大数据背景下的中国应急管理体制改革初探

李丹阳

原文载于：《江海学刊》2014年第2期。

【内容提要】按照传统官僚制理念设计和运行的中国应急管理体制，难以克服自身纵向分工与现代应急管理对横向综合管理的要求之间的根本矛盾。大数据技术及相应管理模式的出现，为消解这种根本矛盾，提高中国应急管理体制的可预见性和科学性，提供了切实的条件。在中国应急管理体制下一步的改革中，有必要以大数据技术及相应管理模式为基础，重塑整个应急管理体制的理念、机制、机构和流程。

【关键词】大数据   应急管理   突发事件

从2003 年抗击非典危机开始，中经2008年的汶川地震救援和2011年的“7·23”动车事故处置等，迄今整整10 年的建设，中国已经初步建立起具有现代意涵的应急管理体制，为进一步开展更好的应急管理工作奠定了一定的基础。然而，从近年来若干重大突发事件的应对来看，这一体制仍然存在一些结构性的问题。对大数据技术的应用以及以大数据为核心整合的新改革，可以为解决目前中国应急管理体制存在的结构性问题提供一种可能的改革之道，使之更加符合现代应急管理的要求。本文试图从大数据应用的角度，阐述关于中国应急管理体制改革的一得之见。

一、大数据时代对管理的影响

（一）大数据和大数据时代

尽管“大数据”( big data) 这个概念已经席卷全球各个领域，然而迄今为止尚没有一个权威的定义。从本质上看，所谓大数据并不仅仅是指数据量大( 海量数据) ，而更多的是指这些数据都是非结构化的、无法用传统的方法进行处理的数据。[1]正是因为应用了大数据技术，美国谷歌公司才能比政府的公共卫生部门早两周时间预告2009 年甲型H1N1 流感的爆发。[2]而这样一个社会各个领域广泛应用大数据技术进行技术创新、管理创新和生活创新的时代，我们称之为“大数据时代”。

（二）大数据时代对管理的影响

1．显微镜：管理思维变革

与人类社会生活的深度信息化相伴随，海量的大数据如潮涌般不断产生，用以搜集、处理和分析这些数据的技术和方法也层出不穷。这就使管理者历史上第一次拥有了丰富至极的数据量。“就像望远镜能够让我们感受宇宙，显微镜能够让我们观测微生物，这种能够收集和分析海量数据的新技术将帮助我们更好地理解世界”[3]。由于拥有了全面的信息，过去那些建立在非完全信息假设上的管理思维和方法，已经被彻底地改变。

2．预测：有预见性的管理

大数据技术在管理领域的广泛应用，一个重要的作用在于其强大的数据抓取和分析能力，可以使管理者从纷繁复杂、碎片化的海量数据中发现潜在的联系与问题，由此提示下一步相应的管理行为。正如国际复杂网络研究的权威巴拉巴西教授认为的那样：大数据背景下，数据、科学以及技术的合力，会使人类变得比预期中容易预测得多。[4]显然，这对于现代高风险社会中的管理是极端重要的。

3．横向的通约性：化解专业过度分工的弊端

工业时代形成的韦伯式官僚制组织形态，以高度的专业分工来应对日趋复杂的管理事务。在一定的时期和历史条件下，这种专业化分工确实具有较高的效率。然而，这种专业化分工一旦走向极致，就容易出现分工过细、条块分割、庞大臃肿、陈旧僵化等弊端，无法有效应对新管理问题提出的挑战。[5]大数据技术及其管理模式提供了一种解困之道： 在管理的流程中，由管理对象和事务产生的数据流只遵循数据本身性质和管理的要求，而不考虑专业分工上的区隔。

4．精细化和个性化：新的管理模式

在传统的工业时代，由于缺乏抓取管理对象信息的数据技术，以至于只能用流水线的方式生产大量制式化、标准化的产品。这种管理模式在工业时代也许已经足够。但是，在今天这样一个人人追求个性化、企业市场竞争白热化的时代，需要的是更为精细化和个性化的管理模式。作为对这种诉求的一种技术回应，大数据技术使管理者可以对管理对象的独特需求进行追踪和分析，进而实施管理行为或投送有针对性的服务。[6]

