但技术治理在不断扩散的同时，国家内部组织也变得日益复杂和分化。国家权力在这一过程中被碎片化，从而导致协作治理的困难日益加剧（Jessop, 1991）和国家基层组织的策略主义行为蔓延。例如，国家想通过技术治理改善基层社会治理过程中的信息不对称，以实现对社会治理的优化，但技术治理对不同层级组织的赋权能力是有差别的。对国家这一政治组织来说，技术治理的赋权显然是为了国家治理目标的有效率实现，但对基层组织而言，通过技术治理赋权产生的“数字”和“信息”往往悬浮于社会之上，缺少社会经验真实性的支撑，最终可能沦为“为考核而技术”的工具（Blau，et.al., 1976；陈锋，2015；陈靖，2016；王雨磊，2016）。

总体而言，在技术治理不断强化乃至“失控”的过程中，国家与技术治理之间会趋于“分途”，在这一过程中，技术治理会通过对不同社会力量和不同组织的差异化赋权影响国家管理的目标和实践。同时，两种关系之间的分途又能够演化为推动更深入、更广泛的技术治理的引擎。究其原因在于，技术治理的“失控”会促使国家或积极或被动地采取相应的措施来防止其过度的偏离国家原本的目标和意图。正是在这一意义上，国家与技术治理间的分途关系是拥有一定的自我生产力的（Riles, 2004；Gunckel and Tolbert, 2018），这也意味着这个分途关系将是未来很长一段时间的主题。

（二）国家形塑：社会监管和政策监管

接下来的问题是，在国家与技术治理的分途关系中，国家又是如何应对以及形塑技术治理的？这样一个研究问题的提出背后有强烈的理论预设，它必须是基于技术治理自主性和国家自主性基础上的一种讨论（温纳，2014: 32-36）。同时，对这一问题的解答，也将是未来一段时期对国家如何更好地形塑技术治理这一命题的解答可能有所贡献的地方。事实上，面对这一复杂情况，国家往往选择借助“监管之手”来应对，这是因为，在国家的意识中，运用官僚组织进行特定事项的监管被认为是颇有成效的治理手段（Knieps and Zenhäusern，2007: 257-277）。这一时期，监管自然也成为国家形塑技术治理的主要方式，这是国家在综合考虑技术治理的复杂性、成本损耗和风险性的情况下作出的必然选择（Gibbons and Gwin, 1985；M. Huesemann and J. Huesemann, 2011；Rosner, 2013: 2-4）。与国家与技术治理分途相对应，这一时期国家对技术治理的形塑主要从社会监管和政策监管两方面着手。

一方面，由于技术治理向社会的“借力”，国家也注意到了社会在监管技术治理问题上的强大作用。相对于常规化、封闭式的国家体制而言，来自外部的社会监管反而更能呈现技术治理的实际效果和真实面貌，公众也更容易识别技术治理失真和替代的问题，毕竟，由公众对技术治理进行评估反馈的方式可以在一定程度上避免政府组织中复杂的权力等级和人际关系的干扰。公众等社会力量的评估也往往更能反映真实的治理绩效。已有研究也发现，一些转型前沿的城市已经开始通过注重公众自下而上的社会评估和向社会赋权来扭转一些传统的技术治理思路（黄晓春、嵇欣，2016）。因此，在技术治理通过识别和处理问题把社会呈现在国家面前的同时，国家也可以通过“社会之眼”观察技术治理，从而实现对技术治理的一种社会监管。

