援助的故事：救穷抑或为己？

叶敬忠

来源：社会学之思2015年06月11日

 

导语 近年来虽然国际发展援助的规模不断壮大，但世界受援地区的落后、贫穷、饥饿却未见改观。今天，非洲的贫穷与饥饿、中亚的冲突与难民、拉丁美洲的灾难与疾病，无不向我们提示着国际援助中未曾为人所知的一面，无不促使我们深入思考国际援助的真实本质。

 

第二次世界大战之后，饱经战争创伤的西方国家积极寻求全面重建和经济恢复。而受战争冲击较小的美国，首先开展了对欧洲国家的经济援助，旨在帮助欧洲重建经济、恢复发展。此后，欧洲国家等也加入了对外援助的行列，与美国一道开展对发展中国家的援助。

近年来，金砖五国等逐渐壮大起来的新兴经济体也开始从受援国转变为援助国。援助早已成为国际交往中一种常态化的互动形式。一些专门从事援助的国际组织也活跃在国际舞台上。

回顾近百年的世界发展历程，可以发现，国际援助一直处在不断的变化之中。不仅援助的主体、客体和性质发生了变化，而且援助的范围和力度在不断增大；援助国在援助过程中的主导作用明显增强的同时，受援国自主性不断缩小。

多年来，国际援助项目在表面上呈现出公益性、带动性，甚至是无偿性，而令人难以察觉的政治性、经济性，甚至是军事性的目的，却隐藏在这层薄薄的面纱之下。国际援助的结果是否真正服务了受援国，也广受质疑。

埃斯科瓦尔指出，在美国等西方发达国家主导的国际援助开展40多年之后，那些国际发展援助的理论家和政客许诺的富足之国并未出现，相反，援助战略带来的是大规模的欠发达和贫穷，是难以言说的社会不平等，是日益增多的营养不良和暴力事件。

今天，非洲的贫穷与饥饿、中亚的冲突与难民、拉丁美洲的灾难与疾病，无不向我们提示着国际援助中未曾为人所知的一面，无不促使我们深入思考国际援助的真实本质。

国际援助是否会如理论家言说的那般无私地帮助生活在水深火热之中的平民百姓，还是会将他们进一步推向深渊；是否会如政治家许诺的那般光荣地带领发展中国家的人民走向一条通向美好生活的阳光大道，还是会给他们制造新时代的困苦生活；是否会如外交家夸耀的那般纯粹地为了与落后地区穷苦兄弟的友谊，还是会觊觎那些未被开发、未被攫取的土地和资源呢？

 

一、国际援助的历史

国际援助一般被称为发展援助。为了表示援助国与受援国之间的平等合作和互利共赢，国际发展援助又常被称为国际发展合作。因此，现在的国际发展援助一般是由发达国家或新兴经济体向广大的发展中国家提供资源，包括资金、物质、智力等，以受援国的经济增长和地区发展为名，以发展项目为主要形式，对这些资源进行配置，并以此调整国际关系。

现代意义上的国际发展援助计划开始于二战后期，经历了20世纪40年代的布雷顿森林体系、50年代的马歇尔计划、60年代的工业化、70年代的抗击贫困、80年代的结构调整、90年代的民主与治理，以及21世纪初的资源攫取。可见，20世纪国际发展援助的重点逐渐由战后恢复向经济建设，再向政治改革转变，每个阶段都具有显著的时代特征。

针对50多年来的国际援助，莫约回顾道：过去50多年来，有超过2万亿美元的援助从富国输往穷国，非洲是最大的接收方。然而，不考虑援助的动机——经济的、政治的或道德的——援助想要实现经济可持续增长和减贫的承诺落空了。……事实上，已经没有什么令人信服的理由可以证明援助能摆脱贫困循环的怪圈并实现经济可持续发展了。

 

二、国际援助的性质

在过去的半个多世纪，国际援助设定了无数美好的目标，做出许多华丽的承诺，但最初设定的也是受援国迫切希望实现的目标依旧可望而不可即。表面上国际援助以资金、物品、技术等物化的方式，出现在受援国的视线当中。然而，隐藏在援助美景背后的却是一套权力关系。它通过一系列附加条件，将西方国家的势力渗透到受援国中，建立起一种新的殖民主义形式。

