跳跃式城镇化与新式城中村居住空间治理

赵聚军

文章来源：《国家行政学院学报》2015年第1期

 

［摘要］作为城郊被征地农民集中安置社区的“城边村”虽然在建筑景观、社区环境等方面已经与周边城市社区差别很小，但由于居民的社会网络、生活方式等仍然普遍维持着原来的乡村习惯，实质上只是披着城市外衣的新式城中村。相比传统城中村高度异质化的社会结构，新式城中村集中安置的居住空间特点及区位劣势导致其社会结构的同质化程度非常高。上述居住空间结构和社会结构特征在邻里效应的作用下，有可能被固化为群体的空间身份标签，最终诱发居住隔离。而居住隔离的萌发则会进一步强化邻里效应，使这一群体从被标签化走向整体的被边缘化。

 

［关键词］传统城中村；新式城中村；跳跃式城镇化；邻里效应；居住隔离

 

从20世纪80年代开始，伴随着高速推进的城镇化进程，国内大量涌现的城中村受到了国内外学术界的广泛关注。通过归纳梳理，笔者发现已有研究普遍存在两个比较突出的问题：研究对象方面，主要集中于传统城中村，对于近年来大量涌现的以城郊被征地农民集中安置社区为代表的“城边村”，则缺乏必要的关注；研究内容方面，城市规划等学科主要从技术层面关注城中村的空间结构、形成与改造等问题，社会学等学科则主要关注城中村内部的社会结构、社会关系等问题，且两者缺乏必要的互动。实际上，作为社会分层的空间反映，不合理的空间结构与社会结构相结合后，有可能诱发和加剧各种深层次的社会矛盾。基于上述认识，本文将在分类比较的基础上，主要从居住空间的视角探讨新式城中村治理问题。

 

一、概念与文献：传统城中村与新式城中村的比较

 

整体来看，对国外都市村庄(urban village)和城市边缘区(urban fringe)研究的借鉴，以及对中国城乡二元结构的总体性认识，构成了国内城中村研究的基本共识，并直接反映在对城中村内涵的界定上。目前比较有代表性的界定包括：城中村是指那些位于城市连续建成区或边缘区，被城市建成区用地包围或者半包围的、没有或者仅有少量农用地的村落；［1］城中村即城市里的乡村，是在空间形态、功能结构等方面与所处城市反差极大，亦城亦乡、亦农非农的社会群落。［2］

 

不难发现，上述界定主要是以传统城中村为模本，从景观视角对城中村做的比较直观的描绘。如果沿着这一思路展开，作为被征地农民集中安置区的“城边村”社区由于在建筑景观、社区环境等方面已经与周边城市社区差别很小，不应再被纳入城中村的序列。然而，作为城农之间的“混合社区”，城中村更多反映为与传统小农村社共同体相对应和区别的一种村社型组织。［3］ “城边村”社区虽然在外部景观上与传统城中村差别明显，但在居民的社会网络、生活方式、地缘文化等方面，却与城中村社区十分相近。就此来看，如果说传统城中村属于处在工业化中前期的新型村社共同体，那么“城边村”社区则可以归入后工业时代的新型村社共同体。为了与传统城中村加以区分，本文将那些作为被征地农民集中安置区的“城边村”为典型代表的社区，称之为新式城中村。

 

当然也不能否认，新式城中村在空间布局、建筑景观、社会结构、经济特征和主要推力等方面，均与传统城中村存在着明显的差异(详见表1)。从演变过程来看，新式城中村又可以划分为两种类型：一是由传统城中村改造改制后建立的原村民回迁安置社区；二是由于城市建设用地扩张，导致部分城郊农业和农村建设用地(主要是农村宅基地)被征用，由此而产生的专门作为被征地农民集中安置区的“城边村”社区。表1传统城中村与新式城中村比较（略）。

 

二、跳跃式城镇化：新式城中村涌现的宏观政策背景分析

 

应然状态下，城镇化过程应包含三个渐次推进的层次：“业”的城镇化，即就业方式由第一产业向二、三产业的转移；“居”的城镇化，即居住空间和模式的变化，由过去主要生活在农村转变为主要生活在城镇；“人”的城镇化，即生活方式的转变，居民社会属性由农民转向市民，全面融入城市生活。［4］

