项目制中的配套机制及其实践逻辑*

一、导言

分税制的实施使财政的收入与分配结构发生了重大调整，与此同时，伴随着财政收入的集权化，财政资金的分配开始出现依靠“条线”体制运作的特点（折晓叶、陈婴婴，2011）。这种以“条线”体制为依托、以项目为载体的资源配置方式逐渐形塑了一种有别于传统“单位制”的“新的国家治理体制”，即一种能够将国家内部从中央到地方的各层级关系以及社会各领域统合起来的治理模式（渠敬东，2012；陈家建、张琼文、胡俞，2015）。在此过程中，既有科层组织运作的逻辑因为项目资源而得以强化；同时，中央政府充分利用其所掌握的资源强化既有的举国体制和动员型的治理策略（周雪光，2015；史普原，2015）。其中，大规模的市场化、私营企业的兴起以及经济体制从“指令性”的经济计划到引导性的经济“规划”转型则构成了从单位制到项目制“转型”的基本背景（黄宗智、龚为纲、高原，2014）。而这一治理转型在基层产生了诸多非预期的后果（马良灿，2013；孙新华，2014；谢小芹、简小鹰，2014；李祖佩，2015）。在项目制这种新的国家治理体制中，中央如何实现对地方的有效动员和激励则变得格外重要。为此，中央部委在项目“发包”时总倾向于对项目承包的地方政府设立配套条款，并要求地方主管部门对项目完成肩负“连带责任”（折晓叶、陈婴婴，2011）。当中央的资源通过“条线”体制划拨到地方，同样要求“块块”的地方政府予以配套时，“条线”与“块块”的利益发生关联，中央与地方的关系得以整合，由此“配套”事实上成为项目制运作中协调中央与地方关系的核心机制之一。有资料显示，配套性的转移支付项目在2009年时已经达到200项之多，其涉及教育、科技、医疗卫生、社会保障和就业、环境保护、农林水项目等诸多方面，地方政府被要求的配套资金占总项目资金的30%—60%不等（肖唐镖、李昌金等，2005：119；刘圣中、曾明、谭笑宇，2013）。虽然中央部委期望运用“配套”的机制来实现中央与地方的整合，但来自不同地区的资料都显示，配套政策并没有被地方政府完全兑现（景后寅，2006；许建起，2008；熊剑锋，2009），其中一个典型的例证便是审计署的报告，即在2008年政府推动的4万亿投资中，中央资金到位率达到94%，而部分项目地方配套资金到位率却不足48%（国家审计署，2009）。中央部委对相应配套政策的一再调整①也说明了这一试图整合中央与地方利益关系的机制有待优化，但缘何一项没有“民意”基础的政策却一定要被保留（中央部门总是倾向于对该政策进行调整而不是取消）？

在此，迪克西特（Avinash K. Dixit）的提醒则显得格外重要，他称“不能够一看到表面的无效率，就主张对之进行替代”，而应当更为仔细地分析组织和交易制度，“以发现能够与这些交易成本相匹配的机制，并考察它们运行的效果”，因为“许多似乎无效率的企业活动、市场或契约产出经过更为仔细的考察发现是解决交易成本问题的十分可靠的尝试”。（迪克西特，2004：29）沿着迪克西特的路径，如果我们不是简单地用“维护部门利益”来解析这一现象，而是探析配套机制对其治理存在的内在激励，那么我们则有必要深究配套机制的内在逻辑为何？它提供了哪些激励？而它缘何又得不到地方政府的支持？本文即以农业综合开发项目为例，来分析项目制中的配套机制及其实践逻辑。

二、农业综合开发项目中的配套制度及其演变

（一）项目资金配套的制度变迁

在以分割税收为主要特征的分级财政体制下，政府间的转移支付是协调中央与地方财政关系的一项重要制度。若以政府间转移支付发生的条件性来做区分，则可以发现其主要包括对称性转移支付和不对称转移支付。其中，不对称转移支付是指中央政府财政对地方政府财政（或上级政府财政对下级政府财政）实行转移支付时，并不要求地方政府（或下级政府）拿出配套资金；而对称性转移支付则是指中央政府在给地方政府转移支付资金时，同时要求地方政府拿出一部分的资金予以配套，以共同承担某些项目的建设（肖更生、郑贵华，2002）。对于地方政府而言，配套资金主要来源于地方财政投入、企业自有资金、金融机构融资以及其他渠道获得的资金。对称性的转移支付的一个重要特点是中央政府（或上级政府）的转移支付变成有条件的。这种将中央与地方（上级与下级）财政支出建立强关联机制的转移支付模式不仅有助于克服地方政府的依赖思想，调动地方政府的积极性，同时中央政府还可以通过这一方式极大地调动地方财政资源，将地方财力资源吸纳到全国大政方针的统筹规划和推进实施中来。对中央政府而言，通过强化地方配套来实施的有条件转移支付既可以解决中央政府的财政资源不足，同时又能确保中央财政的专款专用，还可以引导地方政府积极提供中央政府所规定和强调的基础性公共服务或产品，激励地方政府参与到中央所认定的重要的公共问题的治理上来（刘圣中、曾明、谭笑宇，2013：44）；在调动地方政府积极性的同时，放大了国家财政在经济建设与社会发展中的调控效应（肖唐镖、李昌金等，2005：108、115）。

对要求配套的对称性转移支付制度进行追溯，至少可以追溯到20世纪70年代末各地所推行的分级投资建设制度。早期分级投资建设制度多运用于大型公共物品建设，例如黑龙江农田水利建设资金的筹集（黑龙江革命委员会，1979）等。从20世纪80年代中期开始，强调配套的对称性转移支付方式被广泛地运用到粮食生产县建设、农业综合开发等领域，并且中央（上级）政府对地方政府配套的比例也开始有较为明确的规定（河南省人民政府，1986）。

配套政策并不仅仅用于中央部委与地方之间，同样也用于不同层级的地方政府间。换言之，不仅中央部委与省级地方政府之间在特定的项目中明确了省级地方政府的配套比例，而且在省内，省、市、县不同层级的财政都有相应的配套比例。由此，通过财政配套政策的执行，上下级建立了利益关联，同时划分出了财政责任，它形成了一种上下级之间独特的利益整合。

