宏观制度变迁条件下的县级“治权残缺”

高 俊1，罗士轩1，温铁军2，3

（1.中国人民大学，北京 100872；2.西南大学，重庆 400715；3.福建农林大学，福建 福州 350002）

原文出处：《国家行政学院学报》2017年第3期。

［摘 要］本文从中央与地方关系视角出发，将县级治理放在改革以来的财税、金融等宏观领域的改革与土地制度变迁中加以考察，认为宏观改革对县级治理的影响经历了“三个十年”的阶段性变化：1980年代的“放权让利”改革形成相对完整的地方治权，但也开启地方政府公司化的发展模式；此后，以“扩权放权”为导向的中央地方关系改革发生逆转，1990年代“财权上收事权下移”、21世纪初“金融权上收发展指标下压”以及建设用地指标严控管理体系，既是中央对地方政府公司化行为的客观约束，也构成县级“治权残缺”的三个主要方面。其他重要领域的垂直管理体制和市管县体制也加剧了县级治权的残缺化程度。这是当前县级治理陷入困境的体制根源。

［关键词］宏观改革；县级治理；治权残缺；政府公司化

［中图分类号］D625 ［文献标识码］A ［文章编号］1008-9314（2017）03-0054-06

［收稿日期］2017-05-15

［基金项目］国家社科基金重大项目“作为国家综合安全基础的乡村治理结构与机制研究”（14ZDA064）

［作者简介］高俊，中国人民大学农业与农村发展学院博士研究生；罗士轩，中国人民大学农业与农村发展学院博士研究生；温铁军，西南大学中国乡村建设学院和福建农林大学海峡乡村建设学院执行院长。

一、引 言

“郡县治、天下安”。在中国的政权结构中，县级政府作为最低一级且功能完备的基层政权，处于承上启下的关键地位，既受到上面各层级资源配置制度的约束，又对乡村两级的治理具有重要影响。当来自上级的压力增加，县级由于自身缺乏承载能力，势必要将压力传导下去，而使乡村治理发生“变异”，成为乡村治理困境或乡村冲突的内因之一。因此，要想构建国家综合安全的微观基础，就绕不开对县级治理问题的讨论。

已有的研究指出，当前县级治理面临的主要困难在于“条条”部门集权将中央政府整体的事权与财权分割，形成部门权力与利益网络，地方政府也被强制纳入这个网络中，并且被严重削弱自主治理的能力、创造性和主动性。［1］有的学者通过对属于沿海发达地区的广东从省、市到县的调研考察后发现，现阶段县域经济发展中存在的突出问题主要有四个方面：“没钱”“没权”“没人”“没地”。［2］也有学者对属于欠发达地区的广西某县进行研究指出，近年来各种复杂的社会矛盾越来越集中地在县域层面暴露出来，县级政府由于管理和服务的权能不足，遭遇了真实的治理困境，包括财政支出刚性增长、可用财力入不敷出的财政困难，善治能力受限制、恶政倾向难制约的权力困局，以及乡村治权缺失等问题。［3］

在此基础上，中央与地方关系的视角为研究县级治理问题提供了较好的宏观结构框架，也将“国家—社会”二元关系规范性、抽象性的理论研究思路予以具体化。与权力边界明确且高度统一的理论“国家”不同，现实中的“国家”涉及多方利益主体且彼此之间缺乏协调性，比如中央政府与各种不同层级的地方政府关系复杂，不仅中央政府内部有着代表不同部门利益的权力主体，而且地方政府也有自身的制度性利益需要保护，并且常常与中央政府和基层社会两种需求都构成矛盾。［4］何况现实中的“社会”也是多元且复杂的，既包括各种“公民领域”，也包括各种“非公民领域”（如宗教、家庭和共同体）。［5］

中央与地方关系成为理解中国经济社会发展以及转型的基本线索，而中央与地方关系变化的背后是国家财税、金融以及土地等宏观制度权力的变迁过程，这些宏观制度领域的调整既受国际政治经济形势以及周边地缘环境的影响，也受国内经济社会的基本矛盾制约，进而会对处于基层治理主体地位的县级政府行为产生深远影响。

本文认为，历史地看宏观改革对县级治理的影响，可分为“三个十年”的阶段性变化：

一是自1984年以“财政分级承包（也称分灶吃饭）”为核心的财税制度改革对地方全面“放权让利”开始，地方政府依托相对完整的地方治权，正式独立出来成为一个利益主体，在财政和金融的配合使用下来主导地方经济的发展，形成本地产业结构，是为“经营企业”；