 

根据国家统计局公布的数据，2013年中国城镇化率达到了537%，但这实际上是指“业”的城镇化，这也是城镇化最容易实现的一个环节。通常认为，城镇化过程应该遵循先难后易的路径，即以“业”的城镇化为起点，渐次实现“居”和“人”的城镇化。然而，新式城中村的村民却走上了一条不同的道路，即首先实现了“居”的城镇化，但“业”的城镇化这一常规起点却仍没有完全实现，距离“产城居融合”的目标尚有很大差距。具体来看，与偏远地区的农民普遍主要依赖外出务工收入不同，地处城市近郊“城边村”村民在被征地之前，既可以利用区位优势向临近城市提供经济作物，又可以发展观光休闲性农副产业，第一产业在其经济生活中仍占据着重要的地位。在土地被征用后，被征地农民在从农业向二、二产业转移的过程中普遍面临诸多困难，往往难以实现充分和稳定的就业。在这种情况下，虽然新式城中村从外部居住环境已经与周边城市社区没有明显差别，但由于被征地农民的城镇化进程并没有首先彻底实现“业”的城镇化，而是呈现出跳跃前进的状态，因此本文将之称为“跳跃式城镇化”。

 

从政策层面来看，“跳跃式城镇化”很大程度上是在城镇化加速推进的背景下，土地资源日趋紧张与地方政府对土地财政极度依赖共同作用的产物。对于中国这样一个人口超大国家，出于粮食安全的考虑，必须保护好有限的耕地资源。然而，城镇化过程又必然伴随着城市空间的扩张，地方政府对土地财政的极度依赖更是加剧了土地资源的供求紧张。在中央对18亿亩耕地红线愈发收紧的境况下，地方政府开始更加关注如何盘活城乡建设用地的存量。作为一项自下而上的地方政府“创新”行为，城乡建设用地增减挂钩政策即是在这一背景下产生并迅速推广开来的。城乡建设用地增减挂钩政策的基本内容是将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地和拟用于城镇建设的地块共同组成建新拆旧项目区，通过建新拆旧和土地整理复垦，最终实现建设用地总量不增加，耕地面积不减、质量不降的目标。［5］

 

对于地方政府而言，城乡建设用地存量大致分为两种类型：一是位于连续建成区内的城市建设用地以及已经被城市包围或者紧邻城市的传统城中村；二是农村建设用地(主要是农民的宅基地)。前者区位优势明显，但征地成本高昂，这也是导致传统城中村改造进展缓慢的主要原因之一。后者虽然区位优势不明显，但征地成本较低，而且客观上也确实普遍存在土地利用率低，空心化严重等问题。因此，在试点城乡建设用地增减挂钩政策的过程中，各地不约而同地将主要目标指向了农村建设用地。当然，由于地方政府的经济人特性，主要实施区域被限定在了那些地处城市近郊区，土地升值空间较大、但又未演变为传统城中村的区域。于是，这些区域的农民纷纷“被上楼”：虽然住进了集中安置的新式楼房社区，但由于社会网络、生活方式、地缘文化等方面仍然更多地维持着原来的乡村习惯，实质上只是披着城市外衣的特殊农村社区，进而形成了新式城中村。

 

三、居住空间失衡与新式城中村持续发展的陷阱

 

 (一)集中安置与“村落”重建

 

新式城中村在空间布局方面的一个基本特点，就是主要按照原来的自然村落分布，村民被集中安置在特定的回迁社区。相比原来的居住环境，回迁村民虽然普遍分配到了比较理想的房产，但多数也仅限于自住，不像传统城中村的村民那样，通过私搭乱建，拥有大量的闲置房屋用以出租。而且，由于地处城郊，房屋出租市场本身就普遍不是很景气。上述现状一方面导致村民的房屋租金收入普遍较少，另一方面也致使社区的社会结构具有很强的同质性，还迁村民占据着绝对主导地位。

 

