村民自治制度发展的未来展望

黄璐

来源：《河北师范大学学报哲学社会科学版》２０１３年３月

摘要：在村民自治扩展深化的发展进程中，出现了一些新情况、新问题，对村民自治的发展和运行质量的未来展望是需要研究的重要问题。从微观和现实、历史发展和国家政治发展、国外经验三个角度分析村民自治的发展趋势，总体上，从短期来看，村民自治制度发展方向将是实现具有较强现实意义的“乡村有效治理”；从长期来看，自治层次和领域会逐步扩大和提升，但村民自治所蕴含的民主价值理念和价值实现方式不会改变，城市与农村基层群众自治之间的差异将不再明显，最终形成城乡一体的基层群众自治制度。

关键词：村民自治；农村问题；未来展望

村民自治制度作为一项不同于原有乡村政治有机体的制度，其产生和发展有着自身的逻辑与现实合理性。经过２０余年的推进，村民自治已经扩展和进入到乡村社会生活之中，成为亿万农民政治生活中实行自我管理、自我教育、自我服务的制度平台，越来越广泛而深刻地影响着乡村的政治结构和政治生态。在村民自治扩展深化的发展进程中，出现了一系列我们原来未曾预料的新情况、新问题，影响着村民自治制度的运行。村民自治制度未来会怎样，随之成为人们争论思考的一个问题。但是对于村民自治制度未来的发展方向和运转质量的展望，又是一件很危险的事情，因为农村任何的经济、政治发展都可能对村民自治的发展产生现实的影响，而社会和文化的发展变化，则会对村民自治的发展产生长远的潜移默化的影响。要展望和把握村民自治的未来发展，如果把所有可能的因素全面罗列，则会异常繁复。而集中确定一、两个较明确的方向，在发展变化如此迅速的当代，则有违科学性。鉴于此，本文对村民自治制度的发展和运行质量的未来展望，从三个层面予以简要分析，首先是从微观和现实的角度，着眼于具体问题进行推论和展望；其次，从历史发展和国家政治发展的视角，着眼于纵向历史脉络，进行推论和展望；再次，从国外经验的角度，着眼于横向比较，进行推论和展望，最终得出较为明确的结论。

一、微观与现实角度的推论与展望

（一）保障村民自治运转的物质基础

当前村民自治运转因缺少相应物质基础保障而出现了村级资源贫乏、村庄村民自治处于半停滞甚至停滞状态的问题。实际上，近年来中央对这个问题已经逐步重视起来，在２０１０年新修订的《村民委员会组织法》中开始提及村民自治组织运行的经费问题（但全面性的保障村民自治制度运行的物质基础的规定和举措还是比较模糊）。这个问题的解决有两个方向：一是重建村民自治自身运转的物质基础，但在资源、资金、资产贫乏型的村庄，除了土地制度的变革，从土地当中生财，似乎没有更可靠的来源，而这个方向与重回集体化区别不会太大。二是将村民自治的运转纳入公共财政体制，由国家为村民自治提供稳定且法定的物质基础，这个方向的阻力在于国家的财政能力和村民自治的自治性如何保障，但我们认为这个方向经过探索应当是可以找到相对可行的操作办法，并且能够保障绝大多数村庄的村民自治制度处于基准运转标准之上。

（二）村民自治的自治性两难问题

当前村民自治制度在运转过程中，存在自治性两难的问题：一方面，基层政权和部门在某些领域当中的权力扩张，没有得到有效约束，政府对村庄的影响和干预更加强大，村委会的行政化明显，村民委员会名义上是“自治”组织，但实际上距离自治的组织性质却越来越远；另一方面，因为村民自治在实际运转当中，缺少有效的监督和法定的约束，出现村民自治变异为“村干部自治”，或者村民自治成为党和政府、普通村民都不满意的“自治异化”，这影响到村民自治的未来。解决这个问题应当三个途径同时进行，第一个途径就是建立相应的制度体系去约束基层政府和有关部门，尤其是通过增强行政权力运行的透明度、强化干部管理等制度创新来避免或减少基层政府和有关部门官员对村民自治的不正当干预和控制。第二个途径就是改革村务公开办法，实现简单有效的监督。第三个途径是从法律角度或在地方实施办法中，对基层政府和村委会之间的关系进一步明确和细化，让必要的领导和指导有法可依，减少不合理的干预和控制［１］。三个途径可以总结为政府指导依法，村级监管有效，官员行为合法，我们认为这个方向将建设高效、廉洁、透明政府的方向和建立简单有效的村民自治的制度方向合二为一。

