成功还是失败？欧盟国家农业知识创新服务体系的演变及其启示

赵黎

原文发表于《中国农村经济》2020年第7期。

一、引言

农业知识创新服务是指农业信息咨询、科技创新、知识生产与更新、知识转移与技术推广等领域的服务。随着知识经济的发展，农业知识创新服务已经成为社会创新系统的一个组成部分（Rogers，2003；Faure，2012），是农民减少信息不对称的工具（Anderson and Feder，2004；Herrera et al.，2019），有助于小农户接受新知识、新技术、新理念，联结市场和现代农业产业链。因此，发展农业知识创新服务对中国实现小农户与现代农业有机衔接具有极其重要的意义。

欧盟地区具有较强的农业知识创新能力，与其较早重视并不断完善农业知识创新服务体系密切相关。随着农业知识创新服务领域不断拓展，其内涵不断发生变化，并最终形成了“农业知识创新体系”（Agricultural Knowledge and Innovation System，AKIS）的概念。在建立和完善农业知识创新服务体系的过程中，欧盟地区存在着先通过公共部门提供服务、后进行市场化改革的运行轨迹，私人咨询顾问、农业企业等私营部门行动者取代了公共部门，农民需要直接支付越来越多的服务费用（Labarthe，2009）。然而，农业知识创新服务体系市场化变革的实践效果在过去二十年来引起了较大争议，特别是“市场失灵”或“系统失灵”的消极影响成为争议的一个焦点。为避免农业知识创新服务体系变革的消极影响，欧盟及其成员国不断进行政策调适和实践探索。

欧盟国家发展农业知识创新服务已有较长的历史，其发展道路对中国建立和完善农业知识创新服务体系、培育农业生产性服务业的新增长点、提升农业科技创新水平具有较强的参考价值和借鉴意义。然而，中国学者在相关研究中，往往习惯于关注发达国家的“先进经验”和“典型案例”，注重以市场化改革推动农业知识创新服务的成功经验，而鲜有从批判性的视角关注市场化改革带来的负面影响，这导致复制国外成功经验产生“水土不服”的现象时有发生。笔者认为，中国要借鉴国外经验，把农业知识创新服务培育成农业生产性服务业的新增长点，需要关注发达国家市场化改革的成功之处，更需要关注其在发展中面临的问题及其应对。因此，深入反思欧盟农业知识创新服务体系的演变，既有利于更好地理解公共服务市场化进程中政府的作用以及公共服务和私人服务提供者之间的关系，也有利于更全面地理解市场化改革对广大农民特别是小农户的多重影响。

基于上述认识，本文从历史演变和发展实践两个维度，考察欧盟农业知识创新服务体系的演变过程，分析其服务体系的运作机制和发展趋势，探讨农业知识创新服务体系市场化改革的实践效果。这可以为中国通过发展农业知识创新服务构建新型农业社会化服务体系、推动农业生产性服务业高质量发展、促进小农户振兴提供富有启发的参考，对中国数字乡村建设与乡村全面振兴具有积极的现实意义。

二、欧盟农业知识创新服务体系的制度演变

（一）欧盟农业知识创新服务体系演变历程

从欧盟国家农业发展的历史看，以农业信息咨询和农技推广服务为代表的农业知识创新服务由来已久。二战前，欧盟各国农业咨询推广服务领域是科学研究和田间农民之间的一个中间层。作为中介性服务，农业咨询推广意在弥合农业科研成果和农业实践活动之间的差距，为积累和检验技术知识发挥关键作用（Leeuwis，2000）。二战后，欧盟各国在国家层面逐渐形成了完整的农业咨询推广服务体系并迅速发展（二战后到20世纪90年代）。20世纪90年代以来，欧洲国家农业咨询推广服务体系发生了深刻的变化，并逐渐向农业知识创新服务体系转变，最终形成了欧盟层面的农业知识创新服务体系（2008年以后）。

