社会工作协同城市民族事务治理：逻辑生成与路径选择

王力平

原文载于：《青海社会科学》2019年第2期，《新华文摘》2019年第12期论点摘编。

摘要：城市民族事务治理是新时代城市工作和民族工作的基本任务和重要内容，随着城市化进程的加速和城市社会结构的变迁，城市民族事务也越来越多地分散到城市社会治理的各个领域，城市民族事务的治理既需要适应城市整体社会结构的变迁，更需要适应共建共享的城市社会治理新格局。社会工作与城市民族事务治理在理论基础、价值理念、治理目标、运行机理上具有高度契合的协同治理基础，社会化治理、法治化治理、社区化治理、专业化治理成为社会工作协同城市民族事务治理的应然选择。

关键词：社会工作 城市民族事务 协同治理

作者简介：王力平，男，内蒙古科技大学文法学院教授，博士。

一、问题的提出

城市民族事务治理是新时代城市工作和民族工作的基本任务和重要内容，随着城市化进程的加速和城市社会结构的变迁，城市少数民族流动人口急速增多，民族成份越加多样化。城市少数民族群体的加速流动既加深了各民族的社会交往程度，也对城市民族工作提出了更高的要求，城市民族事务也越来越多地分散到城市社会治理的各个领域，城市民族事务治理成为党和国家城市工作和民族工作的重要增长点，也成为城市民族工作的重点和难点所在[1]。

新时代的城市民族事务治理需要回应民族工作的新需求，城市民族事务的治理既需要适应城市整体社会结构的变迁，更需要适应共建共享的城市社会治理新格局。社会工作作为一种能够促进社会治理现代化和提升公共服务质量的专业力量，在促进社会和谐、创新社会治理、增进社会福祉中发挥着基础性作用，这种基础性作用能否在城市民族事务治理中同样得到有效发挥，社会工作能否协同或怎样协同同样具有复杂系统的城市民族事务治理，是本文探索回答的问题和重点探讨的内容。

二、城市民族事务治理的时代境遇

新时代的城市民族工作是一项关乎城镇化进程中的城市民族关系和民族问题大局的社会公共事务，城市民族工作状况直接关系并决定着整个民族事务治理体系和治理能力的现代化[3]，城市民族事务治理规范化、精细化既是城市民族工作的重中之重，也是新时代城市民族工作的根本方向。

（一）城市民族事务治理的政策过程

1987年4月，在《关于民族工作几个重要问题的报告》中第一次出现了“城市民族工作”的提法，到了1993年，国务院批准颁布了《城市民族工作条例》。2010年，在国家民委召开的第二次全国城市民族工作座谈会上，全面部署了新形势下的城市民族工作。2014年9月召开的中央民族工作会议上，再一次把城市民族工作摆在重要且突出的位置，标志着党和国家对城市民族工作的认识和把握达到新的高度。在2016年1月的全国城市民族工作会议上，就如何做好城市民族工作，分别从指导思想、基本思路、重点任务等方面做出了详细具体的部署和要求，强调城市民族工作的核心是要保障各民族合法权益，重点是做好少数民族流动人口服务管理，推动建立相互嵌入的社会结构和社区环境，让城市更好地接纳少数民族群众，让少数民族群众更好地融入城市，确保城市中的各民族群众共享发展成果[2]。伴随着城市社会的快速发展和现代化事业的深入推进，一系列重要会议对如何做好新时期城市民族工作进行了理性思考和深刻阐述，为持续推进城市民族工作和城市民族事务治理现代化指明了方向。

（二）城市民族事务治理的深层意蕴

城市民族工作是民族工作的重要组成部分，是指城市中一切涉及民族事务及民族问题的管理活动[4]，包括针对少数民族群体政治参与、经济活动、社会事务等多方面内容。城市民族工作在丰富民族工作内涵的同时，也延拓了社会工作的领域，在城市民族工作的社会性愈加凸显的新时代，城市民族事务的社会化治理成为城市民族事务治理的应然趋势。