总之，大数据时代的出现，已经广泛影响了人类管理活动的诸多方面，并必将深刻地影响到当代中国的应急管理体制的构建及其功能的发挥。

二、问题与实质：中国应急管理体制的改革诉求

自2003 年非典危机之后，我国开始建设具有现代意义的应急管理体制。应该说，通过各方参与者十年的建设，我国应急管理体制已经有了初步的形态，并在历次重大突发事件应对中发挥了较好的效果。但是，与我国应急管理的现实需求相比，与国际应急管理发展趋势相比，目前的应急管理体制还存在多方面的问题，需要通过进一步的改革加以提升。

（一）中国应急管理体制的现状与存在的问题

1．现状

2003 年非典危机之后，我国开始高度重视应急管理工作。在有关机构、专家的推动下，我国开启了应急管理的“一案三制”( 应急管理的预案、体制、机制、法制) 建设，逐渐建立起有一定特色的应急管理体系，形成了较为稳定的运行模式。其中，按照《突发事件应对法》的规定，我国目前应急管理体制的核心内容是：“统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主。”[7]从近年来历次重大突发事件的应对效果来看，这一体制起到了一定的作用，取得了较好的成绩。但是，随着我国经济社会发展的风险因素急剧增多，这一体制也逐渐暴露出一些问题。

2．存在的问题

（1）体制设计理念倒错

现代风险社会的各类突发事件具有高度的复杂性、关联性和衍生性。这就要求相应的应急管理体制必须遵循综合性全过程应急管理的设计理念。同时，基于现代应急管理的专业性，还强调体制的设计必须体现出对现代管理理念和方法、先进科学技术和专业队伍力量的应用。首先，现有应急管理体制的设计理念存在“重应对、轻管理”的误区。[8]目前的体制是在《突发事件应对法》的框架下构建的，其架构的前提是突发事件发生之后如何去应对，而不是如何对突发事件进行全过程的应急管理。这种片面强调“应对”的设计理念，导致应急管理体制中并没有建立起针对突发事件生命周期的综合性过程的管理流程，其结果就是在整个应急管理过程中，除应对环节之外的其他环节建设严重缺失、乏善可陈。其次，体制设计理念方面还存在“重权力、轻科学”的倾向。现有体制设计时更多考虑的是应对突发事件时各级大数据背景下的中国应急管理体制改革初探政府部门和不同系统的权力划分和责任认定，而很少涉及如何运用现代先进科学技术力量参与应急管理的问题，严重制约了我国应急管理的专业水平的提高。

（2）缺乏强有力的统一应急管理机构

应急管理事务的极端重要性和跨领域特性，以及对调动各种资源的强制力的需求，决定了一国必须设置一个统一有力的专门应急管理机构，以全面负责应急管理事务。在我国的应急管理体制中，目前主要由各级政府的应急管理办公室负责应急管理方面的日常事务。然而，由于该办公室的定位只是一种协调性的机构，并没有赋予其足够的级别、权力和资源，也没有形成自上而下的统一的应急管理体系。与处理应急管理事务的客观要求相比，应急管理办公室就显得过于弱小，甚至在实践中仅仅沦为“值班室”的角色。[9]

（3）现有体制的运行模式不可持续

如前所述，目前各级政府的应急管理办公室并不强大。而突发事件发生后，又急需强有力的力量统一指挥各个系统投入应对工作，应急管理办公室显然无力承担如此重任。因此，在体制运行的实际过程中，“指挥部”这样的临时性协调指挥机构应运而生，以全面统筹安排突发事件应对工作。由此，我国的应急管理体制事实上形成了一种现实夹缝中的运行模式，即“应急办+ 指挥部”模式。这种模式非常强调由党政领导担纲的指挥部运用政治的力量，不计代价、不计成本地调集应对力量和物质等实施应对。[10]该模式虽然在历次重大突发事件中取得了一定的成效，但是其弊端也非常明显：

