发达国家社会管理制度创新的基本趋向

王道勇

文章来源：《学习与实践》2013年第10期

摘要：近年来，发达国家的社会管理出现了一些新趋向。主要表现为，通过对民生福利制度的调整来规范权责，通过严密立法和弹性执法来维护社会稳定，通过倚靠社会组织来协同管理社会，通过引导和强力管控来维持虚拟社会的秩序。其中蕴含的社会管理理念和方法技术，值得当代中国进行社会管理创新时参考借鉴。

关键词：社会治理 社会管理 社会组织 互联网

从理念上讲，一直以来，发达国家的政府、民众和学者的思维中都仅有社会治理之说，而无社会管理的理念。但近些年来，随着政府职能的不断延伸，集体消费品的日益增多，社会安全稳定的压力逐渐增大，实践中发达国家在不断加强针对社会的管治力度，内容涉及社会矛盾应对、社会组织发展及互联网管控等，与我国目前所说的社会管理有很大的趋同性。以制度为切入点，可以较好地审视和分析近年来发达国家在社会管理制度创新过程中出现的新趋向。

一、以权利与责任对等为原则调整民生制度

改善民生，可以将社会矛盾和冲突化解在萌芽状态，达到防患于未然的社会管理目标。为此，从 20 世纪 40 年代末开始，西欧和北欧各国纷纷宣布建成福利国家，一时间，发达国家国民的“幸福”意识明显增强，成为保障 20 世纪五六十年代各国国泰民安的定海神针。20 世纪 80 年代以来，随着与福利国家取向反向而行的新自由主义的兴起，削减福利成为英美等国的基本政策取向，于是长期失业者、未婚妈妈、老弱病残等的福利待遇或被取消，或大幅下降。政府通过减负轻装上阵，重新获得了经济发展所需的强劲动力，但随之而来的公正丧失、阶层敌视、冲突四起却让各国的社会管理者叫苦不迭。

进入 20 世纪 90 年代尤其是 21 世纪以来，发达国家对数十年来推行的福利国家政策的反思进入了一个新阶段。人们一致认识到，民生制度建设要避免导致福利依赖的形成，同时也要保证公民基本的生存权和发展权，否则社会就会在“有平等而无动力”和“有动力而无平等”这两种极端状态间徘徊。为此，最近十几年来，发达国家都转变施政思路，改革民生制度，力图在公民的权利与责任之间寻找一个相对均衡点，以处理好社会福利与发展动力的关系。具体表现为，在民生类制度设计中开始强“权利与责任对等”的原则，以此达到维护社会稳定、增进社会团结、实现社会和谐的目标。

当前，绝大部分发达国家都明确规定，在民生方面权利与义务相对而存在，即如果要享受各类社会福利，则必须承担相应的社会责任。从 1996年开始,德国就规定，如果长期不工作，则将福利享受者的救助金水平降低 25%。如果说这一规定还较为温和的话，那么同年美国联邦政府颁布的《个人责任与就业机会协调法》则详细和严苛得多。该法案强调，每个人都应为自己的工作机会负责，努力寻找并参加工作。所有家庭只能获得累计60 个月（5 年）的联邦援助；领取福利的父母必须每周至少参加工作或职业培训 30 小时，双亲家庭则需要每周工作 35小时。如果救济金领取者不配合这一要求，州政府可以减少甚至终止福利。2008年以来，澳大利亚则实施了“为救济金而工作”的计划，政府为失业者推出了一系列的就业项目，包括针对青少年和青年就业的服务项目、中年人就业服务项目、非英语背景居民的就业服务项目等；同时规定，如果没有工作而去领救济金，则必须把一定的时间用于社会服务上，如去养老院和社区做志愿者等。2011年 1 月，英国政府宣布了最近60 年来最大的福利制度改革方案，该方案规定，今后凡是以“生病”为由连续一年拒绝政府推荐工作的失业者，将被取消平均每月 500 英镑左右的房屋补贴；如果失业人员连续三次无理由拒绝政府介绍的就业机会，三年内取消领取救济金的资格；而且从2013 年 4 月开始，政府发放救济金的年度通胀涨幅控制在1%之内。[1]