（二）农业综合开发项目及其配套

农业综合开发（以下简称“农发”）的提出源于1985年开始的连续3年的全国粮食生产徘徊不前，中央决定借鉴世界银行项目和我国商品粮、商品棉基地建设的经验，通过引入综合开发的方式对现有的农业资源增加物质技术投入，改善基础条件，提高单位面积产量，增加产出效率；同时使可利用的新资源得到开发利用，扩大有效使用面积，增加供给（郭常莲、赵建生，2007：2）。农发项目自1988年实施以来，所涵盖的内容也多有变化，1988年—1993年间开发的主要内容是农业生产条件，即对山水田林路进行综合治理，对大面积的中低产田进行改造，以提高单位面积的粮食产出，同时适当地开垦宜农荒地，确保粮、棉、油等主要农产品的产量稳步增长。自1994年起，农发项目分为土地治理项目和多种经营项目两类；1999年起增设科技示范项目；2004年起，农发项目又调整为土地治理项目和产业化经营项目两大类，不再设立科技示范项目。

农发项目实施之初，中央即明确“政府将支持中低产田治理工作，但不能采取过去单纯靠国家拨款的办法，经费必须滚动使用”。国务院在1988年将上交中央的耕地占用税作为土地建设基金全部用于中低产田治理，并设立国家土地开发建设基金，成立基金领导小组；建立土地开发基金有偿使用周转机制，实行项目管理（匡远配、龚次元、胡秀琴，2010：45）。农发资金的投入机制是“国家引导、配套投入、民办公助、滚动开发”，除了中央财政安排农业综合开发专项资金外，地方政府财政要相应地落实配套资金，项目区农民也要按照一定的比例和方式筹资投劳（郭常莲、赵建生，2007：32）。从图1中，我们能够清晰地看到1988年—2010年间农发资金投入中的中央财政资金、地方财政配套资金、银行贷款和自筹资金②四大板块的变化曲线。

三、财政集权分配的约束：配套政策实践的宏观制度结构

资金配套（以下简称“配套”）政策通常是中央部委（或上级部门）要求地方政府（或下级政府）对其划拨的专项资金予以一定量的配给。配套政策的实践是通过嵌入在特定的财政关系之中发挥作用的。在实行分税制之前，中央政府财政支出面临的主要是财力不足的资源约束困境（即“收入困境”），其配套政策的运用主要是通过动员地方政府进行财政投入以弥补中央财政投入的不足；而实行分税制之后，中央政府财政支出面临的主要是信息不足的信息约束困境（即“分配困境”），其配套政策的运用则主要是弥补项目选择与监管中信息匮乏的不足（狄金华，2015）。自上而下的配套政策只有置于这一财政体制变迁的结构中才能获得清晰的理解。

（一）资源约束：实行分税制前的收入困境

在财政包干体制之下，中央的放权让利在释放地方政府发展经济积极性的同时，也强化了地方的自我利益保护和认同。戴慕珍（Oi，1992）用“地方国家法团主义”的模型来概括此一时期地方政府与地方企业间的互动关系，即财政改革，特别是分享财政收入的政府组织设计刺激了地方政府加快经济增长和促进当地企业的发展（转引自周雪光、赵伟，2009）。这一财政制度在激励地方政府发展经济时却导致了一个意外的后果，即“两个比例的下降”（王绍光、胡鞍钢，1993）。由于财政包干体制过于强调地方组织收入的积极性，因而在收入增量分配方面向地方的倾斜使得中央财政收入在整个财政收入增量中所占份额越来越少；同时，中央财政收入占全部财政收入的比重不断下降，中央财政收入占全国财政收入的比重（不含债务收入）由1985年的34.8%和1986年的36.7%下降到1992年的28.1%和1993年的22.0%（李萍，2006：19-20）。这种财政分配结构的变动对中央与地方的权力关系产生了直接的影响：一方面，近50%的中央财政支出依赖于地方上解③，中央财政的自主性丧失；另一方面则是由于中央支出高度依赖地方上解，中央财政自身预算安排难以落实，中央宏观调控和区域间财力调节能力匮乏④，中央的权威受到损伤。

在中央财政资源有限的情况下，中央也可能倾向于运用配套政策，在项目的建设与投资中要求地方政府提供一定比例和数额的财政资金予以“配套”。这一做法被研究者称之为“钓鱼工程”（周雪光，2005），即中央部委拿出很少的一部分资金，来调动地级政府竭尽全力去募集和追加资金，以推动项目的实施和完成，这些项目就像“诱饵”一样，让地方政府愿者上钩，充分调动它们的能动性，引导它们把注意力放在公共投入和公共服务上。通过“钓鱼”，中央可以缓解自身财政资源有限的不足，从而将地方财政资源引入到中央规划的建设之中。因此，在实行分税制之前，配套政策的重点与核心功能在于调动地方财政资源以弥补中央财政资源不济的局限，这一政策的功能在实行分税制之后则发生了改变。

（二）信息约束：实行分税制后的分配困境

1994年开始实施的分税制改革对中央和地方的预算收入进行了相对固定的分税种划分，并分设了中央、地方两套税务机构分别进行征税。这一改革使得中央财政在中央-��方关系中保持了强劲的支配能力，使得国家财政收入能伴随工业化和企业的繁荣而不断增长（周飞舟，2006）。由于分税制改革的一个主要目的就是增强中央对地区间财力的调控能力，中央也试图通过对地方的转移支付来实现这一目的。

就实行分税制后的转移支付体系而言，其大体包含有如下三类：税收返还、财力性转移支付和专项转移支付。其中，中央对地方税收返还包括两税税收返还和所得税基数返还，它们是依照特定的基数进行返还的。即以1993年为基数，按分税后地方净上划中央的收入数额，作为中央对地方的税收返还基数，基数部分全额返还地方；同时对1994年后的增量按照一定的比例进行返还⑤。