第一，缺乏在日常生活中构建、完善应急管理体系的力量，重心放在了突发事件应对，而不是全过程的管理，这就使得应急管理总是搞应对，而对其他环节的建设严重缺失，导致总是疲于奔命，以及小事件酿成大危机；第二，不计代价、不计成本、不讲科学，具有不可持续性； 第三，手段单一，过于依赖政治动员和军队力量，缺乏科学和专业的力量介入应急管理； 第四，无法满足现代应急管理对综合性管理的本质要求，未能打破传统官僚制分工原则导致的分割格局，使应急管理工作难以有长足的进步。

总之，在这一模式中，应急办只是一个缺乏力量的协调机构，很难在平时打破各个专业系统间的藩篱，全面构建现代化的应急管理体系；而“指挥部”虽然拥有较强的力量，但无论是其性质，还是定位，都仅仅是一种临时性的机构，只能短时间内发挥作用，无法就应急管理工作展开长期性的工作。长此以往，就形成了本该全盘谋划和负责应急管理工作的应急办功能虚化，而依赖于政治优势的“指挥部”，却又无法将这种优势贯彻到日常应急管理工作之中的窘境。甚至可以认为，“应急办+ 指挥部”的模式，实际上等同于放弃了日常的应急“管理”事务，只着重于突发事件应对。其背后反映的实际上是有关部门在应急管理工作方面不正常的政绩观和过于短视的利益观。

（4）专业化分工过度以至形成信息壁垒

长期以来，受传统官僚制分工原则的影响，我国形成了针对不同的单一灾种，分别由不同的专业部门应对的应急管理模式。[11]应该说，这种以专业化分工为基础的应急管理模式，有助于提高灾害应对的专业化程度。但是，长期过度的专业化分工形成的是一个个相互割裂的专业灾害应对系统。各个系统都将自己所掌握的信息视为最宝贵的财富，而不愿意与其他系统分享，形成了专业化下的信息壁垒。[12]然而，随着现代社会风险性与日俱增，越来越多的突发事件不仅仅局限于一个专业领域，而是具有很强的跨领域性、衍生性，其危害更有全社会性。现有应急管理体制下形成的信息壁垒状况，对于应急管理者全面掌握各方面信息，有效应对各类突发事件，显然是极为不利的。

（5）地方利益干扰过大导致信息失真

我国相当数量的突发事件，甚至后来产生全国性影响的危机，最初往往肇源于地方上的细微因素。如果这些关于最初应急状况的信息，能够被全面、真实地上传和处理的话，也许相当数量的突发事件不至于演变成后来难以收拾的局面。然而，在目前的应急管理体制下，各地方政府更多考虑了应急管理信息对于自身经济利益、政治利益的影响，而很少从全局的、科学的角度去看待应急管理信息，甚至常常出于对地方利益的保护而干涉、扭曲信息。其结果是形成了一种事件升级路线图：地方微小事件发生——地方利益作祟——信息误报乱报——前期处置不当——酿成大范围危机——最高级别政府出面收拾烂摊子。如果仅从事件应对结果来看，这种应对模式好像取得了成功，使事件得到了平息；但是从整个社会的角度去看，则可以发现，这种成功的背后是大量社会资源的浪费、百姓生命财产的无谓损失、政府权威和公信力的丧失。[13]

（二）纵向分工与横向需求的矛盾：中国应急管理体制问题的实质

综上可见，现行应急管理体制仍然是按照传统官僚制专业分工原则构建的。在这一体制中，传统官僚制的纵向分工(Vertical) 惯性与现代应急管理对横向(Horizontal) 整合管理的要求之间存在着严重的冲突和矛盾。该体制对信息、资源进行了切割，实行一个系统负责一个灾种的单一管理模式(分灾种、按部门) 。这种应急管理模式，在过去公共事务比较少的社会，还能够发挥一定的功效；但是，在今天高度复杂的风险社会，突发事件发生、演变的全过程具有高度的关联性、衍生性，这一模式已经无法做出有效的回应。这实际上是传统官僚制在世界范围内遭遇的普遍困境，凸显了其面对现代性时无法自我更新的内在缺陷。