鉴于其高度同质化的社会结构，一定程度上可以说新式城中村本质上只是在新式楼房建筑中重建了原来的村落，从而成为村民与其他社会群体互动沟通的无形隔膜。不同于一般城市社区和传统城中村高度异质化的社会结构，新式城中村的居民基本都是来自同一村落的村民，社区人际关系仍主要停留在乡土熟人社会的层面。就此来看，集中居住安置模式从表面上看减少了社区居民内部的矛盾，却无形中造成他们与市民之间的隔离，难以重构新的社交关系网络，不仅不利于他们很好地适应社区，也给其市民化进程带来了障碍。而且，由于受教育程度普遍偏低，他们虽然拥有农业劳动的技能，但人力资本存量较少。再加上外来务工者的涌入，占据了大量技能要求较低的工作，进一步加重了村民的就业压力。尽管人力资本的增加对提升劳动技能的作用非常关键，但因其投资收益比难以精确计算和迅速显现，“具有一定狭隘性”的农民通常难以接受参加职业培训的物质和时间成本。而且课题组在调研中也发现，基层政府和社区举办的各种职业技能培训，对再就业的实际帮助作用通常比较有限在沈阳市XY社区和天津市HM社区，社区和当地政府在回迁初期都曾经举办过很多就业帮扶类的职业培训，但由于实际效果有限，随意性很强，比如简单的手工艺品制作培训等，居民的热情不断下降，最后导致此类培训活动不了了之，目前已经基本停止。。

 

(二)邻里效应的持续发酵

 

简单地说，邻里效���是指个人的发展机会和晋升途径很大程度上受到其所处环境的制约，即“地方作用”。［6］“邻里、社区可改变、创造和保持定居者的价值观、态度和行为，价值观、态度和行为这些派生之物也不可避免地影响着邻里和社区。”［7］ 通常认为，社会化进程、社会网络、污名化是邻里效应传递和实现的主要途径。

 

社会化进程指个人对所处地方文化的学习并逐渐适应其中的过程。课题组在调研中发现，案例社区村民的再就业状况普遍不够理想，即使有些村民实现了再就业，也多是从事社区保安、保洁等薪酬和保障性较低的行业。导致这一局面的原因主要有两个：一是再就业能力不足。如前文所述，当前城郊被征地农民的人力和社会资本十分薄弱，难以为其市民化提供有力的支撑。二是再就业动力不足。村民普遍的就业状态无疑会形成一种负面参照效应，再加上普遍得到了比较可观的征地补偿款，导致很多村民的再就业动力严重不足。上述就业现状一方面导致社区内的不满和负面情绪不断传播，另一方面，由于社区缺乏中产阶级等积极的行为榜样，导致青少年缺乏求学与职业培养的兴趣和动力，显然会对其社会化进程产生不利的影响。

 

社会网络则指某些区域的居民由于缺乏广泛和稳定的社会网络，其脆弱的家庭经济状况容易遭受失业、疾病等突发事件的打击而陷入困境。“一个人的社会网络的异质性越大，网络成员的地位越高，个体与成员的关系越弱，则其拥有的社会资源就越丰富，从而工具性的行动效果就越理想”。［8］然而现实的情况是，新式城中村村民的社会互动模式依然主要依赖原来的乡村社会资本存量，其职业获得过程主要依靠自己或者借助亲戚、邻居和乡村熟人等强关系。上述状况显然不利于其职业获得和提升。而且，随着城市文化的浸染，村民之间的感情亦在不断淡化，其在村庄中积累的传统社会资本也在不断流失。

 

污名化本质上是一种非制度化的社会排斥，是指某些群体因文化、种族等方面的差异而受到其他社会群体的歧视，并将受排斥群体的形象刻板印象化、标签化。当前，由于村民糟糕的就业状态以及与周边市民社会交往缺失所造成的隔膜，使得他们很难获得来自群体之外的正面评价，污名化倾向已经有所显现。而且，一旦某个特定的社会群体及其集中居住的社区陷入污名化后，通常会严重损害投资者的意愿及期望，导致物业环境进一步恶化，并阻碍新的业主进入。［9］ 这一点目前已经有所体现，比较典型的表现是，排除“小产权房”等制度性影响因素，在区位、房型、房龄等相差无几的情况下，新式城中村的房产价格仍普遍明显低于周边普通商品房社区同样作为“大产权”商品房，目前沈阳市XY社区周边的民用住宅每平米的价格大致在1万元左右，比XY社区平均要高出3，000元左右；天津市HM社区(“大产权”商品房)的二手房价格大致在6，500元左右，而周边其他普通商品房的价格基本在8，500以上。很明显，区位、房型、房龄等因素已经无法充分解释以上两个新式城中村社区的房价与周边社区所存在的巨大差价(约30%)。。