二是1994年分税制改革将主要企业税种上收中央，强化了中央集权，而地方政府面临日益显现的财政赤字压力。同时，新的《土地管理法》将土地非农使用权从村集体上收政府，促使地方政府的公司化行为路径从“经营企业”转向“经营土地”；

三是21世纪初的国有银行商业化改革又将主要金融权力上收中央，中央在财政金融力量得到双增强的条件下于2004年实行农业免税，减少了乡村两级对皇粮国税3~4倍的搭便车收入，基层地方政府普遍面临“资金短缺”的经济基础问题，只能用国有土地使用权去银行套现来开展城市基础设施建设，在招商引资和城市外延扩张过程中，增加地方享有的税收规模，导致地方政府的公司化行为路径再次从“经营土地”转向“经营城市”。［6-7］

据此三阶段，本文认为，中央从维护经济社会发展稳定、保护耕地资源和生态环境等国家安全理性出发，不断通过限制地方权力进而约束地方政府的公司化发展行为，具有合理性。随着国家财税、金融、土地等宏观制度权力相继上收，中央的财政汲取能力不断增强，逐步建立对地方的财政转移支付体系，并且替代地方本级财政收入，成为大多县级政府最主要的财政基础，实现县级财政的国家化。［8］但是，也客观上导致地方治权结构不断残缺化，县级政府往往缺乏自主安排的权力，越来越难以应对县域层面集中暴露出来的复杂经济社会矛盾。

二、有关治权的概念辨析

目前，学术界对于乡村两级治权讨论较多。张静最早在村规民约的意义上使用村庄治权一词，认为村庄集体经济使其拥有对村民权利的实际界定；［9］李昌平从农民上访的讨论中引出的乡村治权主要是建基于农村土地集体所有制的经济基础以及乡村组织对物质性资源的支配能力之上的相关制度；［10］申端锋进一步明确提出乡村治权与治理资源之间的结构性关系，认为乡村治权是指乡村两级组织凝聚、配置治理资源进行乡村治理的权力，治理资源包括物质性资源和权威性资源两大类，物质性资源主要是指乡村组织所拥有的物质和财政资源，如集体土地、乡镇企业等；权威性资源主要是乡村支配农民的手段和制度，如综合治理、“两工制度”等；［11-12］邓大才基于中国农村治理的逻辑，指出产权与治理存在很强的关联性，产权单位与治理单位的关联性主要体现为对称性：对称性强，产权、治理的绩效相对较好；对称性弱，产权、治理的绩效则相对较差。［13］

可以看出，既有的对乡村治权的讨论主要集中于经济基础与上层建筑的辩证关系方面，亦即：经济基础领域的乡村资源、财政关系变化决定治权结构变迁；而上层建筑领域的政府间权力关系重构也会进一步改变支撑治权的经济基础。对于县级治理而言，财政支配权和资源汲取权是支撑县级治权的财政基础，提供财力保障；组织决策权构成县级治权的权力基础，提供行政保障；公共服务供给权则是县级治权得以实现的主要路���。［14］上述四个方面相辅相成，共同构成县级治权的四个核心要素，同时也是决定县级政府是否具备足够的治权自主性实现有效治理的关键。

进一步地，本文论及的“治权残缺”主要是指县级政府因资源管控权力残缺派生的地方治理能力残缺。具体而言，在国家财税、金融、土地等宏观制度变迁条件下，原本下放到地方的财政支配权被上收、要素资源汲取权被限制、组织决策权被分割以及公共服务供给权被上提且支出责任下沉（缺乏事权安排自主性）导致县级治权结构不断残缺化。虽然，宏观改革的目的在于通过对地方治权的有效约束实现基层治理转型，但同时造成的客观结果是县级治权自主性被严重削弱，从而遭遇真实的治理困境。

三、县级“治权残缺”的阶段性演变

财税、金融是维持一个国家上层建筑运转的核心制度架构，土地则是中国从传统农业大国成长为工业大国最主要的资本化资源。自改革以来，财税、金融和土地制度先后进行了一系列重要的制度变迁，本身无可厚非；其总的趋势是越来越多的地方权力上收中央，逐步被纳入垂直化的制度管理体系，目的在于通过规范化的制度改革，实现基层地方政府由发展型向服务型转型。［15］这对于充实中央政府财力、维持国家政权基本职能也起到非常重要的作用。