财力性转移支付包括一般性转移支付、民族地区转移支付、农村税费改革转移支付、调整工资转移支付、县乡奖补转移支付、其他财力性转移支付，它们被中央用来促进地方政府提供公共服务能力的均等化（周飞舟，2012a）。虽然它种类繁多，但各类财力性转移支付具有相应的支付标准⑥。专项转移支付的资金在1994年之后逐步增长，已经由1994年的361亿元上升到2013年的18610亿元，20年间翻了近52倍（图3）。但相比之下数额巨大的专项转移支付则缺乏清晰的测算标准。在专项转移支付中有相当大的部分财政资金是以项目的方式进行转移的。但设什么项目？项目的具体意图是什么？这些对于中央部、委、办而言却可能成为一个问题。与此同时，即便是有些项目能够确定项目内容、清晰项目意图，但项目投向何处才能够最大限度实现项目预期？这成为实行分税制后中央财力分配的困境。

与税收返还和财力性转移支付有严格的测算公式不同，专项转移支付资金的分配则有极大的不确定性。按照《中央对地方专项拨款管理办法》（财预［2000］128号）的规定，专项拨款的分配需要依据不同情况“采取‘基数法’、‘因素法’相结合的分配方法，以‘因素法’为主”进行分配。按照“因素法”进行分配时，选取何种因素作为考察依据都因为具体项目、情势的不同而可能不一样。而对于中央部、委、办而言，要想将选取的因素具有客观性、普遍性和可操作性，就需要决策者对项目及地方情势有较为清晰的了解，而这一系列信息的残缺正是其决策过程面临的困境。在这种情况下，“配套”政策被引入到了财政分配的前台，即在中央掌握前所未有的大量财政资金的现实下，“项目制”成为中央进行财政“转移支付”的主要手段，通过中央部、委、办的“发包”和招标，用项目奖励引导地方政府投入相应的“配套资金”来推动政策的实施，已经成为中央了解地方信息并借以调动地方政府执行中央设定目标积极性的最重要手段（黄宗智、龚为纲、高原，2014）。

四、配套：项目制中的信息甄别、控制权分配与激励设置

研究者来自基层的调查资料显示，项目制中的“配套”在实践中并不是一套“合理化”的政策，它事实上演变成了由当地地方政府、企业和村庄连同起来为了获得项目资金而欺骗国家的一场“骗局”（黄宗智、龚为纲、高原，2014）。更大范围的调查也证明，地方政府的配套存在极大的虚假性。如果我们不预设中央部委官僚的责任心低下，则有必要反思难道中央部委的官僚不知道地方政府的这种“猫腻”么？⑦为什么他们明明知道地方政府并没有足够的财力予以配套，但他们宁可允许地方政府发行债券来“借款”配套或适当降低配套比例，也仍然不肯放弃配套政策？配套政策被反复使用的背后究竟存在何种结构性力量的支配？对于上级或中央政府而言，配套政策的使用又存在何种稳定的组织制度和激励制度？对这一系列的追问都最终指向一个核心问题，即配套在官僚组织体系的运作中究竟扮演着什么样的角色。

（一）配套作为一种信号机制

如前文所分析的那样，分税制改革之后，中央部委的财力急剧增强，其中，中央财政相当一部分的资金是以项目的方式来进行转移支付，而项目应该投放在哪里？在哪里才能实现所预期的“效率”或“公平”目标？这些成为中央部委进行财政转移支付时所面临的难题。这一难题的本质是中央部委进行财政资源分配时对基层信息掌握不充分。

在信号理论看来，在组织内部信息不对称的情况下，上级若要确保对下级行为的检测与考核行之有效，那么它需要寻找到一种可以信赖的信号，即有效信号（斯彭斯，2010；斯蒂格利茨、温斯，2010；周雪光，2005）。在这一有效信号的搜寻过程中，一方面可能是下级主动传达关于自己的有效信号，也可能是上级通过一系列的制度设置来获取相关信号。通过这些信号的收集、加工，组织中的上级才可能对组织的管理进行决策。

“发包”目前成为项目制运作中的一个重要机制，即上级部委以招标的形式发布项目申请书，下级政府代表地方或基层最终投标方的意向，向上申请项目（折晓叶、陈婴婴，2011）。应该说自上而下的“发包”以及地方政府自下而上的申报是官僚组织内部进行信息传递的重要方式，但当中央部委引入了竞争性授权的方式来进行资源的选择性分配，其面临着的难题便是如何甄别地方政府反馈过来的信号。以农业综合开发项目为例，财政部确立了“效益优先、兼顾公平，突出重点、兼顾一般，集中投入、不留缺口，奖优罚劣、激励竞争”的资金投入原则和“依靠科技、注重效益，公平竞争、择优立项”的项目管理原则，但如何确定所有申报者中谁是“优”者则需要有有效信号作为依据。虽然在申报过程中，地方政府都会宣称自己辖区的申报者是最理想的投资对象，但这个有效宣称的信号是廉价的，因为所有的地方政府都进行了这种宣称。在信号理论看来，有效信号的传递是需要成本的，且只有发送信号的成本与行为者未知的生产能力呈负相关，可变特征作为潜在信号才能成为实际的有效信号（斯彭斯，2010）。换言之，正是由于不同行为者传递信号的成本是不一样的，才保证了信号传递的有效性。如果任何地方政府没有成本地进行宣称，那么这个信号本身是廉价的，它对于财政部甄别没有特别的帮助。

对于中央部委而言，什么样的信息是一个有效信号呢？财政配套便是这样一个相对有效的信号，因为对于大多数地方政府而言，财政资源的约束都是存在的，财政资源由此成为一种稀缺资源。在这一背景下，地方政府是否可以配套以及可以配套多少便成为区别基层政府之间能力和绩效的一个相对有效的信号。这个信号直接有助于财政部，对农发项目向何处配置是最优的进行甄别。

由于农发项目的一个重要原则就是资金筹集的多元化，实行“国家引导、配套投入、民办公助、滚动开发”，因此对地方自主能力的了解也是项目投放的一个重要参考因素。地方民众对项目资金是否愿意配套以及配套多少都强有力地向上级传达了有关地方民众对项目落户的迫切性和承接能力。运用配套政策或考察配套政策中地方民众的行为，财政部也就能够搜集到它进行决策的有效信息。