可以说，最近几十年来发达国家在民生方面走过了一条“高度福利—削减福利—福利有条件回归”的道路。毋庸置疑，民生改善确实可以实现藏富于民，让社会矛盾消弭于无形之中。譬如，2011 年美国年收入在4~25万美元的人口占总人口的80%；日本长期是“1亿皆中流”[2]；在全球金融危机的冲击下，德国月收入在 860 欧元到1844欧元的中产人群仍占61.5%，法国月可支配收入1120~2600 欧元的中产人群占 50%以上。[3]而根据陆学艺等人的估计，按每年增加 1 个百分点计算，截至2012年，中国中产人群也占27%[4]，加之社会燃点多、沸点低，助燃机制强而阻燃机制不健全等，社会管理难度必然大增。但另一方面，无条件地改善民生，可能会形成福利依赖，并不能很好地实现社会和谐稳定的目标。譬如，我国当前实施的城镇“低保”制度，以城镇户籍为基本的排他性条件，捆绑了大量的其他福利———廉租房补贴、教育补贴、医疗补贴等，结果出现一些大城市的“低保”户获得的福利水平比较高，而脱贫后实际收入反而下降的“脱贫”悖论。发达国家近年来通过强调义务和责任的方式回归社会福利的做法表明，社会管理不一定都是惩恶于已然的被动应对过程，其应如同消防员，出现火情时奋力灭火，更要积极寻找潜在火源，实现源头治理。以权责相对应的方式改善民生，既不把弱势群体完全推给社会和市场，又不完全进行“父母包养”式地养懒人，这种适度普惠型的社会福利体系，在大大减少政府财政压力的同时，让社会发展既有活力又呈现公正，实现了改善民生和社会管理的良性互动。

二、以完备的法制保障化解社会冲突

改善民生并不能防范所有社会冲突的爆发。因此，社会冲突一旦出现，发达国家即以完备的法律来加以应对，达到惩治于已然的目标。近年来，发达国家不断完善和细化法律规范来划定禁区，在实践中更以强硬态度依法以重典治乱世。

一是严密规范个人行动的权利界限和责任分担。孟德斯鸠曾有一句名言：“自由是做法律所许可的一切事情的权利，如果一个公民能够做法律所禁止的事情，他就不再有自由了，因为其他的人也同样有这个权利。”[5]任何人都有自由，但个体自由的实现不得以牺牲他人的自由为基础，该理念在发达国家是公民的一个普遍意识，也是发达国家进行社会管理时对个人行动所划定的基本界限。英国法律规定，任何人都可以自由游行示威，如 2008 年 1 月 23 日，英国包括警察厅长等高级警务官员在内的 2 万多名警察在伦敦市中心举行大规模示威，抗议政府拖延加薪的决定。但若游行时妨碍他人利益，如造成严重的交通拥堵，出现打砸抢现象，英国就会依法追究游行申请者的法律责任。日本也明确规定，如有妨碍官厅事务、交通秩序、夜间安静、携带枪支、凶器和其他危险物的，可取消游行。在美国，虽然法律规定，“个人利用公共场所行使的表达自由会产生表达自由和政府维持公共秩序的利益冲突。由于前者是一项宪法权利，因此最高法院始终强调对后者的严格的司法审查。”[6]但在实际执行中维护公共秩序的利益依然占上风。如在 2011 年“占领华尔街”运动中，10月 1 日一天，警方即以妨碍交通为由抓捕 700 人。可以说，这种个人自由不得妨碍他人自由和公共安全的原则，由法律明确规定，深入人心、人人恪守，权利与义务直接联系，所有社会成员的行动边界完全明晰，成为社会管理的基本前提。

