中国信访的现实困境与治理图景

刘正强

原文载于：《毛泽东邓小平理论研究》，2015年第7期

内容摘要：

信 访制度是中国共产党的一种基础性执政资源，亦是党的群众路线原则在社会治理领域的体现和展开，其在不同的历史时期发挥了独特的社会作用。当前，中国信访总 量与治理成本双双高企，不断触痛着国家与社会的敏感神经，并危及社会的良性运行和协调发展。本文在聚焦信访“爆棚”的现实窘境基础上，深度探究了信访的生 成与扩展逻辑，并从信访治理的思路、资源、结构等方面阐释了信访的舒缓之道，以求解国家治理所面临的“访”务困境。

关 键 词：

信访运行  现实困境  扩展逻辑  治理策略

2015年是《信访条例》修订实施10周年的年份。作为中国本土性、辅助性政治设计的信访制度，在国家治理的制度体系中处于一种中枢位置，成为链接中央与地方、穿透国家与社会的基础性治理制度，是中国社会安全运行的“压舱石”。自20世纪90年 代以来，随着社会的急剧变迁，社会矛盾不断凸显，信访洪峰逐步形成，信访问题成为屡遭戳击的社会“痛点”。经过中央与地方十几年来的强力整治，尽管信访量 不断攀升的势头得以遏制，信访困局却并未得到根本缓解。党的十八大尤其是十八届四中全会以来，中央提出了包括推行“阳光信访”、实行逐级走访、把信访纳入 法治化轨道等在内的一系列重大举措，带来了诸多新变化新成效。信访困境的根本舒缓，需要在此基础上不断达成新的共识。

一、直面社会之痛：信访运行的现实窘境

改 革开放以来，中国社会发生了翻天覆地的变化。但由于以经济为主导的改革路径选择，社会发展极不平衡，各个部分变迁的速率、节奏乃至方向等并不完全一致。与 此同时，社会治理的制度体系相对滞后，不能从容因应日趋复杂的治理任务，这突出表现在信访治理面临诸多困境。当前，越来越的社会矛盾通过信访通道呈现出 来，主要表现如下：

（一）历史遗留类问题不断沉淀与固化

在 “拨乱反正”时期，全国按照中央的精神和统一部署，对历史遗留问题进行了大刀阔斧的甄别、处理，“平反落政”告一段落。然而，历史常常历久弥新，已经尘封 的问题可能会被当事人反复提出、激活，进入现实的博弈过程，与现实问题缠绕、纠结、链接在一起，使信访困境得以放大。在当年，由于时间紧迫、任务繁重，尤 其是囿于当时的历史条件，“平反落政”的基本精神导向在于为当事人平反昭雪、恢复名誉、“摘掉帽子”，而经济补偿水平较低，这在当时可能不是一个问题。然 而在中国经济取得了巨大成功，国家实力大大增强的今天，这些问题开始不断生发出来。这在上海尤其如此：文革前支内、支农人员回沪待遇问题、公私合营中的财 产归还问题、代理经租房的产权问题等，在不同的节点和时段反复出现。由于上海的迅猛发展，他们的需求会随着自身及周边状况的改善而提升，同时国家统一制定 的补偿标准又远远落后于经济与社会发展现状，上海各区县自行确定的补偿标准也千差万别，这就不断地引发攀比。随着政策的调整和政治环境的宽松，与历史问题 有关的上访群体会渐次呈现出来。

（二）拆迁保障类问题不断缠绕与叠加

征地拆迁是全国范围内最主要的信访矛盾类型。其背后，是巨大的利益博弈。拆迁及其引发的失地、社保、安置、就业等问题缠绕在一起，放大了官民矛盾与社会危机。以上海为例，大约在2000年以前，上海的动拆迁工作以旧区改造为主，动拆迁工作较平稳顺利；进入21世 纪，在解困不再是动拆迁主要目标的情况下，房地产趋向市场化，商品房价格惊人飙升，与动拆迁居民的被迁、被拆房屋价格反差日益增大，并且各动拆迁地块操作 时补偿标准不一、差异悬殊，导致越来越多的居民心理失衡，动拆迁矛盾不断升级，安置工作遇到了空前阻力，趋于困难乃至停滞状态。尤其是2001年 后上海对拆迁进行重大政策调整，由“数人头”改为“数砖头”，但在相当长一段时间内，又存在着“数人头”和“数砖头”并存的局面。补偿标准的“双轨制”造 成了制度空隙，户籍迁移、假离婚等规避与谋利行为非常普遍，许多拆迁户刻意选择对自己有利的补偿方式，或者虽已补偿安置完毕，却屡屡反悔，要求按后来的较 高的标准重新补偿与安置。目前上海积累的一、二千户闹访群体以拆迁为主，进京上访人群中至少2/3与动拆迁相关。