（二）配套作为一种权力分配机制

农发项目的立项采取“自下而上申报、自上而下审批”的方式。以农发项目中的土地治理项目为例，项目经国家农业综合开发办公室（以下简称“农发办”）评估审定后，由省级农发办事机构根据国家农发办下达的中央财政投资控制指标及项目计划编报要求，下达市级或县级投资控制指标和项目计划编报要求，县级农发办事机构将上级下达的投资控制指标和计划编报要求及时下发给项目实施单位，由县级农发办事机构根据国家农发办有关规定，编制年度项目实施计划，经地级、省级农发办事机构逐级审查汇总后报国家农发办审批，国家农发办审核批复省级农发办事机构上报的年度项目实施计划，省级农发办事机构根据国家农发办批复，向市级或县级农发办事机构批复具体年度项目实施计划，或经市级批复县级具体年度实施计划。同时，省级农发办事机构将批复的具体年度项目实施计划报国家农发办备案，由具备相应资质的单位或有能力的县农发办事机构，根据经审定的项目可行性研究报告和批复的年度实施计划，编制项目的初步设计，报省级或市级农发办事机构组织审定或委托相关部门审定。（郭常莲、赵建生，2007：27）

项目一旦确定，国家农发办通常是授权各省农发资金和项目管理工作，并要求省农发办事机构向国家农发办报告工作情况，而由县农发办事机构负责项目建设的进度与质量管理，组织竣工项目的验收与结算，并督促乡（镇）村加强农发项目的后续管理和开发利用。2005年国家农发办下发的《关于加强国家农业综合开发项目竣工验收工作的指导意见》（国农办［2005］64号）指出，国家农业综合开发竣工项目验收实行分级负责制：县级农发办事机构进行竣工验收淮备；市级农发办事机构负责对县级验收准备情况进行全面检查；省级农发办事机构负责对各类竣工项目进行全面验收⑧；国家农发办对省级组织的验收工作⑨进行考评（郭常莲、赵建生，2007：156）。

总的来看，农发项目的运作是嵌入在官僚组织体系之中来完成的，但它并不完全类同于“政府间的层层发包关系”（周黎安，2007）。在中国政府常态化的“行政分包制”治理模式中，委托方设定目标和政策取向，再将任务“发包”给下属管理方；委托方保留检查验收、评估执行结果的控制权，但政策执行和激励分配等剩余控制权都赋予管理方。在这一治理模式中，管理方仅仅扮演一个承包商的角色，在其管辖范围行使自己的剩余控制权来安排落实政策执行活动（周雪光、练宏，2012）。项目制在其运作中也采取了“发包”的形式，部委通常保留了目标设定权，因为这一权限的掌握才能确保中央控制权及其项目意图的落实；在项目运作中上级部委作为发包方，将项目管理的一揽子权力发包到获得项目的地方政府，地方政府则有权确定行政配置那一部分的最终承包方，并且对各类项目的各项事务实施“条线”管理（折晓叶、陈婴婴，2011），但中央政府同时拥有对各项目进行抽查检验的权力。在实践中，这一治理模式存在着一个内生性的困境，即作为管理方的地方政府和作为代理方的基层政府则极有可能形成共谋，联手对委托方的指令和干预进行策略性的反应（周雪光，2008；艾云，2011）。如何促进中间政府有效代理中央部委敦促项目实施单位来实现项目的目标，防止中间政府与地方政府的合谋呢？配套政策的引入则有效解决了中央部委的控制要求。

配套政策要求地方政府对项目资金予以配套，这事实上是中央部委将项目的占有权进行部分转让。以农发研究为例，国家农发办如果独自承担项目经费，不仅可能受到自身财力的约束，同时国家农发办的项目目标则可能受到中间政府与基层政府的合谋应对。配套政策则要求地方政府予以财政资金的配套。这样就使得地方政府由纯粹的代理人变成了委托人，这样项目就不再仅仅是国家农发办的项目，而变成了国家、省及市县农发办的项目。这种配套政策使得项目的产权结构发生了改变，进而使项目管理的控制权发生了变化。这种变化能大大降低官僚制层级中可能存在的“合谋”现象，从而提高对具体项目的监管。

（三）配套作为多重代理组织结构中的激励机制

虽然在上一部分的讨论中涉及到地方政府的行为激励，即通过配套使地方政府同样成为项目的占有者，这样有助于激励地方政府更好地履行项目管理的责任。事实上，配套政策不仅有助于令地方政府与上级政府处于共同的利益链中，防止其与基层政府“共谋”，同时有利于将地方政府将注意力集中到特定的项目上。

研究者们在分析官僚组织体系内部的委托-代理关系时曾指出，多任务、多部门委托人的存在是官僚组织中委托-代理关系的重要特点（Wilson， 1989；Holmström and Milgrom， 1991：24-52）。由于在多重任务的代理中，代理人完成这些任务的优先次序与委托人所期望的优先次序不一致；同时，由于多委托人间的利益存在差异，且每一个委托人都能独立影响代理人的行为（迪克西特，2004：68-70），因此，官僚组织中的激励设置较之于单一的委托-代理关系更为复杂。对于地方政府而言，来自不同上级部门的任务都构成了特定的委托-代理关系，在面对诸多的委托人和多重的代理任务时，作为理性人的地方政府官僚会依据委托任务的重要性选择性地分配自己的注意力（这种注意力的分配也伴随着相应的人力和财政资源分配）。一般而言，地方政府会将其注意力更多地投放在“目标责任制”（王汉生、王一鸽，2009）所规定的“硬指标”上，因为这些“硬指标”直接涉及到上级对自身的考核，直接关系到自身的晋升与仕途。