二是依法以重典治乱世。近年来，发达国家一旦出现危及社会公共安全甚至统治利益的事件或活动，则会从重或加重惩罚，甚至在特殊情况下依法直接进行武力弹压。譬如，在美国，2011年“占领华尔街”运动发生的两周之内警察就逮捕了1000多人，芝加哥警方在两周内就逮捕了300多名参加“占领芝加哥”运动的示威者。[7]再如，2011年英国伦敦发生“8·6”事件，以黑人为主的年轻人在伦敦多个街区纵火抢劫伤人。在事件爆发后10天的8月17日，伦敦法院即向各地方法庭传达备忘录，强调“在处理骚乱者案件时，不必囿于量刑规则，可适当加重刑罚”。依此备忘录精神，在两周内，伦敦各地方法庭即将逮捕的3000人中的1566人判刑。已判案例显示，惩罚明显加重：格里马因袭警入狱4个月，奥邦亚努因公开羞辱并妨碍警察办公入狱14个月，而费兰纳根则因偷两件毛衣和两件乐器入狱8个月，罗宾逊甚至因偷一瓶价值3.5英镑的矿泉水而入狱6个月。[8]

近年来发达国家依法强化社会管控的做法，是在社会管理中真正突出了“法制保障”的作用。党的十八大提出，要建设党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法制保障“五位一体”的社会管理体制，其中“法制保障”是最新的提法，需要认真研究和贯彻落实。这是因为当前我国的社会管理在很大程度上仍然存在无法可依、有法不依、执法不严、违法不究的现象，部分干部和群众对法律缺乏必要的认知和敬畏。未来要做到法制保障，应当警惕几个不良现象：一是选择性执法，即有需要时执法，不需要时不执法；二是扭曲性执法，即在执行法律保障他人和社会利益时，却侵犯了嫌疑人的相关权利；三是运动性执法，将执法视为社会运动，需要强力执法时就动员全民力量参与执法，但一段时间后，社会秩序又重新回到过去的状态。发达国家通过细化法律规定、依法严控社会冲突两者并举并重来维护社会稳定的做法表明，只有真正依法治国，完善社会管理的法律法规并严格恪守，社会管理才真正有基本准绳，社会才会更加安定有序。

三、规范和引导社会组织进行协同管理

从横向上看，整个社会可以划分为政府、市场和第三部门（非政府组织）等三大部门。近代以来西方公民形成自由结社的传统，社会组织作为自由人的联合体，是市民自由交往领域，发育非常健全。近年来，发达国家社会管理的一个基本特点就是通过制度创新规范社会组织行为、激励社会组织深度参与社会管理，有效发挥其在社会管理中的协同作用。

在现实中，发达国家的社会组织作为政府和市场之外的第三极力量，发挥着缓冲器的作用，当政府和民众出现矛盾冲突时，社会组织可以居中调节，进行缓冲；社会组织还有集体表达的功能，当一个群体感觉利益受损时，代表该群体利益的社会组织可以把集体的共同意志通过理性合法的手段表达出来，争取其他社会群体的支持，统一向政府和企业等施压和协商，最终达成共赢共生的目标。近些年来，经过新公共管理思想的洗礼，发达国家的社会组织在社会管理中的协同作用发挥得更加充分。

一是依法对社会组织的行为进行约束。很多发达国家规定，社会组织不一定需要登记或申请成立。美国规定，公民成立非营利组织可以自由选择是否注册，注册的具有法人资格，不注册的不具有法人资格，不能享受免税待遇。在德国，非公益性社会团体、民众团体、市民小协会和工会等可以不进行法律登记，没有登记的社会团体也可以有章程，一旦建立就可以租房，自主开展活动。目前德国100 万个社会团体中约有一半是未经登记注册的非法人。发达国家政府主要对社会组织的行为而非主体进行规制，即无论何种社会组织，一旦有行动，法律就开始发挥规范和引导的作用。政府着重对非营利组织法人、税收和免税等状况进行严格监督，如目前在德国就由财政部负责检查社会组织的公益性，还负责社会团体开展国际援助项目的审批。