民族事务治理是城市民族工作的重要内容和组成部分，随着各民族群众跨城乡跨区域跨行业流动的加快，大约有三分之一的少数民族常住在城市，城市民族关系日趋多元也越加复杂，依法加强和改进城市民族工作以往任何时候都更加重要和迫切，城市民族事务治理在民族工作和城市工作中的分量都变得越来越重，如何让城市生活因少数民族的参与而变得更加多姿多彩成为城市民族事务治理的重要环节，城市民族事务治理的内涵由此而变得更加深刻，城市民族事务治理的定位层次也将更高，城市民族事务治理的意义也更为重要。

从治理现代化的视角来看，城市民族事务治理是包括政府在内的多元治理主体，在民族法律和政策的框架内，对城市民族事务进行管理和协调的过程[5]。城市民族事务治理的内容和任务既包括对少数民族流动人口的服务与管理、保障少数民族合法权益、相互嵌入式社区环境营造，也包括城市民族事务治理法治化、城市民族工作的体制机制与工作格局等。城市民族事务治理既体现出民族工作的政治性、政策性特点，丰富了城市民族工作的治理内涵，更体现出社会工作的民族性、社会性特征，将服务领域拓展到了如火如荼的社会建设当中，城市民族事务治理将为保障少数民族合法权益、少数民族流动人口更好地融入城市社会、解决城市中涉及民族因素的社会问题提供广泛的社会支持。

（三）城市民族事务治理的根本旨向

城市承载着各族人民追求美好生活的梦想，是社会文化资源的富集之地，建设和谐宜居、富有活力、各具特色的现代化城市离不开各族人民的共同参与和贡献。“让城市更好地接纳少数民族、让少数民族群众更好地融入城市”是中央民族工作会议上提出的明确要求，可以说，城市民族事务治理是新时代城市社会治理和民族社会工作需要统筹兼顾的重要内容，城市民族事务治理的根本宗旨必然指向各民族在共同的城市生活中全面、协调、可持续发展，共享共建秩序与活力兼具的幸福家园。

随着城镇化的快速发展和城市社会结构的变迁，城市民族事务也逐渐分散并融合到城市社会治理的各个方面，但是，保障少数民族流动人口的合法权益一直是城市民族事务治理的重点。为了更好地促进少数民族流动人口的市民化，保障少数民族群众的合法权益，帮助其尽快适应和融入城市社会，城市民族事务治理的重心需要以民生治理为本，优化多元化公共服务供给，解决社会资源和社会机会在城市社会中公平合理的分配，实现各民族成员基本公共服务的均等化。

大量的少数民族流动人口进入城市，在为城市社会发展增添活力的同时，也催生了城市社会结构的分化和利益的复杂化，民族工作进社区，将城市民族事务纳入社区治理的范畴，需要政府持续营造开放、包容的嵌入式社会结构与社区环境，主动扶持社会组织，培育社会空间，创新城市民族事务治理组织体制，保障多元治理主体的参与，实现城市社会活力的激发与社会秩序的维系相统一。

做好新时代的城市民族工作，需要打造共建共治共享的社会治理格局，整体性地提升城市民族事务治理水平[6]。城市民族事务治理需要相互尊重并欣赏各民族的文化，实现各民族文化的交往交流交融，让各族群众深度参与并融入城市建设，让各族群众共享共建幸福美好的城市家园。

三、社会工作协同城市民族事务治理的逻辑生成

民族问题的多样性决定了城市民族事务治理的多样性，社会工作在合作治理的具体实践中亦然成为城市社会治理的重要力量之一，保障少数民族合法权益是社会工作协同城市民族事务治理的基础支点。社会工作协同城市民族事务治理就是运用社会工作专业的理念及方法深入挖掘并重新整合城市民族事务治理资源，重建城市民族工作的协同治理机制。

（一）理论基础：协同治理

城市民族事务治理是城市民族工作的重中之重，面对“国家对民族事务支持力度加大和少数民族基本公共服务能力仍然薄弱并存”与“各民族交往交流交融趋势增强和涉及民族因素的矛盾纠纷上升并存”[7]两个并存的压力，传统意义上的政府一元单向治理在理论和实践两个方面都受到严峻的挑战，多元主体协同治理成为推进城市民族事务治理现代化的有效路径。