另一方面，从制度主义视角出发，国家的制度显然是具备应对压力和挑战的能力的（郭忠华、郭台辉，2017：268）。在国家看来，通过运用兼具强制性和合法性的政策工具，对技术治理的失控进行有意识和明确的引导和规制，可以在一定程度上将技术治理失控的机会和条件从制度层面进行规避，有助于达到监管技术治理的目的。为此，国家制定了一系列的政策制度以应对技术治理与国家之间存在的张力，从而试图克服国家权力的碎片化和协作治理困境。比如，尽可能地减少宏观政策中的模糊性蕴含，并对现有宏观政策中遗留的模糊性问题针对性地出台相关的中观层面的政策补充。或者是通过政策制定尽可能明晰责任归属和激励分配权限，对涉及深层次的“存量改革”问题，从制度上减少政府的风险承担，尽可能减少技术治理偏差产生的动机（黄晓春、嵇欣，2016；黄晓春，2017）。

可以说，在这一关系状态中，国家对技术治理是一种被动意义上的形塑，是在技术治理自主性愈加强大下的一种“应激”。也正因如此，才促使国家开始重视技术治理可能的失控风险，更有意识地加强对技术治理的控制和监管。这也极大地影响了国家与技术治理关系的未来走向。

超越技术治理的两种路径想象

20世纪80年代以来，“国家回归”一度成为社会学研究的重要主题，国家作为概念变量的视角在技术治理研究中也更加盛行。在目睹了国家与技术治理之间吸纳、扩散和分途的关系变迁后可以发现，在如今技术治理扩散日益加深的大背景下，技术治理逐渐形成一个新的体系，这个体系将整个社会世界重构成一个控制的对象，并最终侵入每一块尚未被控制的飞地。这不禁引发我们进一步的思考：未来国家是如何形塑技术治理的？本文试图提出两种路径想象以期实现“超越技术治理”的构想。

早在20世纪90年代，斯托克顿（Stockton, 1995）、贝尔（Barr, 2006）就先后基于不同的概念变量提出了实现超越技术治理的基本构想。斯托克顿认为要超越微观政治过程对细节的过度关注，从制度战略的角度超越之前的微观政治思路。贝尔则认为要超越技术专家统治，精英可以消除政治官僚与技术官僚之间的紧张关系。国内学者则反思技术治理在中国实践中的问题及其改革方略（黄晓春，2016，2017）。显然，中外学者对超越技术治理存在不同的解释，但也有共性。如果以这种共性为基础，“超越技术治理”有指向超越技术治理当前局限的新设定的意义，“超越”的目的并不是要摧毁技术治理所框住的系统，而是通过新的想象去调适或改变它。由此可知，超越技术治理并非不切实际的空想，它的基础是百余年来技术治理实践的全部历史。“超越”的这种构想一直深埋在技术治理的不同概念变量中，它本身构成技术治理的特征。具体而言，对技术治理的超越可能从两个路径来加以想象：一方面是国家对技术治理形塑的未来政治想象，即政策制定者在实践层面如何完善技术治理；另一方面是关注国家对技术治理形塑中的市场野性，即相关研究在理论层面如何关注技术治理未曾被关注的那些命题。

（一）政治想象

系统梳理技术治理研究在中国和西方国家的发展以及国家与技术治理关系的政治脉络是为了更好地关照中国经验。以前述讨论为基础，超越技术治理包含三个方面的深层转型。

其一，技术治理在历史上几经变化，从“专家治国”“技术官僚”“信息技术”到近20年来的“微观政治”，层层叠加、逐渐深入的变迁过程既反映了国家的治理逻辑随着社会变化的现实要求，又反映了国家致力于提升社会运行和政府运作效率的持续努力。中国目前技术治理的主要努力在于全面建设和发展各个领域的技术治理逻辑，即促进技术治理在各个领域的扩散，如“精准扶贫”“智慧警务”等无不体现了国家对管理技术和治理手段做出越来越标准化、技术化的调整。这种思路调整取得了显著效果，但它更注重技术治理的应用过程，对细节的关注不足。既有研究围绕“国家政治权力与技术治理的关系”这一贯穿始终的讨论提醒我们，在技术治理扩散过程中，必须注意在实践中强化政治权力与技术治理的实用主义合作。即国家如何用政治权力来干预技术治理，以实用的方式为复杂的社会问题找到最佳的解决方案，这可能是超越技术治理最为基础的一面。