1980年代初期，为了应对城市经济危机、缓解财政赤字以及就业压力，中央政府采取的是以“放权让利”为核心的改革举措，地方政府则开始依托财税、金融等核心资源配置权主导本地经济发展，逐渐独立出来成为一个利益主体，由此形成政府公司化竞争的发展模式，工作重心从农业领域转向工业领域，基本特点是地方政府“大办企业”。［16］而且，中央与地方主要是在“条条服从块块”的大原则下处理不同层级间政府关系。这种改革的原则，体现在机构设置、人事任命、财政收支等诸多方面，来自上级政府或者中央的直接管控都明显减弱，形成的地方治权相对完整。［17］

但是，以“扩权放权”为导向的中央地方关系改革在1990年代中后期发生逆转。分税制改革以来，中央开始对“财金土”三收权，同时也客观导致地方治权结构不断残缺化，地方治理能力也因此出现不同程度的弱化。

（一）1990年代“财权上收事权下移”与土地“农转非”权力上提

1993年中央政府在“三大赤字”同步爆发的经济危机压力之下推出的是带有加强集权性质的分税制改革。此次改革重新将税种划分为中央税、地方税和共享税三大类，主要税种都被划为中央税，所有的企业税收都要与中央分享，并且建立垂直化的税收征收管理系统。从改革效果来看，次年的中央财政收入占全国财政收入的比重由1993年的22.02%迅速提高至55.7%，并一直保持在全国财政收入的一半左右。［18］但是，分税制只是对中央和省级政府的收入划分做了规定，对于省以下的收入划分则由省政府决定，其结果就是财政收入上收的效应在各级政府间层层传递。由于分税制并没有进行相应的事权改革，导致支出责任的层层下压叠加财政收入的层层上解，最终直接恶化地方政府尤其是基层政府的财政压力。［19］

财权与事权背道而驰引发复杂矛盾，是县级以下地方政府“治权残缺”的第一个内因。随着农村基层政权等上层建筑运作的成本不断累积，上级政府各部门基本上采用“财权上收事权下移”的方式，将难以通过简单市场化“甩”掉的农村的基础设施、义务教育等公共物品的供给责任逐级下推，农户最终成为农村公共物品的主要供给主体。［20］在“自收自支”的基层财政体系下，只能加强征收，不断加重农民负担，导致乡村干群关系出现前所未有的紧张局面。

本来，1980年代农村土地“农转非”的增值收益主要被用于村社内部的工业化原始积累，成为乡村集体经济的重要基础，并经由村社福利等方式反哺社区，在此过程中征占土地引发的社会成本较低。但是，从1980年代后期起，中央开始试图部分上收农村土地收益权，先是遭遇地方反对未果，后来逐步明确了将耕地转为工商业用地的权力收归国家所有的政策取向，实际上将本属村集体的土地“农转非”权力赋予更具市场意识的公司主义的地方政府，使得公司化的地方政府可以利用国家权力介入形成的土地产权残缺的制度条件，从根本上改变了乡镇企业土地资源资本化的机制，开启了地方政府主导的土地资源资本化的进程。［21］

在主要企业税种上收中央和土地“农转非”权力收归政府的背景下，地方财政的基本可控收入来源变为两个：一是土地变现时的增值收益；二是通过招商引资和城市扩张来增加包括所得税、建筑业和房地产业营业税等由地方享有的税收的规模。

因此，财权事权不对称造成的“治权残缺”压力，促使基层地方政府的公司化行为路径由此前的“经营企业”转向“经营土地”。同时，这也是以基层地方政府与乡土社会之间围绕土地等财产关系产生的对抗性冲突不断增多为代价的。与此相伴随的是，组织自利性日益凸显，机构膨胀缺乏有效约束，提供公共服务的职能逐渐异化，并相继衍生出“畸形”的基层治理行为。