（三）涉法涉诉类问题不断生成与升级

当 前，中国的法治建设取得了明显成效，法治环境逐步改善，法治理念日益深入，法治文化渐趋普及，行政法治化程度有了很大提高，已初步做到有法可依、有章可 循、文明执法、规范管理。但是，为什么在现实生活中仍然充斥了诸多的违法行为？为什么知法违法犯法的现象并不鲜见？为什么信访这一权宜性、行政性的救济手 段较司法更受到人们的认同？涉法涉诉信访的严峻形势更向我们凸显了司法与信访或曰法律与行政的双重尴尬，以及法律知识在大众生活中普及的广度而法律精神在 大众生活深入的限度。在上海，人们的法律意识、维权意识显著增强，凡有纠纷均能想到运用法律手段解决。但社会的整体法治观念仍很淡薄，特别是“尊重法律、尊重判决、尊重程序、尊重证据”等 意识仍很欠缺，导致发生纠纷时想到法律，但对纠纷解决不如意时即到处上访的情况不断出现。一些当事人初信初访时间提前，边审边访趋于常态，以对法院施加压 力，谋求对已方有利的结果；有些当事人在立案之前或立案阶段就开始信访，违法上访、缠访闹访问题突出。信访人情绪对立、言行过激的行为时有发生，违反信访 接待制度，在各级法院办公场所及接待窗口出格闹访等现象屡见不鲜，牵扯了大量的审判精力，影响了正常接待工作。

（四）精神心理类问题不断涌现与累积

在 一个社会转型和急剧变迁的时代，社会失范、社会矛盾及其导致的社会风险会不断涌现出来。当代社会已分化为一个“断裂”的社会，急剧的贫富分化和社会不公， 造成了庞大的伴有“相对剥夺感”的社会底层和边缘群体。社会矛盾越来越集中在工程移民、失地农民、城镇拆迁户、下岗工人、欠薪农民工等特定群体上，淤积在 社会结构的微观层面（基层）。一些地方的矛盾呈现出“无直接利益冲突”的特征，即社会冲突的参与者与事件本身无关，表面上借机表达、发泄一种情绪，实质上 是一种集团之间的对抗和冲突，显示了阶层的形成和分化。但这些问题并不总是表现为反社会的倾向和行为，而更多地是不断地对人的精神和心理造成挤压与折磨。 上海是一个单核的超大型城市，人口、建筑、交通等密度超高。由于工作节奏快、竞争压力大、生活成本高，致使社会心态异常、社会焦虑弥散，这在各个社会阶层 中皆有体现。对于一些外来人员更是如此，如果遭遇到歧视、不公，那么其相对剥夺感会更强，加之他们社会融合度差，极易累积反社会的情绪，一些在其它地区不 存在的问题会在上海出现，或者在上海会出现放大、乘数效应。不管如何，由于信访制度不同于司法制度——不设门槛、不收费用，尤其是对主体资格没有特别的限 定，它在客观上能够吸附更多有精神心理障碍的人来上访；当然，一些人在上访过程中也会变得越来越偏执。

二、探究原发之灶：信访问题的生成逻辑

基 于人民民主和群众路线的信访制度，承载了党和政府倾听民众呼声、增加政治认同、促进社会团结的执政理念，是国家最基础、最有效的治理安排和制度设置之一。 当前，随着中国社会转型的加速、社会问题的凸显，国家治理处于一个承启阶段。由于信访制度吸纳了过多的社会矛盾，它实际上承受了整个社会治理低效和失灵的 代价，制度化地缓冲了社会矛盾对整个社会的冲击。

当前信访的一大弊病就是吐出不畅，造成信访事项的不断“驻留”、积压。大体在1990年 代以前，信访是以原发型为主的，信访的事项比较单纯，信访的内容也比较纯粹。在这以后，特别是农村税费改革、城市取消收容遣送制度以来，在信访量窜升的同 时，信访个案呈现出了一些新的特点：上访频次、层级、事项、要求等增多、提高，上访更具组织性、策略性。目前信访问题的“爆棚”就形同一种恶性肿瘤的生长 机制，原发型的信访不断扩展出新的信访类型（图1）：有人会数年如一日为几毛钱的问题上访，有人会 撇开地方政府而常驻北京上访，有人会在上访过程中不断追加信访的事项、提出更多的要求。这种在以前比较少见的信访类型，是令各级政府、官员头痛的所在， “钉子户”、无理访、缠访、闹访等大抵指的是他们，更是稳控力量、精力的主要指向。扩展型信访的扩展形态多样，是原生型信访的衍生、并发、发酵、吸附、积 聚、累积、演绎，因而可以从不同的角度作出阐释。