一种可能的思路是加强对各个层次技术治理细节的设计和监管，发展出一套更为精细化和协同的技术治理机制，形成一整套立足长远的总体性规划。因此，对技术治理种种细节的调整以及围绕技术治理的制度逻辑的完善显得尤为重要。比如，可以运用政党跨领域、跨体系的组织优势推动系统的整合（黄晓春、嵇欣，2016），抑或是将法治化、规范化和标准化等提升为体制建设的核心议题，并将其纳入技术治理效果评估体系，以此约束技术治理过程中过度的自由裁量空间（王雨磊，2016）。这些思路有利于从实践层面形成未来技术治理的改革切入口。

其二，技术治理突出专家、技术官僚的作用，但公众往往被排除在外，因而有相当多的研究从不同的角度思考如何改善专家和技术官僚主导的技术治理，并将公众的引入作为超越技术治理的重要方向（Saretzki, 2002：83-105；张乾友，2019）。从全球范围来看，国际社会已提出“反对技术专家统治”的口号，提倡在技术治理过程中重视公众参与。譬如，布基（Bucchi, 2009：73）就指出，非专家（公众）越来越多地要求一个划时代的变化——参与或发出他们的声音，所以超越技术专家统治势在必行。对转型中的中国而言，复杂的社会问题和回应社会需求形成的趋势对现行国家治理逻辑产生了重要影响，如何让被视为“门外汉”的公众也进入治理体系，合理发挥其社会治理一环的作用同样是重要议题。因为以专家和技术官僚为主的技术治理并不足以解决当代社会面临的越来越多的困境（Bucchhi, 2009：90）。因此，如何解决技术治理对公众的“排斥”，必然是超越技术治理的��键一环。

尽管要解决这一问题的难度不低，但我们至少可以在政策制定和落实层面有所作为。西方国家摸索的一套方案是在地方一级发起倡议，目的是让非科学家参与制定特别重要的公共事务的政策（Bucchhi, 2009：80）。对中国而言，公众参与的趋势也不可逆转，那么对传统技术治理思路的超越就要在尽可能完善传统治理机制的同时引入公众的参与，尽可能增加技术治理实践过程中对公众以及各利益相关方的投入，以提高公众“共建共治”的水平。也就是说，在技术治理中坚持专家、技术官僚本位和公众参与介入，是超越技术治理最为现实的出路，其长远意义更为重大。人们过去最关心的是技术治理能否承受公众参与的诉求压力，而现在，这个问题被颠倒了，政治尤其是民主能否经受得住技术治理的大规模注入成为新的问题（Bucchi, 2009：88）。

其三，从最深层次来看，超越技术治理本质上要求的是社会公共价值对应用工具理性的超越。早在20世纪80年代，哈耶克（Hayek, 1975：102-103）就谴责技术官僚主义者拥有一种工程师的心态，他们最大的抱负便是把周围的世界变成一台巨大的机器，技术治理在实践中过度追求形式、程序、过程，忽略了最终的目的，这显然与国家治理所追求的社会公共价值背道而驰（Weyand, 1996；Ginty, 2012；黄晓春、嵇欣，2016；刘永谋、李佩，2017）。特别是当政策设计者不断严密设计技术治理的体系和程序时，过密化的技术治理过程只会增加其形式合理和治理成本（王雨磊，2016）。这种过度化的“过程”并未最大限度地实现社会公共价值，反而在实践层面导致诸多问题，根本原因就在于其根本价值逻辑的替换。