（二）21世纪初“金融权上收发展指标下压”与建设用地严控管理体系

紧接着，21世纪初的国有银行市场化改革，开启了金融领域的垂直化管理。此前，由于地方国有银行或其他金融机构处于地方政府的行政管辖，相应的干部任免和管理权也都附属于地方政府。在“条块分割、各自为政”的体制弊病下，各地政府凭借权力直接干预银行投资，形成大量的银行呆坏账。［22］于是，中央政府在1997年东亚金融危机的巨大风险面前启动强制性制度变迁——国有银行商业化改制：一方面，对城市信用社、农村合作基金会、信托投资公司进行了严格的清理整顿，切断这些地方性机构对国有金融体系的牵绊；另一方面，中央财政给四大行注资2700亿元以补充其资本金，并通过成立四大资产公司为四大行（另有国开行）剥离了1.3万亿元的不良资产。［23］

此次银行改制的客观结果是国有金融的控制权重新上收至中央政府，地方国有金融开始独立于地方政府，不再按照地方政府的行政指令进行银行投资，其结果是国有商业银行的县级支行基本失去贷款审批权限。因此，金融权上收而有关地方经济社会的发展指标下压，是加剧地方治权结构的残缺化程度的第二个内因。

分税制以及国有银行商业化改革以来，大部分企业税种和金融资源的控制权相继上收中央政府，地方政府可资利用的财政金融资源越来越有限。随着2006年农业税费的全面取消，减少了乡村两级对皇粮国税3~4倍的“搭便车”收入，使基层地方政府普遍面临“资金短缺”的经济基础问题，也就不能维护国家“上层建筑”；自此，任何自上而下的任务只要没有支付足额经费，就都意味着加重乡村债务。完成农业“免税”10年之后，县级公共负债数百亿乃至上千亿的情况并非个案。

尽管中央通过财政转移支付的形式不断加大对地方的反哺力度，但仍然无法从根本上缓解地方政府的“财政饥渴”。因此，公司化的地方政府先后依靠“以地生财”和“以地套现”作为生财之道［24］，走出了一条从工业化到城市化的发展道路，形成至今难以改变的土地依赖性发展模式。［25］

中央政府客观承担着维护粮食安全和耕地保护的最终责任。面对如此严峻的连年大规模征占耕地，中央自上而下实行最严格的土地管理制度，通过土地利用总体规划和土地利用年度计划，控制地方各级政府的建设用地总量。尤其在地方高速工业化、城市化的进程中，中央每年下达的建设用地指标实难满足各地方政府的发展需求，作为中央和地方博弈的产物——“城乡建设用地增减挂钩”政策应运而生，其实践逻辑已经“突破”中央自上而下实行的建设用地严控管理体系，但仍然无法满足地方对土地指标的实际需求。由此，土地依赖性发展条件下的土地指标上收，造成“以地托债”困境——因缺乏土地指标而难以增加土地“农转非”征地规模，进而难以做大以土地为核心的资产规模，可用于支撑地方“借新还旧”的债务腾挪空间有限导致债务链条断裂风险与日俱增，成为县级“治权残缺”的第三个内因。

（三）影响县级治权的其他两个体制问题

对于处于中国政权结构末梢的县级政府而言，一方面需要应对因主要企业税种上收、金融控制权上移以及建设用地指标的严控体系等宏观制度收紧所带来的内在压力，另一方面还客观面临着上级政府转嫁而来的制度成本。有两个体制问题对县级治权的影响尤为重要。

其一，中央部门的其他重要经济社会领域的垂直管理体制在不断强化。

到目前为止，基本形成中央和省以下两种垂直管理体制，前者主要包括金融、海关、铁道、能源、民航、外汇、���税、货币、电信等；后者主要包括地税、药监、邮政、国土、煤矿安全监察等。一些地方领导干部说，凡是“有钱可赚”的领域基本上都被垂直化管理，而凡是“无利可图”甚至还要贴钱的领域则被视为“包袱”留给了下级地方政府。［26］

其二，市管县体制的抽血作用。

随着1990年代中后期城市化进程加快，市管县体制越来越背离原先发挥中心城市辐射带动作用的初衷，相反要从本身就“贫血”的所辖县市“抽血”来发展自己，有的地方甚至为了将地级市的中心城区做大，截留省级本来分给县级的资源，甚至想方设法地利用行政手段从县里提取资源，在项目审批、招商引资等方面，人为地把资源调配入市区。其结果是“市本位”倾向日益增强，县域财富向市级财富集中非常明显。但是，由于行政的上下级关系，县级政府的事权、人权、财权受市级政府的控制，县级政府也只能听之任之。［27］