美国著名思想家诺姆·乔姆斯基将马歇尔计划称作“不可思议的行善”法案，因为马歇尔计划是援助与收益的结合，美国既援助了西欧又从中获得了丰厚的回报。

贺新元指出，在西方国家主导的国际秩序中，它们往往借助国际货币基金组织、世界银行等国际组织或本国的对外援助机构向第三世界提供援助资金，结果往往是援助资金进入那些非常富有的西方资本家和当地的官僚资本家的私囊。

法新社1993年9月19日的报道披露，美国每提供1美元的援助，就可以得到4美元以上的出口效益；第三世界国家每年购买2000亿美元的美国出口商品，就为美国创造了400万个就业机会。

 

三、国际援助的结果

从布雷顿森林体系的建立到21世纪新兴经济体的参与，援助历经半个多世纪。如此漫长且不断更新援助计划、调整援助战略的发展实践，是否让第三世界国家逐渐走上了远离贫困、安定富足的道路？

当然不乏学者总结了援助的积极作用，认为外来资金的投入带动了受援国的就业、消费和出口等，提高了人均生产率，充分发挥了自己的“后发优势”。但是，大量研究质疑了国际援助的实际效果。

首先，援助国在考虑援助对象时，衡量的标准并不是谁最需要援助，而是谁具有经济发展潜质和偿还能力。

撒哈拉以南非洲国家中，一些受内战影响和被西方国家认为经济改革不力的国家（如几内亚、肯尼亚、尼日尔等国）的受援额大幅度下降，而另一些被认为改革较有成效的国家（如坦桑尼亚、乌干达、赞比亚）的受援额上升。

其次，援助对某些国家的帮助，形成了不同等级群体之间的不公平分配。政府部门掌握大部分援助资金，而需要资金的贫苦大众往往排在最后，甚至是被排除在外的“受益者”。

最后，西方国家所强调的“后发优势”，只不过是受援国在援助国资金和技术支持下形成的依赖型发展，是一种新型殖民。

莫约指出，大量证据表明援助不起作用。若看看现在非洲的经济状况，很难说出哪些增长可以直接归功于援助。实际上，经过50多年的援助，我们看到的恰恰是相反的结果，即缓慢增长、严重贫困以及离开经济正常发展的轨道。很多抓人眼球的“善举”每天都在上演，结果却令全球人民失望而痛心。

伊斯特利指出，在过去的50年里，西方将2.3万亿美元用于国际援助，却无法为孩子买到价值12美分的药品，以减少全球一半的痢疾死亡；无法为贫困家庭提供4美元的蚊帐；无法为每位新生儿母亲提供3美元的补助，来预防500万婴幼儿的死亡；无法使大量学龄儿童上学。

由于很多援助国在提供援助时带有明显的“为了本国经济”的目的，国际援助的结果往往是贫国更穷、富国更富，形成了恶性循环。而且，受援国得到的援助资金越多，失去的资源和市场也就越多；经济发展越缓慢，对外部援助的需求和依赖也就越强烈。

此外，西方国家对第三世界的援助带有很强的实用性。已经实现工业化的西方国家所追求的不仅是高额的利润和低廉的成本，对本国自然资源和生态环境的关注也成为它们斟酌援助的砝码。

首先，西方国家通过对第三世界国家的资金和技术援助，开发落后国家的资源。其次，西方发达国家将一些不需要的物品，以援助为名“丢弃”给第三世界国家最后，西方发达国家还常常将对本国资源环境产生负面影响的企业迁至受援国。援助国对受援国的资金和技术援助，往往不会考虑这种行径会给受援国带来什么样的后果——水土流失、农药污染、土壤沙化等。

除了上述经济和环境方面的影响外，国际援助还往往对受援国的社会秩序产生影响。援助不仅没有消除贫困，反而带来一系列的社会问题。在一些地区，为了争夺更多的资源、市场，尤其是在欧美国家力量的干扰下，社会矛盾不断加剧，甚至引发了地区冲突。

美国《波士顿环球报》1994年7月14日发表的《世界银行和国际货币基金组织宣告失败，穷人为之付出代价》指出：50年来的大量证据表明，这些机构不是在帮助第三世界国家，它们所持的项目和实行的政策，大大加剧了全球贫困和债务的增加，所从事的开发工作是不民主、不公正和危害环境的。

 

四、国际援助的过程分析

毋庸置疑，西方国家不乏热心于公益事业的个人或组织。他（它）们独立于政府的意识形态控制和跨国集团的组织利益，为消除世界贫困开展捐助和扶持工作。但也不能否认，在经历半个多世纪的发展援助之后，贫困问题依旧存在。