从世界范围来看，统筹兼顾专业化分工和综合性管理，是各国政府实施应急管理时的共同新趋势。显然，要实现这一目标，寄望于传统官僚制的自身改革并不现实。只能借新科技革命的契机，运用以新技术、新管理模式为核心的外在力量对其进行重构。从这个角度来说，大数据技术及管理模式的出现，为中国应急管理体制克服传统官僚制带来的内在缺陷，实现专业化与综合化的融合，完成体制转型，提供了一种明确的可能性。

三、构建基于大数据的中国应急管理体制所需的改革措施

如前所述，按照传统官僚制范式构建的中国应急管理体制，因袭了官僚制组织所必然具有的诸多弊端。这突出表现为，中国应急管理体制的结构形态看似有序，而功能输出实则无序的“碎片化”(Fragmentation) 状态。这种体制现状根本无法应对当代高风险社会不断增加和丰富化的应急管理需求。传统官僚制自身无法突破这种根本的限制。大数据技术的数据抓取、分析能力和对流程的整合能力，恰好能够有效地克服目前中国应急管理体制的内在弊端。因此，在新的历史时期，我国有必要主动应用大数据技术，构建以大数据为基础的新型应急管理体制。为此，有关部门应该从以下几个方面着手采取改革措施：

（一）从事件应对到全程管理：新体制的元设计理念

每一种体制的构建，背后都有着顶层的基本制度设计理念，在公共政策研究中被称为元设计(Meta Design) 理念。我国现有应急管理体制的元设计理念可以概括为以“事件应对”为核心的设计理念。在这种元设计理念的指导下，整个应急管理体制的运行目标被限定为成功实现“事件应对”。所有的机构设置、权力关系的架构、资源的分配等，都围绕“事件应对”而展开。其结果是应急管理体制的重心聚焦于应对环节，而忽视了应急管理的预防、缓解、评价、学习等其他环节。而从结果上来看，这造成一次次“事件应对”成功的背后，却是应急管理能力和水平的毫无长进，以至于同类问题反复发生，不断带来严重的生命和财产损害。有关部门应该明确意识到，现代政府在行使应急管理职能时，更重要的是按照现代应急管理的科学规律，对应急管理事务的全过程进行管理，而不是仅仅局限于突发事件应对。[14]作为元设计理念转变的第一步，有必要将目前的《突发事件应对法》升级为《应急管理法》，从全程管理的角度来理解应急管理事务，以大数据技术和相应管理模式建构符合现代应急管理规律和要求的新体制。

（二）政治优势与管理效能相结合：拟合应急管理的机构设置

毋庸置疑，我国目前的应急管理体制在近年来历次重大突发事件应对中体现出了无比的政治优势，取得了巨大的成就，受到世界范围内的好评。[15]但是，应该看到，在机构层面最能体现这种大数据背景下的中国应急管理体制改革初探政治优势的应急指挥部具有很强的临时性。它最能发挥作用的是“事件应对”的环节，而在应急事务的日常管理和危机重建等环节则难以发挥作用。另一方面，作为我国顺应世界应急管理潮流，加强应急管理工作而设置的专门机构应急办，却又仅仅被定位为议事协调机构，甚至经常因为级别不够高，很难在应急管理实践中发挥应有作用。[16]可见，两个机构之间出现了应急管理职能明显的“虚置”。在下一步改革中，有必要将推动指挥部政治优势的常态化和应急办的实体化两种趋势结合起来。为此，有必要切实提高应急办的地位，甚至建立新的应急管理部门，由党政一把手或专职副书记担任应急办主任，将更多的资源用于应急管理的日常工作；新应急管理部门的定位，不应该只是议事协调机构，而应该是政府应急管理职能的具体承担者，在应急管理事务中拥有最高最大的权力，同时对应急管理事务负总责。