（一）扩展的时间维度：追溯性扩展与预期性扩展

扩 展的时间维度刻画了信访诉求可以延展的限度。在中国人的情理法结构中，对某事某因的看法与判断绝不限于一时一事一地，而是弥漫于更广阔的人际关系网络与更 长程的时间演变中，对于事物的因果关系更有溯及力和预期性。由于这种思维方式更具整体性、宏观性，不但就事论事，而且就人、就理论事，与中国人模糊、圆滑 和世故的处事方式相契合，它常常会为访民提供更富弹性的行动依据，用以重新解释历史���现实问题。由于中央不断强化“以人为本”的发展理念，持续加强和改善 民生，民众的个人权益在得到保障的同时，也存在着过度释放的倾向。信访则为此提供了一个宽松的平台，常常为一些不良信访人不当利用，他们上访过程中所形成 的问题往往超过了最初上访时原本要求解决的范围。这不但意味着访民可以翻历史旧账，进行“倒找”式的信访，也意味着他们可以将诉求延伸至未来，谋求预期利 益。

（二）扩展的展开类型：依附性扩展与独立性扩展

这 是以访民额外的要求是依附于原事项还是独立提出所进行的分类。一些“钉子户”常常以原诉求为基础，尽可能将生活中几乎所有的意外、不幸与烦恼都归因于政府 部门，把上访持续期间的直接、间接支出都计为索赔内容，以集约的方式打包、捎带、捆绑导入上访流程，形成不断扩展的利滚利式的复式诉求，以提高问题解决的 命中率。在程序方面，他们往往以一个问题为基础展开，普遍“撒网”，增加上访的频次、层级，同时启动信访、司法、仲裁、举报等多种救济渠道，一并向党委、 人大、政府、政协等部门多头投诉。因对信访人采取稳控措施（拘留、劳教、进“黑监狱”、关“学习班”等）而引发的信访以及因对政府或司法部门的处理不满， 转而把矛头对准了政府或司法部门的信访也有一定的比例，地方政府特别是公安部门屡屡因履行职务而成为被诉求的对象。这一类事项介于独立性扩展与依附性扩展 之间，往往与信访人对此的认知及处罚的正当性、妥当性有关。

（三）扩展的启动方式：激励性扩展与习得性扩展

信 访的扩展是一个动态习得的过程，一些上访老户正是在与政府部门打交道的过程中慢慢摸透了政府部门的“软肋”、逐步领悟了上访的知识与技艺。他们习惯于研判 政策、法律乃至报纸社论、领导人讲话，并将其建构成论证他们具体诉求的依据，从而不断强化和支持自己上访的话语体系。这是一种信访的习得性扩展。信访治理 的一些措施和策略，如领导包案、干部下访、矛盾隐患排查等往往也会被访民反制和利用，尤以信访考核机制所引发的博弈为甚：地方政府压制与收买这一硬一软的 治理模式不但没有起到应有的效用，反而让访民摸清了政府的底线，扬言进京、靠访发财、以访谋生、择机上访、凡事必闹、遇节必访，从某种意义上甚至是治理政 策与策略所激励与释放的结果。访民频频利用信访运作机制和考核制度来达到自己的目的，这就带有政策激励性的特点。

扩 展型信访的外部特征也五花八门，如被邀请、碍于情面而参加的上访，跟风上访、效法上访，甚至“拼访”（结伴访，非同一事项的集体访）也日益普遍——这是一 种“抱团取暖”的扩展形式，可以使个体上访者找到“组织”、获得归属感、降低长期信访的风险。原发型信访与扩展型信访的分类在一定程度上揭示了中国信访存 量扩张的逻辑和趋势，并可能修正我们对信访情势的一些认知。由于扩展机制的作用，扩展型信访如病毒般潜滋暗长，占信访总量的比例不断提高，个案治理难度也 往往十数倍、数十倍于普通、纯粹的信访案件。

