“城市新居民”市民化与“制度阀”效应

——一个制度分析的视角

林聚任 马光川

文章来源：《人文杂志》2015年第1期

内容提要 本文从市民化涉及的主要对象及概念出发，结合相关的研究与理论观点，主张应重点关注“城市新居民”及其市民化困境。结合中国当前城市新居民市民化遇到的突出问题，通过“制度阀”概念，充分认识市民化过程中的“制度阀”效应及其结果，进而探讨促进城市新居民市民化进程的制度变革与创新之路。

关键词 城市新居民 市民化 “制度阀”效应 制度创新

在中国当前城镇化快速发展的同时，土地城镇化快于人口城镇化，城镇化质量不高和农业转移人口市民化严重滞后等问题日益凸显出来。因此，深入剖析阻碍城市新居民市民化制度形成、固化及其背后的指导思想、价值理念与思维惯性，并尝试以城乡一元发展观统领、探讨破除阻碍市民化进程的城乡二元制度应是当前市民化研究的重中之重。

一、“城市新居民”及其市民化困境

进入新世纪以来，中国的城市化得到快速发展，城镇( 市) 化率从 1978 年的 17．9%，提高到了目前的53% 以上。我国已处于城市化的快速增长期，城乡社会转型进入了至关重要的阶段，以城镇为主的工业社会将取代传统的农业社会，我们将步入以城市生活为主的社会。因此，推进新型城镇化已被看作是关系中国现代化发展全局的重大战略问题。这意味着，我国的城镇化还有很大的发展空间，越来越多的农村人口向城镇转移，将会极大地带动社会需求，成为城乡社会快速发展的强大动力。据预测，到 2020 年，常住人口城镇化率将达到 60%左右，户籍人口城镇化率达到 45% 左右。到 2030 年，我国城镇化率将达到 70% 左右，各类城镇将新增 3 亿左右的人口。因此，未来将有更多的农村人口落户城镇，通过市民化变为新的城市居民。

这些“城市新居民”数量庞大，近几年许多发达地区城镇中外来常住人口的比例已接近甚至超过了原户籍人口，其中农民工占了很大比重。据估计，2012 年，城镇中农业转移人口总量大约为 2．4 亿人，约占城镇人口的 1/3。其中，外来农民工大约 1．56 亿人，占城镇人口比重为 21．9%。①根据国家统计局发布的“2013年全国农民工监测调查报告”的抽样调查结果看，2013 年全国农民工总量已达 26894 万人，比上年增加 633万人，增长 2．4%。其中，外出农民工 16610 万人，增加 274 万人，增长 1.7%; 本地农民工 10284 万人，增加359 万人，增长 3．6% 。在外出农民工中，住户中外出农民工 13085 万人，增加 124 万人，增长1．0% ，举家外出农民工 3525 万人，增加150万人，增长4．4%。①

但是，这些进城农民工或城市新居民的市民化程度较低，难以融入城市，他们不能平等地享受城市居民的权利。实际上，在我国快速城镇化的发展过程中，受城乡二元体制等因素的影响出现了一系列特别值得关注的问题。其中突出的一个问题是城市化的内容与形式脱节，主要表现为城市化水平虚高、城市化质量不高、“半城市化”或不完全城市化现象突出、农业转移人口市民化程度低等等。这些问题已极大地影响到了中国社会发展水平的提升和城乡社会的有序转型。因此，在当前推行新型城镇化的背景下，如何有序推进农业转移人口市民化、提升城市化质量已成为一个亟待解决的理论和现实问题。

国内学术界近年来已有来自社会学、人口学、经济学、政治学、地理学等学科的许多学者关注到了农业转移人口市民化问题的研究。概括来说，在社会学领域以往的研究主要集中在如下两个方面:

第一，关注对农民市民化的相关研究，把农民市民化当作中国社会学新的重要研究主题，或者把农民市民化看作是当前中国城乡社会转型过程中的特有问题。社会学家较早敏锐地认识到了中国城市化过程中出现的农民市民化问题，并展开了系统研究。例如郑杭生撰文指出，农民市民化这一概念具有其独特的社会学内涵，无论是从时代背景、政策诉求还是从解决现实问题的角度来看，全面开展农民市民化的研究极为必要。②而文军从社会学的角度指出，农民市民化是一项复杂的社会系统工程，认为农民市民化不仅是农民社会身份和职业的转变(非农化) ，也不仅是居住空间的地域转移(城市化) ，而是农民角色群体向市民角色群体的整体转型过程(市民化)。③