（三）信息服务者而非权力协调者：帮助地方政府构建大数据应急管理系统

风起于青萍之末，从应急管理实践来看，许多后来酿成重大危机的突发事件，往往起源于地方上非常微小的因素。同时，公共管理的“零距离”接近原则，也决定了地方政府是最适宜承担应急管理职责的对象。然而，在我国具体的应急管理实践中，地方政府的应急管理能力非常薄弱，尤其缺乏对应急管理风险因素数据的抓取、分析和管理以及做出相应科学决策的能力。这导致不少本来非常微小的事端，由于地方政府未能充分掌握相关数据和对其发展趋势进行科学研判，而演变成重大突发事件，甚至一步步酿成举国震惊、全球关注的巨大危机。因此，在未来新的应急管理体制下，国家层面的应急管理部门不应该局限于权力协调者的职能设定，而应该将自己的职能设定为应急管理信息服务者，帮助各级地方政府构建以大数据技术为基础的应急管理系统。

（四）首席数据科学家：新的职位、专业与人员结构

现代应急管理是一个高度专业化、技术化的理论和实践领域。传统意义上的政府部门和公务员，很难有效承担起现代应急管理事务的管理工作。这就要求在机构层面，不能将新的应急管理机构定位为普通的政府部门，而应该是兼具研发、咨询、服务和管理功能的高级别综合性机构。为此，有必要将目前一些政府部门或事业单位的信息技术类机构和职能整合到新的应急管理机构中，如国家信息中心、中科院等机构的相关部门，以增强新机构的专业数据能力。而在人员结构和管理层面，有必要设置首席数据科学家这样的新职位，招募顶尖技术专家及其团队，为构建大数据基础上的中国应急管理系统提供人才和技术支持。[17]

（五）信息整合：构建无缝隙的大数据应急管理系统

传统官僚制的基本原理是通过分工实现效率。这在一定意义上符合工业时代的管理需求。然而，现实中的官僚制经过长期演变，部门之间的分工往往变成相互的区隔和协调上的困难。[18]这种困难在应急管理中体现得更加淋漓尽致。全面、准确的数据信息，是现代应急管理的基础，也是实现应急管理各个环节工作的重要保障。为此，在新的应急管理体制构建过程中，有必要由国家级的应急管理机构出面，打破部门利益，构建政府内部无缝隙( Seamless) 的大数据应急管理系统，为合力开展应急管理工作提供共同的应急管理数据网络。

（六）流程再造：重塑应急管理流程

人类发展的历史表明，新技术的意义绝不仅仅局限于技术层面。把大数据技术引入应急管理领域，绝不应只将其视作一种技术手段的进步，而应该以大数据技术为基础对整个应急管理的流程进行再造。[19]也就是说，应当依据应急管理数据流的传导方向，而不是政府部门的专业化分工格局来构建流程。最后，通过大数据技术对流程再造的介入，使应急管理体制得以围绕数据流形成包络式的机构、团队和人员，实现流程的平滑接合，从而提高运行的整体效能。

（七）数据公开：建立应急管理公共数据库向

社会开放在现代社会中，应急管理并不只是政府的事，而是关涉全社会千千万万人切身利益的大事。各种社会组织和公众天然地拥有对于应急管理数据的知情权。[20]对于应急管理数据的垄断，不仅不利于开展应急管理工作，甚至还很有可能会招致严重的政治挫败。在新的应急管理体制下，有必要建立应急管理公共数据库，向社会公众开放各类应急管理数据。一旦这样的公共数据库得以建立，政府首先可以因为对数据的公开而重获公信力；其次，能够通过公开数据吸引社会力量介入应急管理研究，提高应急管理工作的科学性；最后，应急管理数据的公开，也为社会监督政府在应急管理方面的作为提供了途径，有助于应急管理工作的规范化。总之，要使应急管理公共数据库成为应急管理信息的汇集地和应急管理知识的孵化器。