（三）村民自治发展的“精英治村”问题

“精英治村”与“村干部自治”意义并不完全相同，“精英治村”指的是村民自治发展当中，村中的少数人凭借特殊的能力和方式进入村委会或掌控村党组织的领导权，并且具有相当的权威性，明显的诸如“强人治村”、“能人治村”、“富人治村”等现象。虽然有不少的研究和报道显示，这些精英掌握村级领导权可以给许多村庄带来实质性的利益，但从我们的经验和研究来看，这些掌权的“精英”有更多的动机和行为。在富裕地区，无论是哪种精英，赢得农村选举就能够控制巨额的财产，而那些“富人精英”在不太发达的地区，通过获选进入村委会建立社会资本和入党，可能会谋求更大的利益，因此这些精英掌握农村权力之后的所作所为，不大可能会促进村民自治的良性发展。这种“精英治村”对村民自治隐性但却巨大的不利影响正在逐步显现，解决这个问题的途径可能还得寄托于选举后的民主硬化，扩大和保护普通村民的参与，最主要的仍然会是改良村务公开办法，实现对村干部富有成效的监督。

（四）乡村社会分化问题

无论是纵向上因地位变化而带来的阶层分化，还是横向上因利益分离而形成的派系团体，都对村民自治的正常运转形成了一定的冲击。但我们认为，农村社会分化是一个不可逆转的过程，而且横向的派系分化，不仅是一个客观的存在，相比以家族为特征的传统类型派系，更具有一定的现代性和合理性。对于这些分化，重点要做的不是如何“堵”，而是如何“疏”，引导和规范农村各类社会组织，积聚乡村社会资本，使原先雷同的机械的乡村社会逐步过渡到有机的乡村社会，乡村社会分化但又避免乡村的原子化。同时通过完善村民自治的相关实施办法，或者在《村民委员会组织法》今后的修订中，注重保障不同乡村群体的利益表达、平等竞争的权利，规范派系竞争，核心方向则仍然会是规范民主选举和选举后的民主监督，让各类竞争逐步走向规范化和法制化。

（五）农村公共产品供给

农业税的取消，在较大减轻农民负担的同时，也给村民自治运转带来了不可忽视的负面影响，突出的是乡村财政短缺使农村公共产品的供给出现很大困难。解决这个问题的努力方向是对农村公共产品进行恰当分类，实现国家、地方政府和农村村落确定各自的责任和边界，建立农村公共产品供给的有序体系。随着国家公共财力的增长和公共服务城乡均等化的落实，农村公共产品的供给将越来越多地纳入国家公共财政体制，乡村基础性公共产品将会得到财政投入的制度保障，对于有自我发展能力的村庄则根据其财力，通过合理财政支持，实现更高层次的制度保障［２］。

（六）村民的基本权益保障

村民自治制度从建立到运转已近３０年，但在实践当中，村民自治仍然没有为村民建立起有效的制度性权益保障机制，许多地方村民对于村级事务的决策、管理、监督等基本权益无法实现，这也是一些地方村民自治运转出现形式化、表面化甚至是异化的主要原因。解决这一问题，直接方法是将国家层面、地方政府、乡村民众在村民自治方面合力，把“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”落到实处，尤其是民主选举以及选举后的民主监督。更深层次的是乡村公民意识和公民文化的培育，比如开办村民自治的民主培训班。随着农村新生代的成长，随着社会信息传媒的发达，村民的权利意识在逐步强化，随着国家宏观政治文明建设的推进，村民的自治权益保障也将越来越有力。

（七）农村土地制度改革

农村土地问题不仅关系到每一位农民的切身利益，也关系到农村的发展和社会稳定，它是当前农村治理的一个核心问题。一方面，建立在土地承包基础上的农业生产经营责任制所释放出的潜力已接近饱和，而且由于农村土地权益不明确，农村土地的非农化过程中农民的权益受到严重伤害；另一方面，原来作为农村基层运转主要支撑的土地农业收益，在农业税取消及农村发展环境日益复杂的情况下，已经无法为村民自治运转提供最基本的物质基础。因此，农村土地制度亟需改革，不仅要通过土地确权、耕地保护等制度，保障农民基本的土地权益和未来的土地收益，更要考虑如何保障村民自治运转的物质基础。要做到这一点，核心是通过确立村民自治制度内的物质基础，减少以致杜绝村级组织以地养事、以地生财的冲动，让村民自治制度为农民土地权益提供有效的保护，而不是成为掠夺农民土地权益的帮凶，这样才能实现村民自治制度合理、高质、高效运转。