协同治理是协调不同利益主体并采取联合行动的持续过程，既注重具有法律约束力的正式制度和规则，也重视促成协商与和解的非正式的制度安排[8]。协同治理展开于包括政治、法律、社会经济、环境以及其他诸多影响因素的系统环境中，是一个综合性分析框架[9]，从协同治理理论看城市民族事务治理，就是强调政府要以城市民族工作中的问题为取向，按照城市少数民族群众需求和城市生活轨迹整合公共服务职能，进而建立起纵横交错、内外联结的社会协作机制，解决管理的碎片化和服务的空心化问题。

协同治理是一种治理安排，其本质就是在协调处理复杂社会公共事务的共同行动过程中实现结构耦合和资源共享[10]。协同治理既要有助于少数民族群众民主意识的增强和民主参与能力的提升，也要有助于少数民族流动人口在融入城市的过程中进行自我利益与公共利益的有效调适，最终实现城市的良治。

（二）价值理念：助人自助

在各民族跨区域大流动活跃期，民族工作的对象正在从民族地区扩展到发达地区，从农村牧区扩展到城市，从聚居地区的常住少数民族扩展到散居地区的少数民族流动人口，城市少数民族流动人口总数的不断增加本身就是人民对美好生活向往的最真切体现，少数民族流动人口的生活、文化、社会需求以及对少数民族权益的保障，必然成为城市民族事务治理所重视的对象。

社会工作以利他主义为指导，坚持“助人自助”与“以人为本”的价值原则，以“人在情境中”作为行动指引，关注人与环境的良性互动，强调人的心理、生理与社会的协调发展，通过微观、中观、宏观社会环境的系统性分析来实现助人自助和解决社会问题。少数民族流动人口服务和管理工作，是城市民族事务治理体系的重要环节，政策性强，涉及面广，是一项系统工程。少数民族流动人口在融入城市社会的过程中存在着对城市生活和管理方式不适应、城市居民对少数民族流动人口的某些生活和行为方式不适应、少数民族流动人口对城市工作方式和管理机制等不能很好适应等“三个不适应”问题[11]。少数民族流动人口不适应问题的解决需要具体考量服务对象所处的城市社会情境以及社会制度与文化，选择具有契合性的社会工作专业理论和方法，既考虑少数民族群众个体适应性取向的服务，也考虑城市少数民族利益群体及其民生诉求的多样性，通过发挥社会工作的专业服务优势为城市民族事务治理提供新的治理思路与方法。

（三）治理目标：良治

社会工作既是一项社会制度，也是一种社会行动，社会工作既是重要的社会治理主体，同时也能以其独特的价值理念与专业方法促进其他社会治理主体的发展、协调与合作[12]。协同治理的目的就是要在达到治理效益最大化和效果最优化的基础上，实现参与治理的各方共赢，走向城市民族事务乃至城市良治的状态。

公共服务精细化治理已然成为城市社会治理现代化的新动向，并日渐成为城市基层社会治理创新的一种新趋势[13]，城市民族事务治理也需要转变粗放型管理为精细化治理，既尊重和保障城市少数民族群体的生活习俗习惯和宗教信仰需求，又要不断加大服务城市少数民族流动人口的力度，通过服务帮助城市少数民族群众提升共享改革发展成果的机会、能力与质量，让少数民族流动人口能够更好地融入城市、共享城市发展的福利，增强少数民族流动人口的获得感、幸福感。

积极引导社会力量参与城市民族事务治理，发挥社会组织的枢纽作用，实现从政府一元单向治理向政府、社会、公众的多元交互共治转变，为少数民族流动人口更好地融入城市社会提供有效的社会支持。转变城市民族工作原来单纯政府部门事务的思路，关注民族工作公共事务与公共服务的面向，推进城市民族事务治理社会化[14]，深入挖掘和整合城市民族事务治理资源，创新民族事务治理方式，彻底走出“两个并存”的窘境。

（四）运行机理：协同运行

城市民族事务治理已成为城市社会建设和社会管理的重要内容，而民族事务治理多元主体的培养则是关键。社会工作协同城市民族事务治理需要从社会适应性指标来关注城市少数民族群体利益，细化城市民族事务在政治、文化和社会层面的不同类型表现，实现社会工作与城市民族事务的分类协同运行。