由于不同条线部门设置的项目都最终需要地方政府来督促和落实，因此对于特定的上级部门而言，地方政府的注意力是一种稀缺资源，它们需要“争夺”���方政府的注意力，即促使地方政府将更多的注意力聚焦在自己的项目上。在上级部门吸纳地方政府注意力的“武器库”中至少有两类武器，其一是外生激励，即上级部门拨付专项资金进行动员，对地方政府进行激励（陈家建，2013）。因为地方政府对资金的需求总是“多多益善”，特别是对财力不济的地方政府而言，自带资金的项目能极大地吸引其注意力。但这一激励机制存在一个明显的特征，即它通过比较优势而发生作用——当其他项目（或任务）都没有资金“动员”，这一个项目有资金动员，它就能够明显地吸引地方政府的注意力；其他项目都有动员资金，但这一个项目拨付的动员资金更多，则更能够吸引地方政府的注意力。这种激励机制的运用无疑会撑大地方政府的“胃口”，同时增加任务发包方的财政支出。第二种“武器”则是内生激励，即上级在进行项目建设时，要求地方政府予以一定比例的财政配套，将地方政府吸纳到项目之中。同样，因为地方财政的相对稀缺性（相对地方政府的支出而言，任何地方政府的收入总是显得不足），他们都会比较重视自身财政的支出，当地方政府对某一项目进行配套性投入后，如果项目最终没有“出成果”，那么它就形成了地方政府的“沉淀成本”。因此，配套政策有助于将地方政府的注意力投入到该项目上。虽然由“配套”所引发的内生激励也可能面临外生激励同样的困境，但前者的成本明显要低于后者，不仅任务发包方无需承担激励支出，而且由于地方政府进行财政投入后，其不可能完全不分配注意力到该任务上，虽然其所分配的注意力可能有高有低，但总不至于完全没有。

五、配套政策的实践变奏与再调整

（一）配套实践中的申诉与变通：信息扭曲与激励失灵

配套政策之所以自上而下被推行，主要是因为它被赋予了信息收集和组织激励等组织管理诉求，这种自上而下的控制术客观上要求地方政府予以相应的财政投入，但受资源约束的地方政府并不是被动地接受规训和控制，他们通过申诉和变通使配套政策所赋予的信息机制扭曲、激励机制失灵。

1. 配套政策实践中的申诉

在农发项目的配套中，配套的比例是依据区域经济发展水平和地方财力状况实行“差序配套”。经济发展水平高、地方财力状况好的区域配套比例高，经济发展水平低、地方财力状况差的区域配套比例低，甚至可以减免。以2001年—2008年间农发项目的配套政策为例，北京、天津、上海及大连、宁波、青岛、厦门、深圳八市地方财政资金配套比例为1：2；江苏、浙江、福建、山东、广东五省地方财政资金配套比例为1：1.2；河北、山西、辽宁、海南、重庆五省（市）地方财政资金配套比例为1：1；吉林、黑龙江、安徽、江西、河南、湖北、湖南、四川八省地方财政资金配套比例为1：0.9；内蒙、广西、贵州、青海、宁夏、新疆六省（区）地方财政资金配套比例为1：0.7；陕西、甘肃、云南三省调整为1：0.9；西藏为1：0.5。在同一省份内部，因为各县市经济发展水平各异，其配套的差序格局亦同样存在。在2002年—2007年间，湖北省农业综合开发配套政策中即规定“属于国家级扶贫重点县的农业综合开发项目县，原则上可以取消县级配套，由此减少的配套资金分别由省、地（市）两级财政负担，其中省级财政承担大头。”

配套比例高的地区，意味着获得同样的项目资金需要投入更多的财政资源，或者投入同样的财政资源却得到更少的项目资金。于是一些高配套比例的地区（主要是经济条件好的省和直管市）向国家农发办提出申诉，要求减免配套的比例。例如，2004年全国农发财政总体配套比例由0.82降至0.66，同时对地方财政分级配套的比例作了调整，省级配套的比例由70%调为80%，地（市）级配套比例由30%调为20%。但宁波市在新一轮的配套政策调整中“并未降低中央与地方的财政配套比例”，于是宁波市财政局向财政部进行申诉，“请示”要求调整地方财政配套资金比例。其申诉的理由是地方政府财力不济，无法实现足额的财政配套。

2. 配套政策实践中的变通

如若配套政策要发挥前文所分析的诸种功能，其前提是地方政府能如实地从地方财政中划拨资金予以配套，但就实际运作而言，地方政府因财力资源的紧缺而无法进行有效配套。如果说申诉是在资源约束下地方政府向中央政府公开进行“讨价还价”，那么变通则是地方政府在资源约束的条件下进行隐蔽的“抗争”。就项目配套而言，常见的“变通”方式主要有两种：

第一种是转嫁配套。对于地方政府而言，其有动力去抓包上级政府所发包的项目⑩，因为这些项目本身裹挟着大量的上级财政资金，同时这些项目的落实也可能形成自己的政绩，为自己在职位晋升中“加分”，但由于上级政府的许多项目中都有明确的资金配套要求，使得地方政府的目标设置与实施资源之间存在着某种张力。当地方政府面临财政资源刚性约束时，它们会通过向项目受益方进行“配套任务”的转嫁，以此来突破已有的预算约束。狄金华（2015）在调研中发现，在非普惠性的项目申报前，地方政府会物色经济条件比较好的村庄和企业来进行申报，因为这些经济条件比较好的村庄和企业不仅能够轻易地完成“自筹资金”的筹集，而且也有能力来承接地方政府转嫁的负担（即在地方政府不兑现资金配套承诺的情况下，自筹资金完成项目的建设任务）。