 

(三)居住隔离的萌发

 

长远来看，伴随着邻里效应的持续发酵，如果不加以疏导，新式城中村有可能与其他城市社区引发更为严重的社会隔离，并进一步诱发居住隔离现象。居住隔离是指社会群体在空间上的非随机分布，并且形成以某些社会特征为基础的系统性居住模式，本质上是城市社会极化的空间反馈。［10］ 作为一种常见的“城市病”，由于居住隔离现象严重阻碍了阶层之间的良性互动与融合，固化和放大了种族、贫富对立情绪，因此向来被视为西方国家社会稳定的严重威胁。

 

通常认为，居住隔离现象的出现要受到各种内在和外在因素的影响：内在因素方面，包括特定区域和社区的社会结构、种族、宗教信仰、文化认同、教育背景、地缘业缘等。［11］ 此外，城市规划偏好、社会福利政策，特别是公共住房政策等外部因素，也对居住隔离的出现具有一定的诱发作用。［12］ 改革开放以来，中国城市、特别是大中城市原有的以“单位大院”为代表的各阶层、群体高度混杂的共生居住区逐渐消失，取而代之的则是为各阶层、群体量身打造的专属社区，居住隔离现象也开始逐步萌芽生长。［13］

 

具体到新式城中村，高度同质化的社会结构以及趋同的文化认同、教育背景、地缘关系等因素，成为诱发居住隔离的内在推力。外部因素方面，集中安置模式本身就是城市规划偏好以及地方政府市场化原则经营城市空间的必然结果。特别是考虑到住房通常具有长久的使用寿命，不同社会群体在城市的居住空间格局一旦形成，往往很难在短期内改变，久而久之就容易形成特定的地缘文化。集中安置模式再加上相似的社会地位、价值观念、生活方式、工作状况，使得新式城中村村民在居住空间方面具有易识别性，易于固化为群体的空间身份标签。长期来看，这种标签化的排斥机制，将有可能导致这一群体偏离主流社会价值观，从被标签化走向整体的被边缘化。

 

此外，邻里效应与居住隔离之间存在着的相互诱导和强化作用，［14］ 则进一步增加了新式城中村萌发居住隔离现象的可能性：伴随着邻里效应的发酵，特别是被污名化倾向的显露，新式城中村与周边社区的差异被不断放大，从而成为诱发居住隔离的重要外在推力；另一方面，居住隔离的萌发则会进一步增强邻里效应的影响作用，强化村民的群体认同意识，固化其群体“亚文化”和认同意识，加速群体从被标签化走向整体被边缘化的过程(参见图1)。

 

图1新式城中村邻里效应的发酵与居住隔离的萌发

 

四、进一步的讨论：推广混居模式的可能性

 

需要明确的是，关于新式城中村居住空间治理问题的讨论多带有未雨绸缪的色彩。但如果不及时实施必要的政策干预，新式城中村的居住空间失衡及其可能引发的居住隔离现象将有可能全面升级并趋向固化，甚至存在使新式城中村滑向贫民窟的可能。对于居住隔离的治理，虽然存在一定的争议，多数研究者还是倾向于提倡通过推进多元混居、构建异质化社区的方式加以缓解和疏导。而且，一些经验性研究也证明了多元混居确实有利于消解由于阶层、种族等因素带来的隔阂与矛盾，尤其有利于为青少年的成长创造一个健康的空间环境。［15］

 