但中国的城市化过程具有某些特殊性，农民市民化的过程也遇到了一些特殊问题。即按照城市化发展的一般规律，农业人口非农化、工业化、城市化和市民化应同步发展。但中国受城乡二元结构、重城轻乡城市化政策等因素的影响，长期以来农业人口非农化和市民化严重滞后，由此产生了一系列特有的社会转型问题。例如我国近年来城镇扩展速度加快，大量新城区不断崛起。这种发展带来的一个突出问题是出现了大量“失地农民”，因此针对“失地农民”、“城中村”居民市民化过程中面临的特定问题，学者们也做了不少研究。实际上，失地农民问题和大量“城中村”的出现，是不完全城市化的突出结果。故他们的市民化问题成为了人们关注的重要方面。

第二，关注对农民工市民化的相关研究，尤其重视对“新生代”农民工市民化的研究。中国的“农民工”④是在城乡二元社会背景下，由农业转移人口构成的一类特殊身份的群体，其职业与身份相脱离，工作与待遇不一致。故有的学者认为他们是从农村流动到城市处于“农民”和“工人”之间尴尬境地的“准市民”。甚至很多农民工是长期生活在城市的“农民”，而不能真正转变为市民。因此，农民工是一类身份与职业相背离的劳动者，由于各种制度和观念障碍，其市民化问题显得尤为突出。近年来，关于“农民工”的研究已得到深入，并取得了一系列新成果。国内外学者分别从不同方面分析了与农民工相关的各种问题。

可以说，中国的“农民工”现象，并非是一个简单的劳动力流动问题，也不是一般意义的城市化进程的产物，而与中国长期存在的城乡二元社会结构及制度观念密切相关。学者们主要从如下方面开展了对农民工市民化的研究: ( 1) 整体上研究农民工市民化的状况、问题及对策。中国的农民工市民化问题特殊，涉及到城乡社会制度、发展政策、城乡关系等多方面问题。因此，相关的研究具有综合性特征，来自诸多学科的学者开展了大量研究。( 2) 关注“新生代”农民工市民化的研究。“新生代”农民工已经成为当前中国农民工群体的主要构成部分，并形成了自己的一些新特征。他们不同于老一辈的农民工，开始远离农村传统的生活方式。对此，学者们对“新生代”农民工市民化问题做了不少研究。其中比较有代表性的成果是王春光、刘传江等人的研究。王春光重点分析了新生代农民工的城市融合问题，①而刘传江指出新生代农民工市民化进程的推进应当关注农村退出、城市进入和城市融合三个环节。②总之，有关农民工市民化，特别是新生代农民工市民化问题的研究是近年来国内学界关注的一个重点。同时，国外一些关注中国问题的学者在这方面也做了一定研究，发表了部分成果，其中有代表性的包括约翰·奈特( John Knight) 及其学生的有关研究。③这些研究主要关注的是农民工这个特殊群体及其问题，把他们的市民化看作是整个农业转移人口市民化的突出问题。但实际上，农民工的市民化仅是整个市民化问题的一部分，应从更广的角度整体性地去研究当前的市民化问题。

总之，以往有关市民化问题的研究虽发表了不少重要研究成果，取得了较大进展，但这方面的研究还存在一些不足之处，有待于深化提升。以往研究存在的主要问题表现在如下几个方面:

首先，研究对象不一致，概念整合不够。从以上研究可以看出，学者们对市民化的研究有些关注失地农民，有些关注农民工，在分析对象上有所不同。这也导致他们所使用的概念不统一，如失地农民、近郊农民、“城中村”居民、“村改居”居民、“农转非”居民、农民工、新生代农民工等。这种研究对象上的不一致，表明目前国内学术界对农业转移人口市民化的研究还不够深入，有待于对这些概念进行整合，从而更深刻地认识在中国快速城镇化发展背景下，市民化问题的实质与意义。