第二种是项目“打包”。 对于具体的项目建设而言，只有当项目所申请的经费都获得有效落实时，项目所规划的建设工程才可能完全落实。当地方政府自身缺乏配套能力时，它所理当支付配套的“份子钱”通常会向下转嫁，而地方政府显然也知道村庄在经济不济时可能采取同样的方式转嫁给项目的承包方。在地方配套和村庄自筹资金共同缺位的情况下，地方政府作为项目建设的责任单位，它必须考虑项目的结项验收工作，即除了上级财政资金到位外，在多方资金缺位的情况下，项目建设如何实现预期的目标，进而顺利地通过上级的验收工作。在这一过程中，地方政府常见的策略是对不同的项目进行“打包”。这种“打包”策略事实上是将辖区内相似的项目进行集中，互相用彼此项目的上级拨付资金来“冲抵”地方政府所应承担的匹配资金，进而软化地方政府的预算。例如，笔者在前家畈调查时发现，2011年省扶持脱贫奔小康试点县产业经营项目“大宗绿茶加工项目”于2011年落户前家畈后，2012年大中型水库搬迁扶贫项目中的“茶厂建设项目”又落户前家畈，二者在项目内容上有相当的重叠。这种匹配策略事实上是当第1个项目投放到某村之后，第2、3、4个项目亦紧随其后投向该村。项目“打包”产生的一个直接后果便是项目的“扎堆”现象，即项目在县域内村庄的分布不均，大量的项目集中在少数的几个村庄之中（如表1）。

无论是上述公开的申诉还是隐蔽的变通，都构成了对配套政策内在机制的扭曲与弱化。当上级试图运用配套机制来进行信息收集时，地方政府的“变通”则使得这一信息机制发生扭曲：地方政府在项目申请时的配套宣称成为了一种缺乏有效性的信息；如果这一隐蔽的“变通”不为上级政府所察觉，上级政府仍然以地方政府的配套宣称来进行组织决策，必然无法有效甄别谁才是项目最合适的享有者。虽然配套本身具有激励设置的功能，即通过财政配套将地方政府嵌入到特定的项目之中，从而使之成为利益主体的一部分，由此激励地方政府将更多的注意力投入到项目的落实与管理上，但“申诉”和“变通”则不同程度地使地方政府与项目进行“脱嵌”，令项目对地方政府的约束性降低，特别是转嫁配套任务和将项目打包的“策略”行为最终将令配套政策的激励机制陷入失灵的境地。因为配套政策若要真正发挥激励效应则必须以两个约束条件为前提，其一是地方政府的财政资源相对稀缺，其二是财政资源约束硬化，即地方政府不能通过其他途径来转嫁配套资金。只有这两个条件同时满足，资金配套政策才能令地方政府对所配套项目的建设与执行具有敏感性，进而激励其加强对项目建设的监管。（狄金华，2015）当地方政府通过变通将约束在自己身上的财政任务转嫁后，不仅使得项目承担方的负担因此而加重，同时配套内设的激励机制也随之而失灵。

（二）配套政策的再调整：信息收集与制度设置

作为信息甄别、控制权分配及激励设置机制的配套，其是否能够有效运转的关键在于地方政府是否真正落实配套政策，而对于地方政府而言，是否严格兑现自己的配套承诺则不仅取决于地方政府主观上是否愿意配套，同时也取决于地方政府是否有能力配套。相比前者，后者的约束更为刚性。

就农发项目而言，作为项目发包方的国家农发办虽然知道地方政府在落实配套政策上所采取的“猫腻”，它会通过“除名”的方式对配套政策落实不济的地方政府进行处罚。例如2004年财政部调查发现，广东省雷州市在农发中存在财政无偿资金虚假配套、自筹资金未到位等情况。经查实，雷州市2001年—2002年土地治理项目县级应无偿配套资金计划为99万元，实际仅到位9万元，另外90万元是用应付项目乡镇税收返还款抵顶的方式以及从项目实施单位借款后再返还的形式虚假配套；同时雷州市2001年—2002年项目自筹资金计划为275万元，实际落实21.5万元，仅完成计划的7.82%，少筹集资金253.5万元。其中个别乡镇是以村委会出具借据的方式抵顶自筹资金到位。对此财政部从2004年起取消了雷州市农业综合开发县的资格，同时对广东省进行一系列连带处罚——暂停拨付广东省当年度中央财政农业综合开发资金、扣减广东省下年度中央财政农业综合开发资金投资指标（山西省农业综合开发办公室，2007：194-196）。

由于被处罚的地方政府通常只是个例，配套政策与地方财力之间存在的张力这一结构性矛盾并未没改变。因此，当地方政府公开申诉和隐蔽“变通”作为一个信号传达到国家农发办之后，国家农发办则进行了相应的调整。

1. 政策微调：层级内部的配套比例调整

当地方政府向国家农发办进行申诉，并明确表示受财政支出的刚性约束，其无法有效落实配套政策时，国家农发办不得不做出回应，并对政策进行相应的调整。但这一调整被局限在很小的空间内，因为一旦降低申诉地区的配套比例则可能引发多米诺骨牌效应，进而引发整个配套政策的崩溃。因此，面对地方政府的申诉，国家农发办的最常用的策略便是推动地方政府进行“逆向软预算约束”。例如，在面对青岛市要求调整（降低）2004年农业综合开发地方财政配套比例的申请，国家农发办的答复是：

你市（青岛市——笔者注）属于经济发达地区，县市本级财力状况较好，市级财政原则上应该承担大部分的配套资金。因此，不同意你市本级财政预算只安排3000万元做为农业综合开发市本级财政配套资金。考虑到今年调整投入政策时并未降低你市中央与地方财政配套比例，市本级承担80%的配套资金确有困难。比照其他经济发达地区分级配套比例的执行情况，你市可按市本级承担70%，区县承担30%的比例执行。（中国农业综合开发年鉴编辑委员会，2005）

这种政策的微调事实上是使用层级内的差序性来缓解层级间的差序性，它的本质是使用地方政府的逆向软预算约束来缓解委托方与管理方之间的矛盾，而将这一矛盾转嫁给更下一级或基层政府。

2. 政策大调整：配套比例的调整

伴随着项目资金本身的扩大，即便是配套项目比例不变，对地方政府而言，其配套的绝对额也是一项数目不小且持续增长的支出。在地方财政支出刚性约束的结构下，如果委托方不适当调整配套政策，特别是配套比例，配套所蕴含的信息甄别、控制权分配及激励设置机制都将扭曲。于是在地方政府申诉、变通以及多方因素的作用下，国家农发办不断调整着各地区之间以及地区内部的配套比例。