社会工作在政治层面协同城市民族事务治理的角色地位是由公共事务和公共服务场域的性质决定的，这种位势是由社会工作者以及社会工作机构所掌握的参与民族事务治理活动的资源、方法及其比较优势决定的[15]，中央民族工作会议强调各级党委和政府要坚持从政治上来把握民族关系、看待民族问题[16]。面对“流入地政府的管理服务跟不上，流出地政府的协调服务跟不上”这样两种“跟不上”的治理难题[17]，尝试同时建立民族工作领导小组和民族事务调解委员会，要走群众路线，聘请有威望、热心公益事业的少数民族同志担任民族工作领导小组或者民族事务调解委员会的成员或者顾问，配备少数民族联络员，加强干部队伍建设，规避民族事务治理中政府、市场和社会不同治理主体的错位、越位，重新定位并统筹优化多元主体的功能和职责，实现民族事务协同治理的目标达成。

社会工作在文化层面协同城市民族事务治理就是要注重社区文化建设，重视民族节庆活动，组织各种文体活动，多种形式宣传民族政策，注意传承和保护少数民族文化传统，促进少数民族传统文化资源与现代消费需求的有效对接，增强其文化的自觉与自信。既尊重文化差异，也强调文化敏感，在充分理解少数民族文化的基础上开展社会工作。

社会工作在社会层面协同城市民族事务治理重点关注和解决民族交往互动过程中存在的“不协调”、“不适应”等问题。面对少数民族流动人口需求日益剧增与城市公共服务资源持续紧缺之间的矛盾，需要突破传统以民族属性划定民族工作对象的方法，尤其在社区这个社会工作最重要的实践平台上，创新工作思路及方法，实现社区、社会组织、社会工作专业人才、社区志愿者等的“多社联动”[18]，建立优势互补、资源共享的协同发展机制。

四、社会工作协同城市民族事务治理的路径选择

要推进社会治理体制机制创新，必须构建社会协同治理模式[19]，社会工作与城市民族事务治理是社会运行系统中各自独立又相互关联的两个子系统，具备协同治理的基础条件，只有充分发挥两大治理系统的合力，才能提升城市民族事务治理绩效，提高城市民族事务治理的社会化、法治化、专业化水平。社会化治理、法治化治理、社区化治理、专业化治理成为社会工作协同城市民族事务治理的应然选择。

（一）社会性与社会化：城市民族事务的社会化治理

坚持城市民族事务治理的“社会”本位。城市民族事务治理社会化业已成为各地民族工作改革的共识[20]，城市民族问题及民族事务的解决，更多地体现出“社会性”的特点，城市民族事务应坚持“社会”本位，走社会化治理之路。随着城镇化的迅猛发展，城市社会结构愈益分化，少数民族群众在政治、经济、文化等方面的合法权利及权益诉求愈加多样化，城市民族事务治理必须应对城市少数民族流动人口增加的绝对数和逐渐拉升的社会融入相关权利需求，城市民族事务治理现实压力和治理风险都在持续增大，全方位保障少数民族流动人口的社会权利和发展权益成为城市民族事务治理的关键所在。社会工作所强调的包容、对多元异质的尊重和积极回应等价值追求，是社会工作协同城市民族事务治理的基本前提和基础，包容性社会化治理是社会工作协同城市民族事务治理的制度性保障，既要坚持民族工作部门在民族事务治理中的首要责任主体，更要广泛动员社会各方面力量参与城市民族事务治理，既要运用行政化的组织模式，更要运用社会动员的组织模式，也要适当运用市场化的组织模式，改变由国家和政府包办实施、执行的组织模式，广泛吸纳社会和市场两股力量为少数民族群众提供更多的直接、具体且满足其需要的社会化服务，共同推动城市各民族之间的交往交流交融。