（二）欧盟农业农村发展政策对农业知识创新服务的规制

欧盟农业农村发展政策的调整，影响了其农业知识创新服务体系的发展走向。欧盟在《2000年议程》改革后，通过增列农村发展政策作为共同农业政策的第二支柱，引入与生产活动脱钩的农业补贴；通过2003年改革和2013年改革等战略举措，建立并完善了“欧洲农业模式”，逐步将共同农业政策转型为共同农业和农村发展政策。在欧盟农业农村发展政策框架下，实施交叉遵守机制、建立欧洲农业生产力和可持续创新伙伴关系以及其他共同农业政策改革方案和实施工具，是推动欧盟农业知识创新服务体系发展的重要制度保障。 

针对2021年后新一轮共同农业政策，欧盟政策制定者寄希望于加大对农业科技创新和相关服务的支持力度，以应对当前和未来农业食品部门面临的诸多挑战。欧盟计划将资助的重点从当前有影响力的创新项目转向关注完整的创新生态系统。新一轮共同农业政策特别关注科研、技术和数字化在加强农业竞争力和可持续发展能力中的作用。其中，对数字化的重视并将其作为欧盟农业知识创新的重要组成部分促使新一轮共同农业政策与欧盟数字议程相挂钩。这些制度性因素使各成员国的公共机构与私营机构对农业知识创新服务体系产生了新的兴趣，并对欧盟农业生产性服务业的发展方向产生影响。

三、欧盟农业知识创新服务体系的

运作机制与发展趋势

虽然欧盟各成员国的历史路径和现实发展存在差异，其服务体系的运作模式也具有多样性，但其农业知识创新服务体系在演变过程中仍然呈现出若干具有普遍性的特点和趋势。

（一）国家服务体系分权化

欧盟国家农业咨询推广和知识创新服务体系在一个包括欧盟或超国家级、国家级、次国家级（包括地区级和省级）的多层级治理机制中运行，各级公共行政部门将服务供给委托给农业咨询推广服务组织，并制定相应的委托服务规则、条件和目标。服务体系市场化改革以后，一些成员国原有的国家级协调机构随之消失，不同地区根据各自法律规定行使管辖权，地区之间的协作与交流非常有限。由于治理权力下放以及多个行政层级之间任务和责任的过度分解，这些国家服务体系的运作呈现出高度的复杂性和异质性。

（二）公共服务组织私营化

在农业现代化起步和迅速推进时期，欧洲各国农业咨询推广服务往往由农业部门和农民组织共同出资、共同管理。到了二十世纪八九十时代，在荷兰、丹麦、法国、英国等国家，人们认为农业现代化已经完成，原先属于公共服务范畴的农业咨询推广服务逐步转变为由私营公司提供服务并获取商业利益（Labarthe and Laurent，2013）。

（三）服务运作管理商业化

随着国家服务体系的重组和公共服务组织的私营化发展，商业化的服务模式普遍体现在所有类型的服务供给机构中（Prager et al.，2016），这导致作为服务对象的农民越来越多地购买农业知识创新服务。伴随着服务市场化、私营化和商业化，农业技术推广服务机构逐渐扩大其客户群体、服务项目和专业知识等范围，其服务开始面向供应链上下游的供应商、生产者、批发商、加工商和零售商等不同主体，而不再以农业生产者为主。应用研究机构也越来越像私营公司，以高度细分的工作方式为包括上游行业的不同客户提供商业化服务。

（四）服务组织之间竞争日益升级

欧盟成员国农业知识创新服务体系市场化和商业化后，私营部门服务主体的地位日益显著。私营服务主体往往规模较小但数量相对较多，这造成了服务组织格局的分化。在欧盟各成员国，特别是在法国、英国、荷兰和德国等西欧国家，服务组织在提供多元化服务项目的同时，也面临着日益激烈的竞争环境。