显然，从应用工具理性回归公共价值逻辑才是超越技术治理的根本之道。技术治理背后价值理念的转变并非只是思维上从“追求量化过程”到“追求有质量的结果”的一跃那么简单，而是要从根本上改变过度追求形式化、数量化和技术化的考核体制，这里的源头可能在于上级政府而不是基层政府。如果不从根本价值上加以引导，技术治理在实践中就容易成为国家治理体制内部的沟通工具或考核凭据。若要实现技术治理与国家意图的重新契合，就必须要重视和发挥顶层设计的引导，此时，中央政府作为技术治理的背后推动者将发挥不可替代的作用。关于技术治理的种种设计必然要以公共价值为基础，落脚到社会问题的解决和公共利益的实现。这一“超越”必然要求更为艰巨和深层的变迁。

总之，只有引入公众逻辑，完善制度逻辑，重视价值逻辑，才有可能超越技术治理惯性，推动技术治理在实践中的良序运行。这三重逻辑也是未来国家与技术治理关系变化的基本政治想象。

（二）关注市场野性

理论上来说，中国和西方国家的学者对技术治理研究的核心问题就是如何运用技术治理实现社会运行和政府运转的效率化和理性化。正是在这个基本研究旨趣的制约下，众多研究不约而同地将注意力放在关于技术治理如何定义、如何为国家所用等问题上，却忽略了贯穿始终的市场变化。事实上，市场一直存在于技术治理的发展轨迹之中。一方面，市场在很大程度上扮演了“技术生产者”的角色，相关管理技术和治理手段在技术化过程中所依托的装置、设施的生产多是由市场主体来完成的，政府在某些时候仅仅是作为它们的使用者。另一方面，国家存在向市场“学习”的行为，国家治理中的一些治理技术实际上是向市场学习的产物。因而在这一过程中，就不可避免地存在市场对技术治理的一种价值渗入，进而可能导致技术治理为市场所利用和影响。这一现象的广泛存在及其引发的诸多问题目前尚未引起研究者足够的关注。而研究视野的这一局限将限制探究技术治理真相的步伐，也将阻碍建构对国家形塑技术治理的全面理解。

显然，在这一过程中，市场如何影响国家对技术治理的形塑是一个绕不开的话题。若想真正实现超越技术治理的目标，关注市场就将是一个不得不面对的问题。

回顾已有研究可以发现，在讨论国家形塑技术治理的问题上，研究者主要基于国家与社会二分的分析框架，尚未注意到技术应用所创造的市场野性。为此，有研究提出了“国家—资本—社会”三分的分析框架取而代之（黄冬娅，2014），邱泽奇（2018）也肯定了市场具有整合识别数据并进而操纵社会和经济秩序方面的能力，从侧面肯定了市场对国家、技术治理及其形塑的巨大影响。可见，技术治理的发展激发了市场野性，而市场野性也进一步成为影响国家形塑技术治理的重要因素。比如，市场野性所带来的信息泄漏、企业共谋、价值偏离等众多可能的风险，都需要通过加强对市场的监管和制约，将市场对国家形塑技术治理的影响限定在一定范围内。

那么，未来随着技术治理的发展，国家对技术治理的形塑究竟会去往哪里？这是一个有着重要现实意义和丰富理论内涵的研究问题，有待进一步发掘和深化。因此，我们尝试对新的研究方向提出建议：首先，虽然国家有形塑技术治理的自主性，但这一形塑过程是受到特定条件的影响和限制的，因而后续研究可能需要关注外界因素对这一过程的干预和影响；其次，无论是国家的自主性和国家能力，还是公共治理问题和技术治理的技术基础，在不同国家都是不同的，后续研究因而可能需要关注不同国家在形塑技术治理问题上存在的差异及其规律。上述分析视角的转换可能会产生一系列新的研究问题：不同的市场环境，如何决定国家在形塑技术治理时采取的策略？这些策略的选择又是由市场中哪些要素决定的？在不同的国家体制背景下，国家在形塑技术治理问题上存在哪些差异？这些差异又是由哪些要素导致的？这些问题将是技术治理研究的一个可能的拓展方向。

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