以湖北省为例，我们可以看到中央农发办一直调整地方的配套比例，并对省内的配套比例进行了约束（见表2）。

资料来源：笔者依据历年的《中国农业综合开发年鉴》（由中国农业综合开发年鉴编辑委员会编撰，中 国财政经济出版社出版）中财政部关于调整农业综合开发资金若干投入比例的规定进行治理后获得。 注：（a）中央农口部门项目（含水利骨干工程项目）地方财政资金配套比例仍为1：1；地方项目和中央 农口部门项目自筹资金比例仍按与中央财政资金1：0.5（不含投劳折资）投入，其中水利骨干工程项目自筹 资金比例仍为1：1（水利部门自筹资金和群众自筹资金各为0.5）。

3. 配套政策的“配套政策”：地方政府债券的发行

由于项目制已经成为中央进行财政转移支付的主要手段，因此对于地方政府而言，减少某一个项目的配套比例或配套资金并不足以解决其所面临的配套困境。有资料显示，地方财政的配套数额远远高于其财政的支出能力（景后寅，2006）。当中央部委仍觉得配套政策有其不可替代的功能时，其必须解决地方财政的约束困境。而为了应对财政约束结构下地方政府配套能力弱化的局面，中央政府于2009年在全国范围内发行地方政府债券。地方政府债券虽然由财政部代理发行，但债券收入全额纳入省级财政预算管理，市、县级政府使用债券收入的，由省级财政转贷，纳入市、县级财政预算。发行债券所获得的资金主要用于中央投资地方配套的公益性建设项目及其他难以吸引社会投资的公益性建设项目支出，严格控制安排用于能够通过市场化行为筹资的投资项目，不得安排用于经常性支出。资金使用范围主要包括：保障性安居工程，农村民生工程和农村基础设施，医疗卫生、教育文化等社会事业基础设施，生态建设工程，地震灾后恢复重建以及其他涉及民生的项目建设与配套。

六、进一步的讨论

项目制对财政资源分配的影响不仅仅在于它强化了“条线”间的权力，引入了技术管理和理性管理，同时它改变了资源分配的规则。如果说项目制的设置是上级对下级政府的授权行为，那么项目制的“发包”则是一种明显的竞争性授权。这种竞争性授权形式在一定程度上能够有效缓解上下级政府之间的财政软预算约束，当下级政府部门面临财政支出困境时，其必须积极、努力地申报项目，才能够获得更多的财政资源。

官僚组织内生的特点必然会影响到项目制的运作。官僚组织的一个典型特征便是层级间信息结构的不对称，且层级越多，信息的不对性越严重。当项目制被引入到官僚组织体系之中，其自然无法回避这一问题，“配套”政策则被视为是中央（上级）用以打破这种信息不对称以及由此带来的官僚困境的努力。然而配套政策自身却存在着一个无法克服的内生性困境，即配套政策是通过对地方政府稀缺性的财政资源进行吸纳和调控来实现信息的收集、控制权的调配以及激励设置，且地方政府财政资源越稀缺，配套令地方政府嵌入项目的程度越深，上级政府所收集的信息越有效，激励效果越明显；但正是由于财政资源的稀缺性，地方政府并不会轻易（甚至是不可能完全）兑现项目所设置的配套政策，于是在配套与反配套之间形成一场博弈。前者通过强化配套政策的落实对地方政府 “控制”，后者则通过公开的申诉和隐蔽的变通使上级政府的控制术失灵。

来自实证的田野调查发现，当上级有资源下拨，而地方政府或民众无需进行额外支出时，地方政府或民众有足够的积极性来配合和完成上级指派的任务或推行的政策。这正如贺雪峰与何包钢（2002）在研究基层民主时所指出的，分配性的民主是相对容易实现的，而汲取型的民主则要困难得多。陈家建（2013）对社会管理项目实施的研究也展现出了自上而下的项目资源对项目推动的有效动员。但无论是分配性的民主还是自带资源的激励动员，其中一个隐含的前提便是地方政府或民众仅仅面对一个单任务的委托-代理关系，委托方无需担心代理方的注意力分配问题。

正如前文所述，自上而下的配套政策是否能在地方的治理实践中有效落实，取决于两个因素，即地方政府是否愿意落实上级的配套政策（即动力因素）和地方政府是否有能力落实上级的配套政策（即能力因素）。在前文中，我们将更多的注意力和篇幅用于讨论第二个维度，即由于受到地方财力的刚性约束，地方政府没有能力进行配套政策的落实，但这并不是说第一个维度不重要，或者说当地方财力充足时，地方政府便自然会落实上级规定的配套政策。事实上，在受到财政部处罚的农发项目配套政策落实不济的地方政府中，像广东省这样财政资源丰富的大省（这里讲的是绝对资源）也名列其中。导致地方政府配套政策落实不济的一个重要原因则是中央政府与地方政府在治理及其财政支出偏好上存在差异。已有研究指出，中央政府更倾向于外部性强的公共设施与公共品投入，而财政分权以及基于政绩考核下的政府竞争，造成了地方政府公共支出结构“重基本建设、轻人力资本投资和公共服务”的明显扭曲；并且政府竞争会加剧财政分权对政府支出结构的扭曲（傅勇、张晏，2007）。这种治理的偏好导致中央与地方在财政支出的偏好上也存在显著的差异。因此，当地方政府拥有对财政资源的支配权，或可以隐蔽地变通而接受处罚的成本相对较低时，他们便更加倾向于按照自己的偏好而非中央政府（直接或间接）的指令来配置相对稀缺的财政资源。

参考文献：

艾云，2011，《上下级政府间“考核检查”与“应对”过程的组织学分析：以A县“计划生育”年终考核为例》，载《社会》第3期。

阿维纳什•K•迪克西特，2004，《经济政策的制定：交易成本政治学的视角》，刘元春译 ，北京：中国人民大学出版社。

陈家建，2013，《项目制与基层政府动员：对社会管理项目化运作的社会学考察》，载《中国社会科学》第2期。

陈家建、张琼文、胡俞，2015，《项目制与政府间权责关系演变：机制及其影响》，载《社会》第5期。

狄金华，2015，《政策性负担、信息督查与逆向软预算约束——对项目运作中地方政府组织行为的一个解释》，载《社会学研究》第6期。

傅勇、张晏，2007，《中国式分权与财政支出结构偏向：为增长而竞争的代价》，载《管理世界》第3期。

郭常莲、赵建生（编著），2007，《山西农业综合开发项目系统管理方法与实证分析》，北京：中国农业出版社。

国家审计署，2009，《中华人民共和国审计署审计结果公告（2009年第3号）审计署关于中央保持经济平稳较快发展政策措施贯彻落实的审计情况》，中华人民共和国中央人民政府网站，http://www.gov.cn/zwgk/2009-05/18/content_1317699.htm。