（五）服务体系不断拓展

在欧盟各成员国公共部门退出和服务体系重组的背景下，服务供给机构和服务使用者群体的规模都在日益扩大，服务内容也在不断延展。

四、欧盟农业知识创新服务体系市场化改革的实践效果

在过去的三四十年，欧盟农业知识创新服务体系的演变对欧盟农业和农村发展、小规模农户以及农业知识创新产生了深远的影响。这些影响在不同地区、不同农业部门、不同群体上显现出较大差异。通过农业知识创新服务体系市场化，欧盟大量农业供应链上下游企业和作为服务用户的农民共同投身知识共建共享，形成了广泛的公众参与创新的开放式发展格局，推动了农业知识创新的社会化进程。

同时，欧盟农业知识创新服务体系市场化改革虽然通过服务供给多元化和技术供给专业化，在减少公共资助的同时推动了农业现代化和农业创新进程，但也在一定程度上阻碍了农业多功能性的实现，抑制了农业知识共生网络与知识创新的可持续发展，使小农户和青年农民、女性农民、自给自足农民和兼业农民等农民群体在服务市场中处于不利地位。这些农民群体遭遇排斥困境，面临与服务市场脱离的风险，其农业生产知识和技术需求无法得到充分有效的满足，这降低了他们的适应能力，对其农场效率和收入带来了负面影响。进一步说，如果说欧盟农业知识创新服务体系市场化改革可以创造多样化的知识和技术，这也可能只适用于以大中型商业化农场为代表的种养大户和一部分中等规模农户。尽管农业人口中的小规模农户和小众农户代表着农业生产中相当大比重的规模群体，他们从服务多元化发展中的受益却有限，甚至有时被完全忽视。在农业知识创新服务上，他们仍然主要依赖于公共服务组织和公共投资。

可以说，从农业农村发展和农业知识创新本身来看，欧盟农业知识创新服务体系市场化后形成的发展模式和服务排斥的倾向为发展农业多功能性、满足小农户发展需求和维护农业知识共生网络带来了负面影响，这在一定程度上导致服务体系市场化转型的失败。不过，这种判断可能仅在一定范围或在某种程度上才适用。

笔者认为，结合欧盟农业知识创新服务体系的演变历程和发展实践来看，对欧盟农业知识创新服务体系市场化改革的实践效果做出一个较为适宜的评估，仍需要考虑至少两方面的因素。一方面，从欧盟多年来形成的多层级治理的角度来看，一些原属于成员国政府的功能已经向上让渡给超国家的政府间层级或者向下让渡给次国家的地方政府层级，这种特殊的制度创建和复杂的决策协商机制，使得近年来欧盟或超国家层级对以前被视为由国家层级根据国家辅助性原则处理的服务体系和支持政策开始承担起部分责任。同时���受益于欧盟农业农村发展政策框架下交叉遵守机制及其政策配套支持方案、欧洲农业生产力和可持续创新伙伴关系计划，次国家层级的治理机制对服务体系的发展也发挥了更大的支持作用，在一些成员国，其重要程度甚至超过了国家层级。这些超国家层级和次国家层级的治理机制在一定程度上弥补了国家层级若干职能缺位带来的不利影响。

另一方面，从未来发展趋势看，欧盟农业知识创新能力仍然居于世界领先地位，特别在环境保护、科技创新、数据管理等领域，欧盟制定的行业标准及通过“布鲁塞尔效应”重塑国际治理规则的能力为其在农业农村发展方面提高竞争力和可持续发展能力提供了适宜的发展空间和制度平台。欧盟地区坚实的制度基础与近年来强化知识和科技创新的机制，已经为农业知识技术创新场域和服务组织的繁荣与发展发挥了积极的推动作用，这为其有效矫正若干负外部效应提供保障的同时，也为其成功应对当前和未来的挑战提供了可能。