其次，研究问题碎片化，整体分析框架欠缺。跟上述问题相关联，由于研究对象的不统一，导致人们对中国当前市民化的研究在分析问题上呈现碎片化特征。有的研究仅仅是就事论事，只关注特定群体的某些特���问题，如失地农民的生活与保障、农民工的就业保障与城市适应、新生代农民工的身份认同等等; 有些研究关注个体层面的问题，有些关注群体层面的问题。这些虽然都是他们在市民化过程中遇到的重要现实问题，但是我们不应仅仅局限于这些个别性、局部性的问题，而应该从中国城乡社会结构转型的大视角下，全面审视农业转移人口市民化的结构特征与制度因素，从而在更深刻的层面上认识中国城乡社会转型的趋势与未来。

此外，理论观点多样化，整合性理论分析不足。目前国内关于市民化的研究中学者们从不同的学科角度做了一定的理论解释。这些理论既有从社会学的角色转变理论、社会融入理论、社会距离理论作分析; 也有从发展经济学角度，运用城乡劳动力转移理论作分析; 还有的从人口学角度，运用“推 － 拉”理论作分析;有的则从政治学角度，或运用身份与权利理论作分析，或运用制度作分析，不一而足。以上各种理论分析理路虽然都有一定的解释力，但是总体而言，目前还缺乏一种更具整合性和概括性的关于市民化的理论解释。实际上，农业转移人口的市民化，是一种整体性和综合性的社会变迁过程，它与工业化、城市化和现代化转型密切关联。因此，应从社会结构转型的高度，全面分析这个过程的动力机制、影响因素、发展路径及其趋势。特别是，应充分认识到我国长期存在的城乡二元结构的特殊性和持久影响性。所以我在从学理上探讨中国的市民化进程时，既要关注到其发展的一般规律性，同时还要关注其发展的特殊性。

因此，有必要确立一个更具综合性的概念来界定市民化的研究对象，以便从理论上进行深入分析。为此，我们提出当前市民化研究应特别关注的对象是“城市新居民”。它所指的是因各种原因实现非农转移并进城务工或定居、或整体实现“农转非”的城镇人口。这些新居民包括所有进城的非农化转移人口，既有农民工，也有通过“村改居”、整建制城镇化等原因实现“农转非”的其他各类人口，甚至部分来自农村的大专院校毕业生。“城市新居民”这个概念具有如下两个新思想: 一是它更具整合性，可涵盖各类不同的“农转非”进城人口; 二是强调农业转移人口的市民化并非只是农民工或失地农民的市民化，也不是笼统所说的农民市民化，而是相对于原城市居民而言，所有新迁入城镇务工或定居的人口。因此，市民化是一个涉及到众多群体的整体性问题，而不仅仅是某一类群体面临的问题。这些城市新居民具有如下一些重要的新特征:

首先，数量庞大。近一二十年来由于中国城镇化的快速发展，城镇面积急剧扩张，大量人口转变为城镇居民。特别是在东部发达地区，城市新居民的比例增长很大。他们既包括就地城乡转移的人口，也包括大量进城的外来务工者。

其次，构成非常复杂。中国城市新居民的类别构成极为复杂，特别是受中国长期存在的城乡二元社会结构的影响，使农业人口的非农化转移不同于其他国家。这些转移人口大致分两大部分: 一部分在农村就地转移，另一部分由各种原因实现非农转移后进入城镇工作或生活。所以，从市民化的对象来看，主要是针对后一部分人而言的。我们这里所讨论的就是这些“城市新居民”的市民化问题( 见图 1) 。