二是政府与社会组织形成良性的合作伙伴关系。在发达国家，政府经常与志愿组织、社区形成一些合作协议，形成了一种平等的合作伙伴关系。在社会管理方面同样如此。如美国的劳工联盟及产业工会联合会（简称劳联和产联）是美国规模最大、历史最悠久的工会组织，与当前我国的工会不同，美国的工会是自下而上自发地联合起来，跟政府是相互独立的，与政府之间是合作关系。至 2012年，美国劳联和产联代表全国1300万工人，有60个国内国际成员组织，成员异常复杂，如农场工人、矿工、卡车司机、面包师、木匠，还有教师、医护人员、音乐家、消防员、工程师、编辑、飞行员、公务员，等等。但工会通过集体行动表达这些工会成员的基本想法，代表工人与各级政府、企业平等地协商、妥协并达成共识，既发挥了利益表达的功能，又避免了政府与无数工人直接面对可能带来的不利后果。

三是拓宽社会组织参与社会管理的途径。一是政府向社会组织提供经费，使之对政府形成一定的依赖性。如英国政府通常通过与慈善组织签订合作协议来提供支持；在德国，非营利组织的经费有 70%来自政府和各政党，很多大基金会如艾伯特基金会、罗森堡基金会，都是这类社会组织的代表。二是购买社会组织提供的公共服务。美国从2001年开始就在各州和城市成立国家社区服务公司；英国在 2011年以来推进的福利体制改革中大力推行政府采办制度；德国近年来则发行就业券给失业者，由政府选择的社会组织代替政府对失业者进行各种培训，政府在进行评估后支付费用。由于社会组织具有非赢利性，责任心强，加之有完备的评估机制做保障，因此培训的效率高、效果好。三是鼓励社会组织直接维护社会治安。如 2001年“9·11”事件后，美国将40年前发端于丹麦的一项社区治安计划———邻里守望制度发扬光大，并将反恐内容纳入其中。该计划广泛散发《团结起来让美国更强大：民众行动指南》等，宣传鼓励社区各种社会组织和民众积极参与反恐，该《指南》强调“：了解你的邻居，保持警惕，注意可疑活动。”目前，美国已经约有 7500 个社区实施了这一计划。近年来，美国还对社区危机反应团队、街区守护者、辅助警察制度等进行建设或更新，使之更好地发挥社会组织辅助社会治安管理的作用。[9]

我国的社会组织发育一直较为滞后。据统计，当前法国每万人中有110个社会组织，日本有97个社会组织，美国有52个社会组织，中国仅有2.7个社会组织。[10]而且中国很多社会组织是从过去的政府机构剥离下来的，提供社会服务和公共产品的能力较弱。结果就是，在社会管理方面，政府基本上是独力承担，独自面对处于“原子化”状态的无数利益诉求者，压力大、责任重，效果却差强人意。未来，按照十八大精神加快发展现代社会组织，应当参照发达国家近年来的做法，进一步健全法律制度，从侧重“准入管理”转变为侧重“行动管理”，即放宽社会组织的准入条件，但对社会组织的行动进行强力规范，无论是其财务、项目，还是提供的公共服务，都以法律形式加以约束。此外，还可以考虑将一部分社会管理职能转交给社会组织，如基层社区的部分社会治安事务可以转交给民间组织和村民自治组织，政府主要扮演规则制定者、服务发起者和效果评估者的角色。

四、多策共举强化对互联网的有效管控

在互联网管理制度创新这一领域，发达国家近年来最大的一个变化就是，充分发挥互联网信息交流和舆论引导的优势，在此基础上加强对互联网的控制力度，将其对社会安全的正功能最大化、负功能最小化。其中美国作为全球互联网的主导国家，近些年来所采取的强化互联网引导和管控的举措尤其具有代表性。

