疫情防控中的村级治理短板：表现形式、形成机制与补齐路径

李祖佩、钟涨宝

原文刊发于《社会发展研究》2020年第2期。

2020年伊始，新型冠状病毒肺炎疫情在全国迅速蔓延开来，疫情防控成为国家治理的重点任务。习近平总书记明确指出，这次疫情是对我国治理体系和治理能力的一次大考，我们一定要总结经验、吸取教训。在一个有着14亿人口的大国，人口密度高、社会流动性强等客观现实给疫情防控造成了巨大挑战。但在这种背景下，中国用了2个月左右的时间，不仅控制了疫情，而且新冠病毒感染者治疗效果良好，死亡率远低于国际水平。中国在疫情防控中的制度优势得到充分体现。具体来说，坚持中国共产党的集中统一领导是中国疫情防控的政治制度优势，坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展是中国疫情防控的经济制度优势，坚持共同的理想信念、价值理念、道德观念，弘扬中华优秀传统文化、革命文化、社会主义先进文化是中国疫情防控的文化制度优势。这三个方面的显著优势为中国总体打赢疫情防控的人民战、总体战、阻击战提供了扎实的制度保障。

当然，作为对国家治理体系和治理能力的整体检视，疫情防控在深刻体现中国国家治理显著制度优势的同时，亦反映了国家治理体系中某些实践环节和运行层面的不足。在疫情防控期间，作为国家治理基础性环节的村级治理体制存在哪些短板以及如何克服这些短板，成为我们关注的重点。围绕这一议题，笔者及笔者所在的研究团队通过实地观察、电话访问等多种形式展开调研，调查范围涵盖山东、河南以及疫情防控重心的湖北省随州、鄂州、恩施、咸宁等多个地区。调查发现，农村疫情防控存在着某些共性问题。通过对各地农村反映出的共性问题的分析发现，村级组织（包括村党支部和村委会，下同）的组织协调能力、动员能力等治理能力弱化、村庄多元主体有效参与渠道缺失等治理体系不完善，构成疫情防控中村级治理的突出短板。应该高度重视疫情防控暴露出的村级治理体系和治理能力存在的短板，进一步将制度优势转化为治理优势，为农村疫情防控、农业生产恢复以及后续其他改革事业的推进提供扎实的组织保障。

一、疫情防控中的基层情况

从前期调研来看，农村疫情防控确实取得了实效，但也存在失序现象。对共性的梳理，是我们反思疫情防控下村级治理体制短板的基础。

第一，“表格抗疫”情况普遍，浪费农村的疫情防控精力。在防疫中，村干部不仅要完成乡镇政府下达的返乡人员信息填报工作，还要完成诸如县公安局、防疫局、医院等多部门的信息填报工作。在河南某地区，疫情防控任务除了要求填报各种表格外，还要求村干部对湖北返乡人员建档，做到一人一档。个别地区甚至将返乡过程中途径湖北但并不在湖北工作的人员纳入到信息征集范围内。这些信息填报有助于政府精准掌握疫情信息。但也应该看到，一方面，对于农业地区而言，外出务工人员多，春节返乡人员多，输入型感染风险高，需要重点防范。另一方面，大量重复性的线上表格填报，无疑进一步增加了村干部负担，牵扯了村干部大量精力。同时，村干部年龄老化、知识水平低下的客观状况也加重了基层干部表格填报的难度。以笔者的家乡山东某地为例，全镇所有村两委干部平均年龄在52.5岁，学历水平为中学。在此背景下，绝大多数村干部难以应付线上操作，这无疑增加了抗疫的工作难度。

表格填报至少带来两大消极后果：一是占用村干部大量精力，使其难以全身心投入到真正体现科学防疫的工作安排中去；二是表格填报本是政府掌控疫情的基本手段而并非目的，而一旦形成路径依赖，则会大大降低防疫效果，造成不可忽视的后果。如在湖北某地农村，直到2月5日村民仍然照常过年过节，串门打麻将，举办红白喜事。村干部只是鼓励不外出，每天线上填报表格，但并没有采取防范疫情扩散的实际举措。

第二，一刀切式的“封门、封路”，客观上制造了社会区隔。总体来看，从1月23日武汉宣布封城至1月底，除湖北以及其他省个别疫情较严重地区外，全国大部分农村地区对湖北返乡人员都进行了居家隔离，通过在湖北返乡人员家门口拉横幅、拉警戒线、写标语等方式提醒其他村民不与其往来。而随着形势越来越严峻，从2月初以来，大部分农村地区开始通过封路阻断人员流动。客观来讲，封门、封路等防疫办法确实在防范疫情蔓延方面起到了重要作用，但也不得不看到，被隔离在家的返乡人员基本生活无法保障，村庄中出现各种形式的社会排斥，村里其他慢性病甚至重症患者基本药物难以满足，种植户、养殖户产品滞销等问题在农村中不断出现。在这些问题解决过程中，乡镇政府和村民自组织本应发挥重要作用，然而，部分村干部处于隐身状态，并没有发挥应有的组织、协调作用。