第三，具有“城乡二元性”，面临的市民化障碍问题突出。由于我国是一个典型的二元结构社会，突出的结构性特征就是“城乡二元性”，因此长期存在的城乡二元壁垒极大地影响到了城市新居民的市民化进程。所表现出的突出问题主要有: ( 1) 受户籍制等因素影响，城乡界限与身份制特征明显。自上世纪 50 年代实行严格的户籍管理制度之后，城乡之间区分明显，城乡走向分治，城乡居民获得了不同的身份: “农业人口”与“非农业人口”。即使近年来许多地方名义上取消了户口限制，但是城市新居民遇到的根本问题，仍然是难以逾越原来的城乡界线。许多隐性障碍依然存在，结果在城市中形成了新的“二元结构”或分割，新旧居民之间仍明显属于两种不同的身份群体: “城里人”和“乡下人”。因此，像“农民工”及其家属这些进城的新居民难以融入城市之中，他们实际是不能享受市民身份的“边缘人”。(2) 城乡发展不平衡，农业人口转移滞后，存在大量“不完全城市化”状态下的“农民工”现象。随着工业化和城市化的快速发展，农村非农化转移应同步进行。但我国的现实状况是，农村二三产业发展滞后，致使人口的非农化与城镇化没有同步发展。特别是近年来随着我国城镇化的快速发展，城镇规模大幅提高，但是实际的人口城市化质量和市民化提升不够，人口城镇化滞后于土地城镇化。这导致大量农业转移人口游离于城乡之间，处境尴尬。例如，据国家统计局数据，到 2013 年末，我国城镇化率达到 53．7%。但是，2013 年中国“人户分离人口”达 2． 89 亿人，其中流动人口为 2． 45 亿人，“户籍城镇化率”仅为 35．7% 左右。这些未真正实现市民化的人口，绝大部分是“农民工”及其家属。( 3) 有关市民化的政策待遇不统一，城市新居民不能真正享受平等的公共服务和市民权利。大量城市新居民作为城市的“新移民”，由于各种原因进入城镇，但是受原有城乡二元体制和政策因素制约，新老居民之间享受不平等的待遇，存在明显的城乡差别和二元对立，他们在就业、收入、社会保障、子女教育等方面存在明显的不平等。

二、“制度阀”效应与制度变革

中国突出的人口城乡转移滞后和市民化程度不高问题与长期存在的城乡二元制度密切相关。从历史的角度看，阻碍城市新居民市民化的城乡二元制度是我国在特定历史时期形成的特殊制度安排。新中国成立之初，为巩固新政权，满足当时相对落后的社会经济发展的需要，先后制定并实施了一系列优先发展城市工业的国民经济计划体制。其结果，通过政策、制度构建( 粮食统购统销、户籍制度) 与组织重建( 单位制、合作社、人民公社) ，逐步形成了城乡分割、重城轻乡的二元制度。

这些制度安排既有其特定的功能，也有其历史局限性。对其功能，可用“制度阀”概念加以分析，以系统说明城市新居民市民化过程中的“制度阀”效应。所谓“制度阀”，指的是具有限制性功能的制度安排。制度的功能是多方面的，但其最根本的一点是对人们的行为具有规范性的制约与控制作用。如著名的制度经济学家道格拉斯·诺斯( Douglass North) 指出: “制度是一个社会的博弈规则，或者更规范地说，它们是一些人为设计的、塑造人们互动关系的约束。从而，制度构造了人们在政治、社会或经济领域里交换的激励。”①特别是从新制度主义者的观点来看，制度安排并非是人们简单的理性选择的结果，而是某些利益关系博弈的结果，或者说维护某种政治与社会秩序的结果。所以，他们主张，社会制度体现了一定的利益需要，特别是国家意识形态利益的需要。其原因在于，制度可决定社会资源的分配格局。

我国建国之后逐步确立的以户口制为核心的城乡二元制度，既有美国著名经济学家阿瑟·刘易斯( W．Arthur Lewis) 所指出的发展中国家存在着传统农业和现代工业二元经济结构的特征，使现代工业经济的发展建立在农业提供的廉价劳动力和产品的基础上，同时还具有自身的制度特征。其他国家也不同程度地存在着传统农业和现代工业的二元对立，但是它们并没有形成极为严格的城乡分割制度。即中国城乡二元体制的形成并非像自由市场体制国家那样，是建立在由传统农业社会到现代工业社会自然演变基础上的，而在很大程度上是制度选择的结果。这种二元制度实质上是中国当时实施的高度集中的计划经济体制与管理的主要构成部分，其主要特征表现为城乡分治、重城轻乡、严格限制城乡人口与资源的流动，从制度上保证国家和城市发展的需要。