贺雪峰、何包钢，2002，《民主化村级治理的两种类型——村集体经济状况对村民自治的影响》，载《中国农村观察》第6期。

黄宗智、龚为纲、高原，2014，《“项目制”的运作机制和效果是“合理化”吗？》，载《开放时代》第5期。

黑龙江革命委员会，1979，《黑龙江省农田水利基本建设负担政策的几项规定》，山西水利厅政府网站，http://www.sxwater.gov.cn/oldweb/zcfg/SLGLZHFLFG/DFXFG/DFXFG1031.htm。

河南省人民政府，1986，《河南省粮食生产基地县建设实施办法》，中国法院网，http://www.chinacourt.org/law/detail/1986/10/id/62431.shtml。

景后寅，2006，《项目资金配套“门槛”有点高》，载《经济日报•农村版》5月11 日。

匡远配、龚次元、胡秀琴，2010，《湖南省农业综合开发问题研究》，北京：中国农业出版社。

李萍，2006，《中国政府间财政关系图解》，北京：中国财政经济出版社。

李祖佩，2016，《“新代理人”：项目进村中的村治主体研究》，载《社会》第3期。

李祖佩，2015，《项目制的基层解构及其研究拓展——基于某县涉农项目运作的实证分析》，载《开放时代》第2期。

刘圣中、曾明、谭笑宇，2013，《“钓鱼”与“反钓鱼”——配套性转移支付过程中的博弈》，载《新视野》第1期。

刘克崮、贾康，2008，《中国财税改革三十年：亲历与回顾》，北京：经济科学出版社。

马良灿，2013，《项目制背景下农村扶贫工作及其限度》，载《社会科学战线》第4期。

［美］迈克尔•斯彭斯，2010，《劳动力市场的信号发送》，载乔治•阿克洛夫、迈克尔•斯彭斯、约瑟夫•斯蒂格利茨：《阿克洛夫、斯彭斯和斯蒂格利茨论文精选》，北京：商务印书馆。

渠敬东，2012，《项目制：一种新的国家治理体制》，载周雪光、刘世定、折晓叶（主编）：《国家建设与政府行为》，北京：中国社会科学出版社。

山西省农业综合开发办公室，2007，《新编农业综合开发管理手册》，太原：山西经济出版社。

折晓叶、陈婴婴，2011，《项目制的分级运作机制和治理逻辑——对“项目进村”案例的社会学分析》，载《中国社会科学》第4期。

史普原，2015，《科层为体、项目为用：一个中央项目运作的组织探讨》，载《社会》第5期。

孙新华，2014，《惠农项目的企业化运作：机制、问题与对策》，载《安徽师范大学学报（人文社会科学版）》第1期。

王汉生、王一鸽，2009，《目标管理责任制：农村基层政权的实践逻辑》，载《社会学研究》第2期。

王绍光、胡鞍钢，1993，《中国国家能力报告》，沈阳：辽宁人民出版社。

肖唐镖、李昌金等，2005，《中国乡村报告：政府行为与乡村建设研究》，上海：学林出版社。

肖更生、郑贵华（主编），2002，《财政与金融》，北京：中国人民公安大学出版社。

许建起，2008，《配套资金互相“钓鱼”误事多多》，载《中国老区建设》第2期。

谢小芹、简小鹰，2014，《从“内向型治理”到“外向型治理”：资源变迁背景下的村庄治理》，载 《广东社会科学》第3期。

熊剑锋，2009，《财政部：地方不落实配套资金将被扣减中央投资》，载《第一财经日报》9月15 日。

约瑟夫•斯蒂格利茨、安德鲁•温斯，2010，《不完备信息市场中的信贷配给》，载乔治•阿克洛夫、迈克尔•斯彭斯、约瑟夫•斯蒂格利茨，《阿克洛夫、斯彭斯和斯蒂格利茨论文精选》，北京：商务印书馆。

周飞舟，2012a，《以利为利：财政关系与地方政府行为》，上海三联书店。

周飞舟，2012b，《财政资金的专项化及其问题：兼论“项目治国”》，载 《社会》第1期。

周飞舟，2006，《分税制十年：制度及其影响》， 载《中国社会科学》第6期。

周黎安，2008，《转型中的地方政府：官员激励与治理》，上海人民出版社。

周雪光，2015，《项目制：一个“控制权”理论视角》，载《开放时代》第2期。

周雪光、练宏，2012，《中国政府的治理模式：一个“控制权”理论》，载《社会学研究》第5期。

周雪光，2009，《基层政府间的“共谋现象”：一个政府行为的制度逻辑》，载《开放时代》第12期。

周雪光、赵伟，2009，《英文文献中的中国组织现象研究》，载《社会学研究》第6期。

周雪光，2005，《“逆向软预算约束”：一个政府行为的组织分析》，载《中国社会科学》第2期。

中国农业综合开发年鉴编辑委员会（编），2005，《中国农业综合开发年鉴 2004》，北京：中国财政经济出版社。

Oi， Jean C.， 1992， “Fiscal Reform and the Economic Foundations of Local State Corporatism in China，” World Politics， Vol. 45， Iss. 1.

Wilson，James Q.， 1989， Bureaucracy：What Government Agencies Do and Why They Do It， New York：Basic Books.

Holmström， Beng and Paul Milgrom， 1991， “Multitask Principal-Agent Analyses： Incentive Contracts， Asset Ownership， and Job Design，” Journal of Law， Economics， and Organization， Vol. 7， No. 7， pp. 24 - 52.