五、结语：对中国乡村振兴和农业创新的启示

（一）避免一味追求农业现代化量化指标，稳步实现小农户与现代农业发展有机衔接

与欧盟国家农业现代化发展历程相似，中国也面临种养农户多样化的问题，特别是在广大传统农区和欠发达地区。多样化种养农户长久以来采用复种轮作、间作套种、精耕细作、绿肥利用、生物防治等传统技术，践行着生态农业、有机农业、循环农业等现代社会倡导的农业发展理念和耕种模式，为发展农业多功能性、保护生物多样性、促进三产融合起到了重要作用。在实施乡村振兴战略、加快农业转型升级的发展阶段，中国应该避免像欧盟国家20世纪90年代以前的发展历史那样在农业发展过程中对农业现代化量化指标的一味追求，全面考虑实施大面积推广农业生产规模化、标准化的现代种植养殖技术的适宜情形以及其可能带来的正负两方面效应，重视农场多样性的发展经验，因地制宜地开展多种形式的适度规模经营，在推动农业提质增效和可持续发展的同时，切实促进小农户与现代农业发展的有机衔接。

（二）完善农技推广服务供给体系，不断提升面向普通农户的服务能力

1.创新公益性农技推广服务机制。随着农村市场化取向的改革的深入，中国农技推广服务体系经历了政府主导的农业社会化服务供给向市场主导的农业生产性服务业的转变。然而，社会化不应简单等同于市场化，新型农业社会化服务也不应简单地以商业模式主导、经济效益至上为导向来推进农业生产性服务的市场化。参考欧盟国家农业知识创新服务体系市场化转型过程中的经验和教训，中国应重视政府和公共生产服务组织在提供专业技术性强、与产品质量安全密切相关的农业生产性服务方面发挥引领带动作用，不断完善农业农技推广服务供给体系。

2.推动农民合作社提供面向普通农户的服务。当前，各类新型农业经营主体在为普通农户提供农业生产性服务方面仍有较大的发展空间。借鉴欧盟国家农民合作社、农民协会等农民组织在农业生产性服务供给中发挥重要作用的经验，中国应重视农民合作经济组织、集体经济组织等在服务农民方面具有的组织潜力和制度优势，鼓励多元服务主体发挥各自专长，在精准对接普通农户和新型农业经营主体服务需求的基础上，提供多种形式的信息咨询和绿色高效技术服务，通过技术支持、政策倾斜、法律规范等方式促进农民合作社和农民合作社联合社积极参与服务供给。

（三）探索建立基于社会网络的农业创新服务系统，全力推动农业农村数字化转型

1.构建基于社会网络的农业创新服务系统。在农业咨询、技术推广、职业培训等方面，由于服务供给机构与服务需求群体的互动在问题识别和表达、应用新知识新技术方面起着关键作用，知识与技术服务供给不能独立于农户需求来考虑。参考欧盟国家农业知识创新服务体系从国家推广模式到系统网络模式的转变，中国应探索构建基于社会网络的农业创新服务系统，充分利用乡村社会治理网络与组织生态、新型经营主体与普通农户等不同行动者之间的关系与互动、合作经济组织对乡村社会结构与经济关系的嵌入等网络化特征，充分调动广大社会主体的创新积极性，助力实施乡村振兴与创新驱动发展战略。

2.加强农业农村发展领域的知识创新与数字化建设。随着新冠肺炎疫情的暴发，科技创新领域的“逆全球化”趋势有可能进一步凸显。在新形势下，中国需要把握世界新一轮科技革命和产业变革大势，在全面认识发达国家农业知识创新服务体系的发展战略的基础上，系统谋划农业知识创新的长远布局。与欧盟推动农业数字化转型一样，数字技术对于推动中国农业高质量发展和乡村全面振兴具有重要作用。参考欧盟2021年后新一轮共同农业政策对完整创新生态系统的关注，并将共同农业政策与欧盟数字议程相挂钩的做法，中国在增加对基础研究和创新投资、推进数字乡村建设、落实“用数字化驱动新型农业经营主体和服务主体高质量发展”的同时，应大力优化农业农村发展领域的创新生态，力争在世界农业知识创新领域中占据具有竞争力的生态位，以做好充分准备应对当下和未来经济社会发展的复杂性与不确定性。

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