二、历史发展和国家视角的发展与展望

从历史发展的角度和国家的视角来看，我们认为当前村级组织的功能主要有两个：一个是由国家所规定的汲取功能，另一个则是内部的整合功能，并由此派生出的附着于国家取向的社会治理功能。在中国的传统社会，因经济条件制约，国家权力无力下沉到乡村，无法对乡村实现较为全面的控制和有效治理，而且每当国家汲取超过乡村的承受限度时，就会暴发农村的骚乱和产生朝代的更替。由此，传统社会的村级组织发展呈现出乡绅（宗族）治理和“黄宗羲定律”两个鲜明的相伴生的特征。新中国建立后，通过合作化尤其是通过人民公社———生产大队———生产队这种政社合一的形式，配合户籍制度、农产品统购统销等制度，国家政权下沉到乡村，实现了对农村农民的全面控制。但建���在传统农业基础上的国家财力难以支撑起如此强大的各级组织，因此农村经过短期的发展，很快出现了停滞，许多地区的农民生活陷入难以为继的状态，这也是人民公社解体的主要原因。改革开放后，撤销人民公社建立乡镇政府，主要是国家政权从形式上的回缩，其汲取功能并未减弱，很快这种改革的负面作用就显现出来，一方面是农村的公共事务缺乏管理，这直接促使了村民自治的产生和发展，另一方面是由国家强制汲取能力的强大导致的农民负担的持续攀升，最终引发了农村的税费改革、乡镇机构改革等一系列减少国家汲取、精减政府或准政府机构的改革。经过这一轮的改革，国家对农村的汲取幅度下降，农民负担明显减轻，但同时带来的问题则是村民自治运转的物质基础失去稳定、合法的保障，村民自治在一些地方因经济条件、地域、资源等方面的差异出现两极分化和结果异化，加之农村权力真空进一步扩大，国家对农村的管理明显弱化［３］。为应对这些问题，当前国家出台的相关改革主要有三个方面，一是采取如“村官吃皇粮”、“项目资金下乡”、“农村社区建设”等方式，强化乡村组织建设及对农村的整合和治理功能。二是通过立法途径，出台针对农村不同层次、不同方面的法律法规，试图以“法律下乡”来实现对农村的有效治理。三是通过“和谐社会”、“以德治国”、“可持续发展”等方式，通过社会全方位的合理调整，来实现对农村的整合和治理，促进农村的发展。总体上，这些措施产生了一定效果，但是其不足也很明显，如支农项目资金的下乡不仅不稳定，效率过低，而且多需要所谓的配套资金，这更是进一步加剧了村民自治的两极分化；在目前农村社会人口流动性加大、社会分化明显、基层组织无力的情况下，“法律下乡”不仅成本过大，而且在农村往往会出现变异，如农村信访问题中农民“信访不信法”就是最明显的反证。而社会全方位整合的办法由于农村、农民、农业在社会发展中缺少足够的保障，这种调整实际处于远水不解近渴的状态。因此，我们认为最基础和最根本的还是要提高乡村两级的整合与治理能力，将国家财政支出向基层、向农村适当倾斜，考虑到国家财政能力的问题，可以采取明确权责、简约制度、保障运转、分类补贴的方式给予稳定甚至是法定的支撑。对于乡村两级干部尤其是村干部则主要考虑强化其与辖区民众的互动和实质性监督，或者县、乡、村三级的统筹考虑，在地方政治发展方面采取行政、自治联动互动，创造条件逐步扩大自治层面。

三、世界发展经验角度的推论与展望

从世界发展的经验来看，在国外尚没有与我国村民自治概念相对应的范畴，一般可以类比的是国外的社区自治、镇民会议，有的还称作乡村地方政府自治等等。限于篇幅，我们无法对这些国外相应的制度一一介绍，只是根据查找到的相关资料，包括《美国社区》、《北欧社区》以及《西方发达国家城乡一治的治理模式及启示》等，对这些资料作简单的归纳和总结，提出几个明显的特征，来从世界发展经验的角度对我国村民自治制度发展做出简单的推论与展望。