一是完善管控机构。经过多年的发展，到 21世纪初叶，美国政府形成了六大网络安全专职机构，即隶属国土安全部的美国计算机应急响应小组，隶属国防部的联合作战部队全球网络行动中心和国防网络犯罪中心，隶属联邦调查局的国家网络调查联合任务小组，隶属国家情报总监办公室的情报界网络事故响应中心，隶属国家安全局的网络空间安全威胁行动中心。2009年10月，美国又成立全国通信与网络安全控制联合协调中心，主要工作就是侧重从安全、犯罪、防御的角度实施网络政策，协调和整合六大网络安全专职机构的信息，以提供跨领域的网络空间发展趋势判断能力，分析并上报全国网络空间的运行状况。同年，奥巴马政府还成立了白宫网络安全办公室，综合内阁其他部门提交的网络政策建议，形成美国政府的网络政策，并确保这个总体政策获各部门认同。至今担任该办公室主任的霍华德·施密特被美国媒体称为“网络沙皇”。

二是主动引导舆论。美国在2009年甲型H1N1流感爆发后，充分运用网络媒介，发布事件相关信息和最新进展，构建官方电子舆论平台，实现对公众舆论的合理引导，堪称公共危机应急管理的经典案例。第一，充分利用网络进行信息布。联邦和州政府与Google网站合作，完善搜索引擎和关联政府网站中关于甲型H1N1的相关信息，满足公众的认知需求。第二，直接与民众沟通。美国疾病预防控制中心官网首页设立专题栏，与民众交流该疾病的预防措施、最新疫情等。第三，熟练掌握新媒体技术和运作规律，以“软服务”代替“硬控制”。美国疾控中心和卫生与公共服务部门，为需要获得流感信息的用户及媒体合作伙伴提供成套的社会媒体工具，以鼓励草根媒体传播官方信息。[11]

三是依法严格管控。首先，严格监控互联网。美国 2001 年颁布的《爱国者法》和 2002 年颁布的《国土安全法》都包含监控互联网的条款，并授权政府或执法机构监控和屏蔽任何“危及国家安全”的互联网内容。其中，《爱国者法》第 215 条授予美国政府广泛权限，以便其获取所谓的各种“元数据”，如电话记录等。2010 年，美国通过对《国土安全法》的修正案《将保护网络作为国家资产法案》，规定联邦政府在宣布紧急状况下拥有绝对的权力关闭互联。2012 年，美国国会进一步通过法律，授权政府可以通过未经许可的窃听及电子通讯手段获取民众隐私。[12]2013 年 6 月，斯诺登事件爆发后，互联网监控的边界问题成为人们关注的焦点，促使奥巴马政府提出监控项目改革方案，对部分监控内容进行调整。其次，依法打击网络犯罪。美国针对网络犯罪的主要立法是联邦国会于1986年通过的《计算机欺诈和滥用法》。该法相继于1988、1994、1996、2001、2002和2008年进行过6次修订。修订后，惩治范围不仅包括任何已经实施网络犯罪的人，也包括所有“密谋策划”网络犯罪的人。再次，强力控制信息自由流动。皮尤研究中心调查显示，在 2011 年“占领华尔街”运动的第二周，关于该运动的报道仅占美国全国性媒体总报道量的1.68%。“占领华尔街”运动发起全球大串联，美国有线电视新闻网、福克斯等电视频道没有作任何直播，这与其曾 24 小时直播开罗广场示威活动形成鲜明对比；纽约警方最后强制清场“占领华尔街”运动，以妨碍公务的名义抓捕了国家公共广播电台、《纽约时报》等媒体的 200 多名记者，美国所有主要媒体都不允许对此进行报道。[13]