信 访存量的扩展逻辑显然受制于更宏大的社会变迁之类因素的制约，这是在社会结构趋于松散、国家控制能力趋于弱化情况下出现的一种不可避免的现象。只要我们假 设信访存量的扩展逻辑是信访运行现阶段的特征，那么我们同样可以肯定，正是社会结构的变迁等要素造成或促进了这种扩展逻辑的显现。信访的扩展机制在某种意 义上就是在社会与政治变迁失调的缝隙中产生出来的。从政治伦理上，执政党被赋予了对社会的无限责任，只有“一切依靠党和政府”才能“一切相信党和政府”， 才能增强执政的合法性基础，从理论上讲群众可以通过信访向党和政府提出任何要求。但由于意识形态的变迁与淡化，在传统执政资源和手段萎缩、执政环境和条件 变化的形势下，政治的运作过程更多地受制于技术、财力等硬实力，意识形态对人的欲望的抑制作用式微。同时，对访民而言，由于法治具有普适性的价值并且已上 升为治国理政战略，人们开始习惯于以法治来建构自己的行动依据，并不断地将个体权利释放出来。这样，法律成为他们常备的、主要的话语形式，成为与政府博弈 的武器，对法律的不当使用也越来越普遍。由于政府不仅仅要受制于政治正确，而且要受制于法律正确，在维权的语境中，政府常常处于尴尬的境地。不仅如此，中 央确立了以人为本的发展战略，关注民生、保障人权、普惠大众，却往往导致意想不到的结果，民众的个人权益在得到保障的同时，也存在着过度释放的倾向。国家 对个人权利矫枉过正，从原先的个人权利缺失到个人权利的畸形伸张，个体的解放过快，而背后缺少相应的制度和文化支撑，很容易陷入极端个人主义。而信访则为 此提供了一个宽松的平台，常常为一些不良信访人不当利用。每当国家出台一项惠民政策时，总会引发相应类型的上访波动，造就一批新的上访谋利者和食利者。

这样，法治与民生话语占据了舆论的主流，一边倒的倾向越来越明显，特别是在网络中，民粹主义的抬头，在一定程度扭曲了公平、正义这些理念的标准。而政府却面临治理手段匮乏的问题，无法对部分食利者进行鉴别乃至有效打击。

三、求解舒缓之道：信访治理的思路策略

信 访制度作为牵动方方面面的国家基础性的治理制度，与中国国家、社会、民众紧密勾连在一起，一直处于存废、改革、调整的风口浪尖上。信访运行的困境，反应了 社会转型期国家治理的失灵和困顿。而关于信访制度改革的争议不断，对其一废了之、做大做强乃至维持现状的声音皆有一定市场。由于信访问题的复杂性已溢出信 访制度的框架，信访制度之改革必须放在中国政治社会的背景下及国家与社会治理的总体格局中通盘考虑，做大做强未必可取，一废了之则失之草率。在大的社会结 构和体制不会有根本改变的情况下，一种可行的方案是在形成新的信访治理共识基础上，走出压制型和收买型的双重误区，摆脱运动式和非常态的治理惯性，形成多 元化和包容性的治理结构，通过信访治理机制创新突破信访僵局，为深化信访体制改革创造条件。

（一）松动属地责任，走出维稳误区

访 民进京赴省上访屡屡触动中央和地方的敏感神经，在某种程度上规制了地方政府的行政行为，但往往为访民不当利用，演化为对抗地方政府的有效武器。中央加诸地 方的维稳压力加属地责任，导致了无原则的治理。正是由于中央对各地进京访、集体访、“非正常访”等的排名，使许多访民热衷于进京给地方政府施压，迫使地方 政府衍生出许多荒唐的治理手段，对访民围追堵截、分化收买或攻关“销号”。由于依法治国和依法行政的要求，国家治理手段受到法治的约束，必须顾及程序正义 的要求，而访民则藉由法治文化的熏陶，维权意识高涨，善于运用法律武器与政府博弈。因此，应该重估“维稳”的价值、策略，松动僵硬的属地化责任，理顺央地 信访关系，将社会稳定建立在弹性、可控的基础上，而不能将社会治理建立在社会是静态的假设基础上。相应地，信访通道应该成为社会的重要“减压阀”，以吸纳 而不是制造社会矛盾，抑制而不是激发政治抗议。中央信访机构不需要受理具体信访事项，而只需起督导、政策研究等作用即可。而各地信访量特别是进京访的高低 与地方治理状况也没有必然的联系，信访排名理由不充分，而无原则的问责更是荒唐。只要中央不再进行排名，访民以进京上访要挟地方的消耗战就会消停，自然地 方政府截访的积极性也会降低，起码基于中央、地方和访民三者之间攻防而造成的信访虚高扩展的这一部分存量会自然消退。由于各地对一些全国性信访问题治理的 空间日益逼仄，亟需加强信访治理的全国统筹力度，由中央对一些政治性、历史性问题重申或调整政策，以批量解决一些共性的问题。