从这些资料来看，国外的这些地方自治、自治性的社区最明显的特征有四个，一是政府为其提供了法定或稳定的运转和发展资金，在政府财政体制内具有相应的预算。二是社区的组织运转透明度较高、开放性强，社区工作人员受到较为有效的监督。三是社区治理高度民主化、公众表达渠道通畅、民主程序较为完备。四是在发展过程中，政府实行城乡平等治理、统筹发展模式。从这些特征来看，我国的村民自治还有很长的一段路要走，虽然目前我国在着手借鉴这些经验，但尚未达到预期和明显的效果。我们认为，根据我们的国情国力和所选择的政治发展道路，我国村民自治应在借鉴国外相关经验基础上，着重探索自己的农村基层治理之路。在未来一个时期，应当采取分步走的方法，第一步就是要通过财政体制改革，设法保障村民自治制度的基准运转，这是村民自治发展的基础［４］。第二步是在财力有限的情况下，不应采用过于繁琐和复杂的制度，也就是说，不应从完备的民主形式做起，否则会让各级无力负担，而应当采取相对简单有效的制度，从民主的实质———民众的有效参与和监督做起，从简单逐步走向完善［５］。第三步是随着农村经济实力的增强，在村民自治制度运转所需的基本的社会整合、文化及理性心理初步具备后，再逐步推广较为完备的制度形式。第四步则是在国家发展过程中，将农村的发展纳入国家发展总体战略的基础地位，近期不仅应当减少对农村的各类显性或隐性的汲取或剥夺，更应当在各类制度设计中注意向农村进一步倾斜，缩小城乡差距，为未来的城乡自治一体化、城乡社会一体化发展奠定基础。

四、总体推论与展望

综合以上微观和现实问题角度、历史发展和国家视角的纵向角度、世界发展经验的横向角度三个不同角度的进行推论和展望，我们最终认为我国村民自治制度发展和运行质量的未来将会在短期和长期两个不同阶段有着不同的特点。从短期来看，村民自治制度发展方向将是实现具有较强现实意义的“乡村有效治理”，在这个方向的引领下，村民自治制度将会在三个方面有较多的改进：一是村民自治运转的物质基础将进一步加强，除“准行政”工作之外，从村干部个人的合理利益到村庄公益事业，国家财政将逐步成为村民自治制度稳定和重要的物质基础；二是村民自治制度的改进重心将向除“民主选举”之外的后三个民主尤其是“民主监督”回归，将在总结实践经验和理论研究成果的基础上，逐步推行相对简便有效的民主监督制度；三是在提高基层政府的权力透明度，进一步规范其运行的同时，将乡村之间关系、村级各组织间关系逐步明确和细化，最终实现基层组织之间关系的法制化、规范化。村民自治制度运行质量将明显提高，并实现较均衡的发展，成为我国乡村有效治理最重要的基础和平台。从长期来看，包括村民自治制度在内的我国基层群众自治制度将会与人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度一起，在我国政治制度结构和推进民主政治发展方面，发挥出越来越重要的作用，村民自治制度也将与党内基层民主一起成为我国社会主义民主建设的重要根基。随着我国农村社会经济的发展，随着农村居民政治参与意识和能力的逐步提升，村民自治的内容和形式可能会发生一些变化，自治层次和领域也会逐步扩大和提升，但村民自治所蕴含的民主价值理念和价值实现方式不会改变。从长远来看，随着未来我国城乡政策、城乡居民生活方式、生活水平以致生产方式差别的缩小，城市与农村的基层群众自治之间的差异将不再明显，最终形成城乡一体的基层群众自治制度。

参考文献：

［１］虞崇胜．上下联动：破解中国基层民主困局的应然路径［Ｊ／ＯＬ］．中国选举与治理网．

［２］黄辉祥．村民自治的生成：国家建构与社会发育［Ｄ］．华中师范大学２００７年博士论文．

［３］沈延生．关于村民自治及村民自治研究的述评［Ｊ］．当代中国研究，２００３（２）．

［４］周鹏程．中国乡村公共物品融资模式改革途径——基于印度潘查亚特的参照［Ａ］．中国行政管理学会２０１１年年会暨“加强行政管理研究，推动政府体制改革”研讨会论文集［Ｃ］，2011

［５］郭兆钧，丁军，刘怀远．完善村民自治制度架起民主监督桥梁［Ｊ］．延安市人民政府政报，２０１０（１）．