具体而言，从“制度阀”概念来说，这种二元制度在城乡之间人为设置一种控制阀，一切按照国家计划体制发展的需要去调节城乡之间人口与资源的流动，从而达到国家集中控制的目的。这种“制度阀”控制的效应可概括为如下几个方面:

第一，制度是维护社会秩序的一种控制阀。社会秩序是维持一个社会正常运行的根本基础，但社会秩序的确立需要一定的制度保障。因此，社会制度的一个基本功能是形成和维护社会秩序，于是现代社会建立起了一系列制度。诺斯等从制度变迁的角度，把人类历史上形成的社会秩序分为三种: 觅食秩序( Foraging Order) 、权利限制秩序( the Limited Access Order) 、权利开放秩序( Open Access Order) ，其中后两者是近一万年内出现的社会秩序。他们指出: “由自然国家向权利开放秩序的转型，就是第二次社会革命，是现代性的崛起。”①或者说，整个社会发展的趋势是扩大公民的参与权，形成更加平等的社会秩序。新中国建立之初生产力发展不足，又面临极为复杂的国内外形势。在 20 世纪 50 年代逐步建立起的社会主义计划经济体制和“大干快上”发展目标的要求下，国家需要集中主要资源用于急需发展的部门，并优先保证城市居民的需求。因此，实施了严格的城乡分割的户籍制度，这在当时具有重要的强化城乡人口控制、维护新生社会秩序的积极意义。但它是建立城乡分治和不平等的基础上的，因此随着改革开放后市场经济体制的建立和社会的发展，对此制度进行变革已变得日益迫切。

第二，制度是维护利益关系的一种调节器。社会中存在着各种利益群体，他们有不同的利益诉求，而社会制度能够调节这些利益诉求，维护一定的利益关系。通常，制度首先维护的是社会中主要群体或主导者群体的利益。中国的城乡二元体制把社会成员分为两大类群体: 城市人口和农村人口，他们之间不单纯是在户口登记上的差别，而是在社会身份和地位上存在巨大差别。“城市人”在就业、保障及公共服务等方面享有社会主义国家的一切待遇，但是“农村人”主要依靠农村集体的力量或者自食其力。因此，自计划体制以来，中国的城乡不平���始终存在，城乡居民利益矛盾突出，这也直接影响到了目前城乡社会的有序转型。但群体的利益关系需要不断调整，尤其是在现代社会制度下，应该建立起更加公平的利益调节机制，以促进社会的和谐发展。

第三，制度是达到一定社会结果的一种选择机制。在某种程度上说，制度既是保证社会效率或成效的一种手段，但也会成为一种阻碍因素。“制度在社会中的主要作用，是通过建立一个人们互动的稳定(但不一定是有效的) 结构来减少不确定性。然而，制度的稳定性丝毫不否定它们处于变迁之中这一事实。从惯例、行为准则、行为规范到成文法、普通法，几个人之间的契约，制度总是处在演化之中，因而也在不断改变着对我们来说可能的选择。”②当时是有效的制度安排，今天可能成为过时的东西。同样，中国所设立的城乡二元户籍制度当初具有积极的控制意义，有利于当时国家实现高度集中化的经济发展和社会管理的需要。但是随着时代的进步，旧制度必然会过时，甚至成为社会经济发展的桎梏。这意味着我们需要用变化的观点去看待各种社会制度，既要认识到其特定的有效性，又要看到其变革的必要性。

但是，制度变革似乎不是能轻易实现的，因为制度一旦形成就具有某种稳定性或惰性。或者用诺斯的制度变迁理论来说，人们在进行制度选择时存在着“路径依赖”，“从过去衍生而来的制度和信念影响目前选择的路径。”③制度一旦形成，人们就可能对这种制度路径产生依赖。毫无疑问，中国城乡分割的制度及其存在，长期以来直接作用、限制着城市新居民市民化的进程。但依据城乡二元制度的生成及其固化来看，从制度产生的层面分析，有些制度是国家强制施行的，有些则是被动延续的。一般而言，人们已习惯按照既有的制度框架行事，这就导致对制度的变革显得异常困难。