“一封了之”的做法背后反映出村干部教育宣传手段的缺位。其实，湖北返乡人员更清楚感染疫情的严重后果。但当他们处于隔离，与原来关系密切的村民难以维持交往，可能会加重其心理负担，甚至会导致其与非返乡村民、防疫人员的身体冲突。此外，村庄道路被封锁而缺乏必要的教育疏导，又增加了农村社会整体恐慌的风险。一般而言，村干部在村庄中较高的威望，教育、宣传和引导等工作方式能够被广大村民认可并自觉按照防疫要求行事，但在疫情防控中，这种工作方式被简单甚至粗暴的封门、封路取代，看似直截了当，实则是形式主义工作作风的具体体现。

第三，“管得住返乡人，管不住本村人”，分类治理能力不足。从返乡人员被封的家门到被封的村口之间，存在相当大的地理和社会空间。在农村熟人社会中，走亲访友、聚会娱乐等有着深厚的文化传统。在疫情防控期间，村庄中年轻人通过网络能够及时掌握疫情传播的风险，但对于中老年人而言，多数通过电视掌握相关信息，信息掌握相对滞后，且只有在附近出现确诊病例时才有警惕性。因此，即使在疫情扩张的高峰期，在不少地区，村内串门、聚会、打牌等现象仍较为普遍，极易形成社区内的疫情危机。

也因此，在不少农村地区，我们看到，一方面湖北返乡人员被彻底隔离，村与村之间的人员往来被有效制止。但另一方面，村庄内部以中老年人为主体的人员流动仍很频繁，并未受到疫情防控的影响。对于村干部而言，大都知晓其中的危险，但却不敢管，也管不住。其一，村干部缺乏有效手段制约村民行为，而若上报政府由政府出面强制制止，又会引起村民的不满。其二，一个行政村5—7名村干部，且在一些地区村民小组长早已有名无实，难以发挥治理功能。村两委干部不可能完全干预到村民的私下行为。亦因此，正如笔者访谈了解到的，当出现人员聚集但又没有村民反馈时，村干部大多会“睁一只眼闭一只眼”，存在侥幸心理。

第四，恐慌情绪渲染下的暴力防疫与组织性动员能力的缺失。随着疫情的持续蔓延和政府防控压力的增加，不少农村地区党员被动员起来参与防控工作，但受制于诸种影响因素，农村党员普遍年龄偏大且数量有限，难以应对疫情防控需要。而随着疫情的客观蔓延、网络疫情信息的传播，恐惧心理开始在农村社会中形成，村庄中年轻人自发行动起来组成志愿服务队投入防控一线。随着年轻人主动参与，各地村级防控力度进一步提高，村内串门、聚集等现象得到遏制。但同时，正如调研资料和网络信息显示的，在疫情防控中，部分农村出现了不受约束的暴力防疫行为。表面看来，村民自发组织起来参与防疫，是社会动员起来参与公共事务的一种形式。但当被动员的社会力量缺乏有效监督和约束，各种暴力甚至极端行为的出现也就成为必然。

在疫情防控初期阶段，“一刀切”式的封村、封路、封门成为普遍做法，但村庄内人员流动仍然频繁。随着疫情发展，农村社会力量因恐惧被动员起来，但因缺乏适当的引导也出现了不合法的防控做法。分析发现，各地形式化、简单化甚至暴力化疫情防控手段普遍存在的原因是村级治理能力不足和治理体制不完善。

二、疫情防控中村级治理暴露的短板

对于村级治理而言，疫情防控既是挑战，又是试金石。调查表明，农村地区疫情防控出现的上述共性问题，实质是这些地区村级治理既有问题的集中呈现。具体来看，疫情防控中村级治理暴露出来的突出短板可概括为治理体系不完善与治理能力不足。

第一，村级组织的治理能力不足。村级组织治理能力包括相互关联的组织协调能力、动员能力、执行能力和村民诉求回应能力等多方面。村级组织治理能力不足是造成疫情防控出现诸多混乱的主要原因，并一定程度上制约了村级疫情防控的效果。首先，村级组织治理能力不足为形式主义提供了土壤。随着疫情不断蔓延，各级政府将疫情防控作为一项政治任务来抓，层层压实防控责任。而疫情防控极强的工作压力和极严格的工作要求与羸弱的村级治理能力不匹配。对于村干部而言，面对各种表格填报任务，尽管颇有怨言，但也乐此不疲，因为“不填表我们又能干什么？”其次，村级组织能力不足为防疫工作简单化工作方式提供了空间。通过宣传教育进行思想引导是党的群众工作的基本方法之一，也是村级治理中的有效工作手段。但宣传教育既要花费时间精力，又要确保被教育者能够发自内心地信从。但村级组织显然并不具备进行宣传教育的条件，“说了不听、听了不做”是村级组织与村民之间的关系实态。由此，在强大的防疫工作压力面前，封门、封路等简单化工作方式普遍出现。最后，村级组织治理能力不足为群众动员“两极化”问题的出现提供了条件。动员群众参与是疫情防控的有效手段，也是村级治理的基本工作方法之一。但在疫情防控实践中，村级组织一方面丧失动员能力，从而出现疫情防控前期群众疏于参与，村级防控出现“外紧内松”的怪异局面，另一方面又丧失领导能力，从而出现疫情暴发期群众出于恐惧心理参与进来但又缺乏应有监督从而出现暴力防疫的极端行为。