从购买力的角度看，全球有将近30亿人的日消费额不足2美元，8.4亿人没有足够的食物。每年有1000万名儿童死于可轻易预防的疾病，300万人死于日益扩散的艾滋病，10亿人喝不上洁净的饮用水，20亿人用不上基本的卫生设施，10亿成年��是文盲；不发达国家中有四分之一的儿童尚未小学毕业便辍学在家。

援助计划设定的无数美好目标并未能实现，反而在一定程度上加深了第三世界国家的贫困落后状况。这其中除了上面已经分析的政治和经济等方面的原因外，还有诸多涉及援助计划本身的设计、规划、实施和监测过程的原因。

1. 缺乏对援助复杂性的认识

国际援助机构在规划扶贫项目时，信奉技治主义的那些技术官僚一般将贫困看成一种简单的、线性的技术问题。其实不然，扶贫是一个涉及政治、经济、社会、历史、制度和技术等多因素的复杂问题。

贫困问题的存在，其实并不是给予资金帮助便可以解决的。只有将援助资金内化成受援国的内部增长动力，才能推动受援国的脱贫和经济增长。但从目前的经验现实来看，援助资金还不能形成受援国的增长。

此外，大量外援进入受援国后，对受援国制度的影响之一是致使宏观经济失衡。这些因素在援助项目的计划中很难全部被考虑进去。

另外，对于援助国所提供的援助资金或物资，很重要的一点是如何分配的问题。但是，在计划的制定过程中，援助国并未充分认识到这一环节的重要性和复杂性。而援助资金或物资的分配，与受援国的“软环境”有密切关系。

在2005年的达沃斯经济论坛上，布朗、克林顿等各界名流都看好给穷人送蚊帐的主意，认为经过杀虫剂处理的蚊帐可以有效保护睡眠中的人们不受蚊虫叮咬而感染痢疾。莎朗·斯通则直接为坦桑尼亚捐助了价值100万美元的蚊帐。但不幸的是，这批蚊帐并没有送到需要的人群中，反而流向黑市，成为牟利者手中的渔网或面纱。

因此，对于受援国来说，国家内部的制度体系、权力结构、精英意识对援助资金或物资的分配有重要影响。而在援助计划的制定过程中，援助国很难认识到受援国的复杂国情和相互作用的权力阶层。

从微观层面看，在计划和执行扶贫项目时，人们还会面临目标群体的不确定性、扶贫目标的不连续性、利益相关者的利益竞争与冲突、项目过程的非线性和多元性等。

基于这些分析，也就不难看出在缺乏复杂性认识的同时，那些投入巨额资金的国际援助项目为什么多年来以失败而告终了。

2. 计划者的成功与调查的失败

在国际援助计划过程中，伊斯特利区分了计划者和调查者两种角色：计划者来拯救贫苦的人民，幻想着美好计划带来的结果；调查者是寻求别样解决途径的人，在受援国寻找需求，解决问题。

无奈的是，在援助历史中，计划者的诞生早于调查者，并往往操纵着巨额的援助资金，在援助过程中带有官方色彩。具有民间色彩的调查者，虽然能够提出和制定有效的解决方案，却鲜有在援助实践中发挥优势的机会。

此外，计划者强调援助对受援国的影响，但并没有注重或分析援助国是通过何种途径对受援国进行何种程度的影响。调查者是援助现实的见证者，但是他们却鲜有机会向高层、向公众呈现出调查结果。

有失公允的官方调查结果使得计划者不能从事实出发，仅仅是根据受援国的“表现”来做决策。这也就导致了官方调查结果和现实之间的差异。计划者对现实的磨灭、制定标准和项目计划的失误，强化了不同受援国之间、需求与供给之间的差距。

3. 缺乏反馈和问责

可以说，缺乏反馈是国际援助最大的不足之一。尤其是，越是援助应该瞄准的穷人，越不能将自己的需求反馈给援助机构；相反，越是社会既得利益群体的富人，其需求越能得到满足。

这是因为，富人可以将自己的需求反馈给调查者，还可以追究调查者的责任；而穷人没有钱也没有政治权利让别人了解他们的需求，也无法让别人为满足他们的需求承担责任。

援助机构也应为制定的援助计划和提供的援助物品负责。问责的缺乏，使得援助机构完全没有承担责任的意识、受援国没有追问责任的意识。

联合国于1990年提出，在2000年前完成对初等教育的普及。早在1977年，联合国还提出在1990年之前，实现全人类使用洁净饮用水及卫生设施的目标。然而，多年过去，从来没有人对这些未能完成的目标负过责任。