实际上，影响城市新居民市民化进程的重要因素是一系列跟城乡二元结构密切相关的过时的制度，它们是我国在特定历史时期形成的特殊的制度安排。为此，我们应通过系统探讨其中的“制度阀”效应，深刻反思我国城镇化过程中市民化的制度障碍，探讨消除“制度阀”效应的新机制和制度创新之路。因此，近年来我国开始大力改革一些与当前社会发展不相适应的制度，包括户籍制度、就业制度、保障制度和土地制度等。但是，要实现真正的市民化，当前最为紧要、最为迫切的应是如何跳出城乡二元的思维模式与制度框架窠臼。制度有正式制度与非正式制度之分，不过我们注意到，作为非正式制度的指导思想、价值观念及其变革所发挥的作用与功能有时要远超过正式制度。所以要想破除城乡二元结构，最根本的一点就是转变惯性思维，同时制度机制的保障也要依靠观念的改变。

总之，当前亟需变革既有的城乡二元制度，探寻中国城市新居民市民化的制度创新之路。具体而言，我们认为要促进城市新居民的市民化，应从如下方面强化制度变革与创新:

第一，当前我国快速城镇化过程中出现的人口城镇化质量不高和市民化滞后等一系列问题，在很大程度上是城乡二元制度导致的。由于“制度阀”效应的存在或制度的惰性，致使中国城市新居民市民化进程缓慢，困难重重。所以要变革这种现状，应充分认识到制度变革的必要性和紧迫性。这意味着，制度观念本身的变革有时比单纯制度的变革更困难。因为，制度安排是某些群体一定利益的体现。中国的城乡二元制度同样是在特定历史期形成的一种利益格局，是国家意志的体现，它有利于彼时城市和工业优先发展的需要，但是以牺牲广大农民的利益为代价。现在来说，这是一种不平等的制度安排，因此必须进行根本的制度变革。但要打破既有的利益格局，自然会遇到各种阻力，包括人们根深蒂固的城乡分割观念。

第二，应重视探讨影响城市新居民市民化进程的各种制度之间的相互关系及其功能。各种制度不是孤立存在的，而是相互影响、相互制约。因此“制度阀”的效应也是综合性的，应从各种制度的相互影响关系中去加以分析。比如，户籍制度是影响城乡人口转移的基本制度，但是这并不意味着，只要改革了户籍制度就能消除了市民化的制度障碍。其他相关的各种制度相互牵制，同样发挥作用。因而，我们应从整体上探讨变革现行二元制度的措施，探寻建立有利于城乡平等发展与转型的新制度体系，而不是仅限于单一制度的局部改变。国家为切实推进转移人口有序实现市民化和城乡基本公共服务均等化，于 2014 年 7 月出台了《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》。其中明确提出: 调整户口迁移政策，统一城乡户口登记制度; 取消农业户口与非农业户口性质区分和由此衍生的蓝印户口等户口类型，统一登记为居民户口; 并建立与统一城乡户口登记制度相适应的教育、卫生计生、就业、社保、住房、土地及人口统计制度。这一新政的出台，标志着我国为真正突破城乡二元制度迈出了实质性的一步，是新时期制度创新的重要体现。我们期望以二元户籍制度的突破为契机，形成良性的连锁变革机制和联动效应，以最终建立城乡居民平等的一元制度体系。

第三，以全新的理念探讨中国城市新居民市民化的制度创新之路。制度创新是一个去制度化的过程，更是一个制度重建的过程。这就需要我们重新确立制度的目标与框架基础。关于市民化未来制度创新的目标应该是逐步建立起城乡居民权利平等的制度，变“二元制”为“一元制”。制度创新的关键，是根本消除阻碍、限制城市新居民市民化进程的“制度阀”因素，祛除制度安排中的不平等成分; 应充分考虑广大新居民的利益诉求，建立更加公平的利益格局。这就需要观念变革与制度创新同步推进，最终形成城乡一元的制度体系。为此，我们应从理论与实践的结合上，确立制度创新的“顶层设计”构架，探讨现实可行的制度创新之路。

注释：略

【作者单位】林聚任，山东大学哲学与社会发展学院社会学系; 马光川，山东大学哲学与社会发展学院、潍坊学院。