尽管21世纪以来，中央相继启动“省直管县”、“强县扩权”等改革举措切实扩大县级治权范围，比如加大财政转移支付力度并推进省财政与市县财政直接联系，下放包括计划、外贸、工商、质检、交通等经济管理权限等等，但客观上也只能缓解县级政府的“治权残缺”困境，难以起到治本之效。原因在于：其一，除了经济管理权限的调整下放外，涉及社会管理、社会事业发展、维护稳定等方面的事务仍由地级市统一管理和统筹安排；其二，人事任免权依然还在省辖市，县市扩权改革会受到严重的抑制；其三，地级市在强县扩权问题上有抵触，虽然在财政上已经充分履行基数划转，也不再参与分享试点县的经济发展成果，但同时也取消了原有政策以外的所有财政支持；其四，垂直管理在强县扩权政策中定位模糊，因为国土、工商、税务、金融等垂直管理部门在政府管理中举足轻重，但各自都有自上而下的行政体制，扩权政策无能为力。

四、改善县级治理的关键在于弥补“治权缺口”

综上所述，宏观制度权力不断上收条件下的“治权残缺”是导致县级治理陷入困境的主要体制根源之一。据此，本文认为改善县级治理的关键在于弥补“治权缺口”：一方面通过财税、金融、土地等宏观领域的制度改革，强化县级政府在县域范围内的经济社会整合功能，构建“内部化处理外部性问题”的治权自主性；另一方面区别于以往的城市化发展思路，倡导以在地化产业为支撑，以打造“劳动力池”和“第二资产池”为目标的新型城镇化，在实现在地化产业结构支撑的条件下引导其渐进地从“亲资本”向“亲民生”的治理转型。

在有关政策上应该注重如下三个重点：

（一）深入贯彻中央的生态文明战略，对地方考核体系做出适应性调整，从以往强调发展职能更多地转向治理职能

在当前中国的发展阶段从工业文明向生态文明跃升的过程中，自上而下的政府考核体系也应当与时俱进地做出调整，从以往“唯GDP论英雄”转向更加注重“资源节约环境友好”的两型经济，更加注重收入分配公平，更加注重生态可持续的经济社会发展。从具体的考核指标来看，应该适当降低有关经济发展和财税收入增长目标的比重，相应增加乡村扶贫、均衡性教育、保障性医疗等基本民生项目、特色小城镇建设以及美丽乡村等考核比重。

（二）加强顶层制度创新，创造县域综合发展的体制机制条件，重构县级财政基础，切实增强基层治理能力

首先，理顺中央和地方以及地方各层级之间的财权事权关系，增加并完善一般性转移支付，从严控制专项转移支付，其目的不仅在于杜绝“跑部钱进”和“权钱交易”的可能，减少部门寻租；而且在于加强县级政府的财政能力，因地制宜地开展综合协调。同时，进一步推进“扩权强县”以及“省直管县”等改革试点，强化县级“块块治权”，提高县级政府对权力与资源的有效整合能力。

其次，重点调整条块分割的涉农体制，在推进大部制改革的同时，设立体现普惠原则的“农村综合发展基金”，将各部门分散把持的国家粮食与食品安全、生态与环境安全、社会与文化安全以及美丽乡村建设等专项资金统合集中起来，增加县级涉农资金整合能力，实现资金使用效率最大化。

最后，需要完善相关的监督制度建设，加强地方人大的行政问责，在注重发挥地方自主性的同时，也要深入发动群众形成参与式乡村治理，依靠群众监督来严格规范地方政府行为。

（三）长期来看，应该将县域综合发展与“新型城镇化+中小企业”战略相结合，形成可持续的综合治理和发展条件

继续用政府“看得见的手”——增发国债和调整三农投资重点，将国家基本建设投资更多地用来加强县域中心城镇建设，通过财税、金融、技术、公共服务等各方面优惠政策促进中小企业向“进入门槛”低于城市的县内城镇集中；同时，在沿海外向型经济事实上已经“去工业化”的客观趋势下，鼓励和支持外出农民工返乡创新创业，鼓励市民下乡开展多业态生产经营；通过一二三产融合发展促进非农就业，增加中心城镇的经济活跃度。其目的在于，在县域范围内构建在地化的产业结构支撑，逐步培育基于社会关系和土地生产的内部金融，从而减少县级政府对“土地财政”或“土地金融”的过度依赖。

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责任编辑 王 艺 璇