（二）设置准入机制，优化治理流程

我 国信访制度更多地体现了中国传统文化中“实质正义”的价值追求，强调“事要解决”，对信访事项的受理并没有设置一套严密的过滤程序。由于信访系统的开放 性、便利性，加之执政党通过各种方式进行的社会动员（如群众路线教育实践活动），信“访”成为一种普遍性的大众认同，尤其是底层和弱势群体几乎不二的选 择。在这种情况下，信访群体具有比较复杂的构成：既有确确实实的冤屈者，又有浑水摸鱼无理取闹者；既有借访维权谋利者，又有利用信访诬陷、发泄和进行人身 攻击者；既有目标、要求清晰的博弈者，又有无法表达自己事项的疑似精神障碍者、民粹主义分子。对此，要借鉴诉讼立案制度，在信访受理环节引入审查机制，使 信访受理适度司法化，实现对信访事项审查的“关口前移”，即改变信访力量配置，将工作重心设置在前端。通过时效、证据、当事人资格等条件的设置，建立起科 学的信访案件准入机制，形成前端拦截网，以便将一些疑似无理访、无解访过滤掉，从而形成良好的信访事项受理秩序，抑制信访的扩展。对于已受理事项的处理则 仍应以行政化的方式运作，即受理司法化，而处理实体化——以沟通、协调、谈判为主，将每一个个案梳理清楚。对有理访应该迅速解决，不要小事拖大、大事拖 炸，延至答复期届满。对重大、疑难、复杂的事项可及时导入司法渠道。对无理缠访、闹访的治理手段要完善，要守住底线，摒弃收买与稳控两种极端的化解方式， 特别是禁止动用低保等民生资源维稳。

（三）盘活治理资源，导入社会力量

信 访积案中，除了要价过高、干部违法、法律政策调整、历史问题等暂时难以解决外，很大一部分人具有各种各样的精神、心理、情感等问题，即使是正常的信访事项 只要掺杂了上述因素，就会变得更加复杂。由于信访制度的政治性、群众性，并对信访人和信访事项的有理推定，致使信访部门很难以常规的工作击破他们自以为是 的逻辑结构。这就需要盘活治理资源，在治理机制中导入社会力量，通过第三方的立场和专业化的技术为工作对象提供情感、心理、精神等方面的辅导和服务，使其 回归常态生活。由于社会组织处于第三方的位置，比较超然，具有专业知识，可以广泛运用心理、情感等手段及地方性知识、熟人关系等资源，通过做工作对象的外 围工作来转移其注意力、为其提供情感支持、使他们回归社会。而其运作也更具人性、更富温情、更加细腻，发挥作用的空间很大，具备“软控制”的优势。这应当 获得政府的优先考虑和大力支持，并通过政府购买服务等形成刚性的制度和机制。

信 访问题其实凸显了国家的总体治理困境。在这种格局下，信访作为最基础、最有效的治理安排和制度设置之一，实际上在以一种总体性、综合性的制度发挥作用，尤 其是承担了“维稳”、救助等诸多勉为其难的功能，演化为一种兜底性的制度。所以，信访问题的严峻以及信访治理的窘境并非纯由信访制度本身使��，相反，更多 的是因为信访制度承受了整个治理体系低效的代价。由于信访制度的源头是作为政治原则的群众路线，信访困境的舒缓也有赖于在国家治理体系完善过程中优化自身 ——尤其是要在回归信访制度的经典设计、恢复和创新群众路线的基础上，重建其政治属性，形成妥帖安顿民意的扁平化制度安排——这也是彰显国家对人民之爱、 承载人民对国家之信、应对社会总体治理失灵的必需。在新的历史条件下，信访制度重回调整国家与社会之间关系的这一枢纽位置，即回归信访制度初始设计的初衷 和本位，回到信访对社会的治理这一本义，是缓解信访运行困境的必需，更是实现社会平稳和良性运行的关键。

参考文献

刘正强：《重建信访政治——超越国家“访”务困境的一种思路》，载《开放时代》2015年第1期。

 张千帆：《上访体制的根源与出路》，任剑涛：《信访制度是否适应时代潮流，载《探索与争鸣》2012年第1期。

 吴江等：《中国公众的民粹化倾向调查报告（2012）》，载《人民论坛》2012年第11期（下）。