打造共治共享的城市民族事务治理格局。“协商–共治”是社会治理的具体方式[21]，城市民族事务治理需要培育多元化发展的社会组织，激发社会组织的活力，让社会组织与政府一起来共同分担城市公共服务的责任，引导更多的社会力量参与少数民族服务管理，实现城市民族事务治理从政府一元单向治理向政府、社会、民众多元交互共治的社会化治理转变。政府在不断增加公共服务供给的同时，更要培育公众参与社会自治的能力，搭建少数民族群众参与公共协商的平台，实现少数民族群体、社会组织与政府对城市民族事务的协同治理[22]，构建政府主导下的城市民族事务多元主体合作治理的格局。城市民族事务治理需要树立系统治理的理念，尝试建立政府监管、社区运作、社会工作者、少数民族群众和志愿者广泛参与相结合的多主体治理的网络化服务管理体系，推动建立城市民族事务治理社会化机制[23]，推动城市民族事务迈向网络化、社会化、精细化治理的转型升级。

（二）整合性与法治化：城市民族事务的法治化治理

城市民族事务的法治化治理就是要在全面依法治国的指引下，运用法治思维和法治方式来规范、协调和推进城市民族工作，解决民族事务治理中的矛盾和问题，将法治精神贯穿于城市民族事务治理的各个阶段和细节之中，用法律来保障和实现民族团结。民族团结是一个社会治理国家治理的过程[24]，城市民族事务法治化治理的过程也是一个民族团结的过程。

完善城市民族事务治理法制体系。健全的城市民族事务治理法制体系是做好城市民族事务治理的前提和基础。《城市民族工作条例》是指导当前城市民族工作的主要法律文本，但是该条例的部分内容过于抽象，在具体指导城市民族事务治理时具有较大的发挥空间，也缺乏法律监督和制裁的措施，强制性、法治性不强，不能有效应对城市民族事务治理中的突发事件或者应急事件。可以说，城市民族事务治理配套立法比较宽泛、抽象，可操作性不强，解决具体问题的效果不太理想，少数民族流动人口应对城市社会的压力和风险依然缺乏有效的、实质性的法律保障。修订和完善《城市民族工作条例》刻不容缓，只有以法律法规的形式确立城市民族事务治理的权责边界，依法规范社会工作、社会组织参与协同城市民族事务治理的范围、内容、方式，才能切实依法保障少数民族合法权益。

着力监督落实民族法律法规。提高城市民族事务治理法治化的自觉性，就需要督查民族法律法规的贯彻落实情况，依法切实维护少数民族合法权益，确保少数民族流动人口“进得来、留得住、融得进、过得好”，有意识地引导民族企业、企业家代表、工商户参与民族事务，引导社区、非营利组织、社会团体、高校、科研机构、社工机构等积极参与民族事务治理相关工作，把解决“三个不适应” 与“参与民族事务治理”结合起来。严格区分法律、民族两类不同性质的矛盾，着力加强城市民族关系和民族问题的监测、预警、评估，推进民族事务治理的精细化。

加大法治理念和法治精神的宣传教育力度。要求各级党政领导干部、民族工作者、社会工作者自觉学习城市民族工作方针政策、法律法规，提高依法治理城市民族事务的能力和水平。同时对少数民族流动人口进行法治宣传教育，引导其树立法治观念，规范其经营行为，依法维护自身权利。

（三）公共性与社区化：城市民族事务的社区化治理

2011年国家民委下发的《关于加强新形势下社区民族工作的意见》将城市民族事务纳入社区工作，民族工作进社区实现了城市基层民族工作的载体和组织背靠，通过政府的力量城市民族事务被纳入进了社区治理的范畴。2014年的中央民族工作会议强调“城市民族工作要把着力点放在社区，推动建立相互嵌入式的社会结构和社区环境”，这也成为城市民族事务社区化治理的根本指引。社区是国家与社会双方力量在空间上和心理上的交错地带，是城市社会治理的基本单元，也是少数民族流动人口流入的终点和生活场域，城市民族事务治理需要将治理重心下沉到开展社会工作的“互嵌式社区”中来，让城市社区更好地接纳少数民族群众，让少数民族群众更好地融入城市，以文化为纽带，营造互嵌式社区多民族共融的特色社区文化[25]。