结  语

自2003 年非典危机以来，现代意义上的中国应急管理体制经历了从无到有的过程，经受了历次重大突发事件的考验。但是，在面对愈加复杂的应急管理环境时，这一带有深刻传统官僚制印记的体制，已经显得越来越力不从心。其内蕴的传统官僚制纵向分工惯性和现代应急管理对横向综合化管理的要求之间的根本矛盾，在传统官僚组织的改革框架下无法找到有效的解决方案。

如同人类发展史所展现的那样，每一次重大新技术的出现，都会带来人类社会思维方式、社会制度、生活方式等多方面的革命性变化。大数据技术及相应管理模式的出现，已经在商业领域展现了惊人的改变世界的力量。大数据技术的特性决定了其能够有效地帮助中国应急管理体制克服内蕴的根本缺陷，实现专业化与综合化融合的目标，形成有高度预见性和科学性的应急管理系统。总之，将大数据技术及相应管理模式引入中国应急管理体制的改革，构建以大数据为基础的新型中国应急管理体制，可谓理所当然、势所必然。

注 释：

[1][2][3]［英］迈尔·舍恩伯格、库克耶：《大数据时代》，盛杨燕、周涛译，浙江人民出版社2013 年版，第8、4、10 页。

[4]［美］艾伯特·拉斯洛·巴拉巴西：《爆发：大数据时代预见未来的新思维》，马慧译，中国人民大学出版社2012 年版，第ⅴ页。

[5]包亚军：《论现代官僚制的双重困境》，《北京行政学院学报》2005年第1期。

[6]孙鹤然：《大数据时代的精细化分析》，《中国计算机报》2011年6月6日。

[7]闪淳昌、周玲、钟凯斌：《对我国应急管理机制建设的总体思考》，《国家行政学院学报》2011 年第1 期。

[8]王莹莹：《健全应急管理体制势在必行》，《中国减灾》2010 年第6期。

[9]国家社会科学基金“完善突发事件应急管理机制研究”课题组：《我国突发事件应急管理体制的现存问题分析》，《云南警官学院学报》2010 年第5期。

[10]刘晓峰：《整合部门资源构建现代应急管理体制》，《前进论坛》2011年第2期。

[11]王宏伟、李贺楼：《我国应急管理体制性弊端探因》，《中国减灾》2010第6期。

[12]唐圣华、田力：论我国自然灾害应急机制的完善——由2008 年南方冰雪灾害引发的思考》，《防灾科技学院学报》2008 年第2期。

[13]戚建刚： 《非常规突发事件与我国行政应急管理体制之创新》，《华东政法大学学报》2010年第5期。

[14]汪志红、王斌会、陈思玲：《国外突发事件应急管理体制的借鉴与思考》，《科技管理研究》2012 年第16期。

[15]胡象明、黄敏：《我国应急管理体制的特色与改革模式的选择》，《中国机构改革与管理》2011年第3期。

[16]滕五晓、夏剑霺：《基于危机管理模式的政府应急管理体制研究》，《北京行政学院学报》2010年第2期。

[17]Thomas H． Davenport and D． J． Patil，“Data Scientist： The Sexiest Job of the 21st Century”，Harvard Business Ｒeview，October 2012．

[18]高小平：《综合化：政府应急管理体制改革的方向》，《行政论坛》2007年第2期。

[19]王宁、王延章：《应急管理体系及其业务流流程研究》，《公共管理学报》2007年第2期。

[20]侯保疆、吕玉姣：《政府应急管理的信息公开与大众传媒》，《太平洋学报》2009年第4期。

 

作者简介：李丹阳，1978 年生，管理学博士，北京航空航天大学公共管理学院讲师，北京大学公共管理研究中心兼职研究员。

本文系中央高校基本科研业务费资助项目“大数据背景下中国应急管理体制改革模式研究”（项目号：YWF－13－A02－21）的阶段性成果。