反馈和问责机制的缺失，反而会强化计划者的“成功”和调查者的“失败”。计划者会更加毫无顾忌地宣传自己的美好计划；调查者则缺少了存在的价值，其所反馈的真相不为上层所知，其所揭示的过失主体不会受到惩罚。

4. 援助产业自身的目的

发展援助已经成为一项产业或生意，涉及各种国际多边组织、双边组织、非政府组织、智库、中间商和咨询公司、援助国和受援国的大学和科研机构等。其中的从业人员从事着与国际援助有关的各种管理、调研、实施等工作。

据统计，与发展援助相关的行业人员数目庞大，如世界银行约有10000人，国际货币基金组织约有2500人，联合国相关机构约有5000人，各种非政府组织约有25000人，再加上私人慈善基金会和各国援助机构人员，大约有50万人。发展援助俨然已成为他们的“衣食父母”。

为了维持这些机构的运转和这些人员的高收入，每个机构每年都需要申请大量的经费，而经费大多是作为项目预算中的一部分。因此，没有项目，也就不可能获得经费保障。

在此情况下，发展援助产业的许多机构和工作人员往往将第三世界国家贫困人口的需求放在第二位，而把“确保获得项目”以维持机构的运转和人员的工资作为第一位。如此一来，只要能够有项目，那些穷人的切实需求便往往会被忽视。

此外，援助产业非常热衷于组织各种会议，援助官员和专家也都热衷于在五星级酒店讨论第三世界偏远落后地区忍饥挨饿的穷人问题。援助产业的这些利己行为，在一定程度上削弱了国际援助的有效性和公信力。

 

五、让穷人的生活改变一点点

经过半个多世纪的努力，经过世界银行这样的世界级援助机器的运筹帷幄，经过包括超级大国在内的全世界最有权力的政治家的无数次对话和合作，经过世界顶级学者和专家的智力咨询，经过成千上万名一线实践者的勤奋工作，落后国家的贫困状况似乎并无消减的迹象。

在此情况下，我们或许应该放下自己的身段，客观思考我们的能力，暂时搁置那些全球性的宏大梦想，对贫困问题进行再分析和再思考。此时，我们曾经习以为常的立场和学科视角或许需要进行倒置和反转。

在国际援助扶贫实践中，人人都可以成为调查者，都可以深入受援国的现实世界，进入穷人的生活世界，倾听底层人民的声音和诉求。在我们将要帮助穷人之前，可以像调查者那样提出问题：国际援助到底能为受援国的人民做些什么？

伊斯特利指出，我们认识到援助机器无法消除全球贫困，但与它们口口声声宣扬的大计划相比，其实可以做许许多多有益的小事情，去满足穷人的迫切需求，以带给他们新的希望和机会。

例如，援助机构可以给埃塞俄比亚的家长提供现金支持，以使他们的孩子不再被迫辍学。这可比什么“发展”埃塞俄比亚的宏图大志要实用得多。但是，很多国家的政府，尤其是技术官僚和学者专家都极力反对这一做法。

殊不知，若将这些理论家和技术专家置于同样的环境和现实中，谁能说他们会比那些偏远落后地区“没知识、没文化”的穷人生活得更好呢？又有谁会想到他们反对扶贫“发钱”，是因为担心自己失去在扶贫计划中“贡献智识”的工作机会呢？

国际援助需要做的是结束那些乌托邦式的蓝图，从大计划、大推进中抽离出来，清晰地认识到援助过程涉及多元利益主体和复杂的发展需求。对高高在上的援助机器来说，或许大的是美好的；但对那些急需帮助的第三世界人民来说，“小的是美好的”。

因此，援助应该担负起更加切实的责任，尽力去为穷人提供切实的、具体的帮助，如提供粮食，修筑公路，改善卫生设施、饮水和医疗条件等。对于第三世界的人民来说，与所谓“全球共享的”大气层和生物多样化问题相比，他们更关心与自己的生存利害攸关的土壤沙化、毒性垃圾和农药污染、水土流失等紧迫问题。然而，在世界援助体系内，这些现实问题却少有问津。

 

本文选自叶敬忠的《发展的故事——幻象的形成于破灭》，近期出版，有删节。

 

（叶敬忠，中国农业大学人文与发展学院教授、博士生导师。主要著作有《别样童年》《阡陌独舞》《静寞夕阳》等。）