城市民族事务治理的重心在基层，基础也在基层。城市民族事务社区化治理就是在最接近少数民族流动人口生活的多层次复合社区中，发挥政府组织、社会组织、居民自治组织以及个人等治理主体的能动性，解决社区公共问题，共同实现社区社会事务管理和公共服务的过程。城市民族事务社区化治理从相对宏观的角度考察少数民族群众所面临的困难，聚焦文化习俗、宗教信仰、语言文字等民族事务治理因素，着重从少数民族群众的整体生活环境和多民族共居的互嵌社区入手，整合社区内外部资源，引导少数民族居民参与自治，为其提供社会支持和专业化服务，实现社区良治。

搭建民族事务社区化治理平台。以少数民族流动人口居住地社区为平台，围绕“民族团结进步示范社区”的创建，有针对性地提供与少数民族民生需求相呼应的服务，解决少数民族在劳动就业、职业培训、居住生活、宗教服务、社会保障等方面的民生难题。增强少数民族群众的社区意识，力促少数民族群众文化心理与现代城市文明相适应，开展多民族社区文化互融体验，变被动式嵌入为主动性融入，实现从生活环境的嵌入到精神情感的融合，营造各民族共居、共事、共乐、共融、共享的社区环境。

建立城市民族事务社区化治理的激励机制。社区化治理要主动适应城市社会结构分化的现实，为城市民族事务治理多主体参与创设环境，通过社区与周边宗教团体、非营利组织、民族企业、科研机构、志愿者之间的广泛协作，为少数民族群众提供“面对面”的社会服务。在完善社区化服务的同时，应把民族工作的绩效考核与民族团结创建的选优评比结合起来，将社区协商与专业化服务结合起来，实现社区治理从防范型管控模式向参与型服务治理模式转变。

（四）民族性与专业化：城市民族事务的专业化治理

城市民族事务的专业化治理强调民族工作的“民族社会工作化”发展取向，将社会工作的专业价值观与民族文化价值观有机结合，通过社会工作的专业机制有针���性地预防和解决民族社会问题和城市民族问题，全面提升城市少数民族生活质量和福利水平，融洽民族交往关系[26]。

当前城市民族事务管理的破局需要治理理论与理念[27]，从治理理论和实践的双重视域来看，当前民族交往的民间化、社会化特点越来越明显，民族事务理所当然成为公共事务重要的组成部分，城市民族事务的重心下移，呈现出“生活化”和“人文化”的趋势，民族问题中“社会性”与“民族性”的叠加，民族问题也越来越多地体现为涉及民族因素的社会问题，民族工作也越来越转变为社会工作，民族事务治理也越来越多地体现为政策咨询、关系协调、就业服务、家庭服务、社区发展、风尚引导等，与民族社会工作的领域越加重合，建立多元一体的城市民族社会工作模式成为提升社会工作专业化服务水平的必然要求，城市民族事务的专业化治理成为必然趋势。

有序推进少数民族流动人口的市民化，落实少数民族流动人口的市民化待遇，是城市民族社会工作和民族事务专业化治理的重点。充分保障少数民族流动人口子女就近入学，并对少数民族困难家庭学生实施救助，支持学校设立清真食堂或清真灶，建立城市少数民族流动人口综合性社会救助系统等，这是民族社会工作治疗功能的直接体现。扶持少数民族流动人口就业，为少数民族群体提供更多就业机会，取消各种针对特定民族的歧视性劳动用工规定，提供有针对性的语言、技能方面的就业培训，扶持民族特色产品产业发展等，这是民族社会工作发展功能的具体体现。

城市民族事务的专业化治理更侧重于强调多元文化和理论的跨文化适用性。城市少数民族流动人口的文化需求也是城市民族事务治理的重要内容之一，一方面，需要发挥民族文化协会的积极作用，促进城市主流文化与少数民族文化之间的良好交流互动。另一方面，也要合理布局宗教场所，满足日益增长的少数民族流动人口过宗教生活的需要。在尊重并理解多元文化的前提下，在法律的框架下，鼓励少数民族志愿者组织、宗教团体等广泛开展公益性服务，积极参与城市民族事务治理。

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