混居理念的核心价值是期望以空间的平等争取社会平等。［16］ 对于被征地农民而言，混合居住可以在空间层面与其他社会市民群体搭建一个公共对话平台，有利于增加与其他市民群体之间的接触与沟通机会，促进良性的社会互动。再者，考虑到中低收入群体通常对公共服务的依赖度更高，推动多元混居另一个政策效果就是促进公共服务的均等化。而且，在混合型社区，不同群体通过平等地共享公共服务设施，同样有助于增进社会融合。例如，公共休闲体育设施就为群体交流搭建了一个有效的平台，使收入和住房状况各不相同的邻里之间借此发展更广泛的社会关系，促进生活方式的混合。

 

具体到政策层面，今后对于被征地农民的安置，应本着构建多元混合型社区的目标，尽可能避免目前的大规模集中安置模式。当然，如果不考虑不同社会群体在收入水平、消费能力、生活方式等方面存在的客观差异，简单地将其混合居住在一起，反而容易造成心理上的抵触和隔膜。比较合理的方案应该是“大混居小聚居”的插花式布局，即在社区层面混合规划包括被征地农民安置住房在内的各类住房，相似社会属性居民的居住空间则以小规模组团的方式配置。最终达到既有利于各群体间的接触交往，又保持一定空间距离的效果。对于那些已经成型的新式城中村社区，显然难以在短期内改变其社会结构高度同质化的现状。比较可行的策略，是通过不断的疏导以及政府和集体经济组织必要的资金投入，使得社区能够保持一个良好的人居环境，并据此吸引其他社会群体通过购买房产或租赁的方式进入定居，逐步提升社会结构的异质化程度。

 

［参考文献］

 

［1］ 李俊夫 城中村的改造［M］北京：科学出版社，2004，8

 

［2］ 田莉 “都市里的乡村”现象评析——兼论乡村一城市转型期的矛后协调发展［J］城市规划汇刊,1998，(5)

 

［3］ 蓝宇 蕴都市村社共同体——有关农民城市化组织方式与生活方式的个案研究［J］中国社会科学,2005 ，(2)

 

［4］ 张鹏 城镇化的三个层次［N］北京日报,2013-10-14

 

［5］ 国土资源部 关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见［Z］北京：国土资发［2005］207号，2005-10-11

 

［6］ 李志刚、顾朝林 中国城市社会空间结构转型［M］南京：东南大学出版社，2011，33

 

［7］ 吴启焰 大城市居住空间分异研究的理论与实践［M］ 北京：科学出版社，2001，6

 

［8］ 卜长莉 社会资本与社会和谐［M］ 北京：社会科学文献出版社，2005，32

 

［9］Yan Song and Yves Zenou Urban villages and Housing Values in China［J］ Regional Science and Urban Economics, 2012, (May)

 

［10］Michael J White American Neighborhoods and Residential Differentiation［M］ New York: The Russell Sage Foundation, 1987 82-83

 

［11］John Iceland and Rima Wilkes Does socioeconomic status matter? Race, class, and residential segregation［J］ Social Problems, 2006, (2).

 

［12］Pengjun Zhao The Impact of Urban Sprawl on Social Segergation in Beijing and A Limted Role for Spatial Planning ［J］ Tijdschrift voor economische en sociale geogerafie, 2013, (5)

 

［13］ 黄怡 城市社会分层与居住隔离［M］ 上海：同济大学出版社，2006，126-129

 

［14］WAV Clark Residential Preferences and Neighborhood Racial Segregation: A Test of the Schelling Segregation Mode ［J］ Demography, 1991, (1)

 

［15］Maree Petersen and Jeni Warburton Residential complexes in Queensland, Australia : a space of segregation and ageism ?［J］ Ageing and Society, 2012, (1); Micere Keels, et al Fifteen Years Later: Can Reridential Mobility Programs Provide a Long-term Escape From Neighborhood Segregation, Crime, and Poverty? ［J］ Demography, 2005, (1)

 

［16］ Doan Nguyen Evidence of the impacts of urban sprawl on social capital ［J］Environment and Planning B-Planning & Design, 2010, (4)

 

【基金项目】国家社科基金青年项目“城市化进程中的居住现象及社会稳定的影响研究”(12CZZ017)；中央基本科研业务费创新团队项目“城市化进程中的政府治理与公共服务政策研究(NKZXTD1103)

 

【作者简介】赵聚军，河北永年人，南开大学周恩来政府管理学院讲师。