可见，在发达国家，互联网并非人们臆想中的自由王国，以美国为代表的发达国家政府一直在依法严格控制互联网的自由，强力维护虚拟社会的安全稳定。当前，既要维护互联网的安全，又要保障网民的自由权利，是摆在中国社会管理者面前的一道新难题。中国对互联网的控制严格程度并不一定比发达国家高，关键在于没有完全依法管控，有时部分人的所谓民意，甚至是个别意见领袖主导下的部分网民的起哄就能左右整个事态的发展，对施政者产生巨大的压力，从而主宰着具体的社会管理的方法与结果。美国近年来的做法表明，互联网管理要从体制、机制和方法技术等方面多管齐下。网络舆论引导要以整合疏导为主，在分散无序的网络舆论环境中建立权威和信誉，积极引入社会主流意见。同时，加快关于网络犯罪尤其是危害社会安全和国家安全犯罪的立法，依法管理互联网，减少互联网管控中的随意因素。还要强化管理的透明度，加强信息沟通，争取更多普通网民的支持，形成网络管理的人民战争之势。只有这样才会净化网络环境，寻找到国家对虚拟社会有效管理和民众自由表达的契合点。

五、小结

最近十几年来，发达国家在社会安全稳定的管理方面做出了众多调整。从制度创新的角度来看，这些政策调整的基本趋向非常清晰。发达国家通过让社会福利的有条件回归，以权利与义务对待的原则减少了弱势群体对社会的仇视，赋予该群体更多的社会责任，通过完善发展型社会政策帮助弱势群体积极融入主流社会，是从源头上治理社会、化解矛盾的典范。同时，发达国家进一步编织严密的法律之网，规范公民的行动边界，对危害社会公共安全的行动进行强力应对，从而实现了改善民生与社会管理的良性互动。近年来，发达国家社会组织在社会管理中的地位更加突显，相应地减轻了政府的社会管理压力，政府对社会组织的有效管理，以及两者在社会管理和社会服务方面形成的良好合作关系，也应当成为未来我国加快发展现代社会组织的主要方向之一。在互联网络管控方面，发达国家尤其是美国的管控力度加大，给予人们的最大启示是应当依法进行管控，要划清社会安全与个人自由的边界，否则虚拟社会管理无规矩可循，管控效果也不会尽如人意。尽管中西国情民情都有所不同，发达国家在社会管理相关方面根据形势变化所做的制度调适其实际效果仍有待历史的评估，但这并不妨碍当代中国的社会管理者从思想基础和具体方法技术等层面对这些新趋向加以深思、批判和借鉴。

注释：

[1]《数十年来英国最大福利改革一瞥》，载于 BBC英伦网，2013-4-1。

[2] 叶渭渠：《当代日本文化和社会意识浅议》，《日本学刊》，2009 年第 3 期。

[3]《蜕 化 的欧 洲 中 产 阶 级》， 载于 新 华 网 ，2010-6-29。

[4]陆学艺认为，2010 年中产人口占 25%，每年增加1 个百分点。参见陆学艺：《别让社会结构成为现代化的“瓶颈”》，载于陆学艺：《社会建设论》，北京，社会科学文献出版社，2012 年。

[5]（法）孟德斯鸠：《论法的精神》（上册），张雁深译，北京，商务印书馆，1995 年，第 154 页。

[6]邱小平：《表达自由———美国宪法第一修正案研究》，北京，北京大学出版社，2005年，第 137 页。

[7]国务院新闻办公室：《美国的人权记录 2011》，新华网，2012-4-10。

[8《]英国法庭重刑惩罚骚乱参与者》，《法制日报》，2011-9-20。

[9]赵成根：《发达国家大城市危机管理中的社会参与机制》，《北京行政学院学报》，2006年第 4 期。

[10]廖鸿：《我国民间非营利组织发展的机遇与挑战》，《中国民政》，2005 年第 2 期。

[11]此案例转引自王国华、毕帅辉：《国外社会管理的成功经验及启示》，《学术月刊》，2011 年第 6 期。

[12] 国务院新闻办公室：《美国的人权记录 2012》，新华网，2013-4-21。

[13] 国务院新闻办公室：《美国的人权记录 2011》，新华网，2012-4-10。

[作者简介]王道勇，中共中央党校科社教研部社会学教研室副教授、社会学博士。