从经验层面看，造成村级治理能力弱化的原因是多方面的，总结来看主要包括以下三点。其一，市场经济环境下，大量农村精英外流，造成村干部年龄老化、文化水平较低等问题。近年来，随着农村经济社会的发展，部分外出精英回村，但村级组织人员缺乏的问题仍无法根本解决。其二，为支持农村发展，大量项目资金输入农村，但受制于项目资金“以县为主”实施方式，村级组织只是负责协调项目落地。换言之，项目资金使用并不能转化为村级组织的治理能力。其三，为保证组织运转，村庄土地等集体资产被个人承包或者低价转让给个人，村集体“统”的能力弱化，村级基层组织与农户之间的利益链条断裂。

进一步看，村级治理能力不足可视为国家治理转型在实践中产生的意外后果。国家收取农业税费时期，在强大的资源汲取压力面前，乡镇政府为调动工作积极性，一般会默许村干部在农业税费征收过程中“搭车收费”。尽管这能够完成政府工作目标，但也造成了农业税费负担不断加重、基层政权合法性缺失等消极后果。农业税费改革之后，国家一方面加大对农村的资源供给力度，并将村级组织在涉及专项转移支付资金等资源供给中的角色从决策者、实施者变为协调者、参与者。另一方面，国家强化对村级组织的制度监管和村干部的行为监督。不可否认，国家大量制度供给和资源供给有效提升了村级组织运行的规范化程度，但与此同时，村级组织的成员构成、权力授予和权威来源越来越依赖于国家及其政府行政体制；因行政科层组织奉行“理性主义”原则和照章办事的行为逻辑，村干部更多秉持行政体制内的公共规则展开行动，使得村级组织更多作为政府行政体制的一个环节而非村庄民主化治理的��织载体。受此影响，村级组织可支配治理资源不断减少，村干部的灰色利益空间被压缩，积极回应村庄需求的能力降低。

第二，村级治理的治理体系不完善。一般意义上看，村级治理体系是指包括村党支部、村委会、村民小组、积极分子和一般村民等多主体在内的权力运行体系，是有效联结村级组织与广大村民进而实现村庄善治的组织基础。在疫情防控中，村级治理体系不完善，具体表现为原有治理体系中村民小组长、村民代表、积极分子等作用未得到有效发挥，村民缺乏诉求表达渠道，村级组织与广大村民之间缺乏有效联结纽带，进而制约疫情防控的效果。

多数情况下，不完善的村级治理体系能应付常态性治理事务，保持村庄社会基本稳定。但当出现诸如疫情防控等需要对接每家每户的治理工作时，既有村级治理体系显然难以高效应对。首先，村级治理体系不完善加剧了“一刀切”式政策推行。实践层面，政策执行过程是政策意志与地方差异化现实综合作用的结果。在疫情防控过程中，地方差异实质是不同村庄基于资源禀赋和村民诉求等方面不同而出现的多元现实。但在实际推行过程中，村级组织扮演的角色更多是执行政府决策，而非满足村民诉求，而这无疑给“一刀切”式政策推行提供了可能。部分村庄因道路“一封了之”而出现的农产品积压，以及非疫情病患难以获得及时治疗等事实表明，村民合理诉求难以得到有效表达。其次，村级治理体系不完善使得村级组织宣传的政策难以顺畅到达农户，从而出现疫情防控村级组织“一头热”的情况，进而制约了村级组织的动员能力。这种情况在居住分散的村庄尤其严重。在村民居住分散的地区，一个行政村往往包括数个自然村，而自然村又根据规模设置若干村民小组。村干部与不同自然村村民可能仅认识但并不熟悉，在政策宣传动员方面，村民小组长比村干部更具优势。而村民小组长工作积极性不足甚至被取消，无疑削弱了村级组织政策宣传和群众动员的能力。同样地，村民代表往往是村民中有一定社会威信的人，而疫情防控中村民代表难以发挥作用，又进一步降低疫情防控的成效。最后，村级治理体系不完善导致疫情防控中村庄共同体功能难以发挥。相对于城市小区，农村血缘、地缘等先赋性关系较强，形塑了多样的生产生活共同体。正因为村庄共同体存在，使得农村社会动员相对于城市社区而言成本更低。但若发挥村庄共同体作用，需以村民小组长、社会能人等有一定社会威信和影响力的村民积极参与作为必要条件。而村级治理体系不完善增加了村民组织化动员的成本和难度，使得部分地区的村级组织望而却步，在疫情防控中，被恐惧心理主导的无组织动员占了上风。

疫情防控中村级治理体系暴露出来的问题其实是农村地区治理体系既有问题的集中呈现。其一，受人财物外流等客观因素影响，农村党员年龄老化、能力弱化等问题仍然普遍，村级党支部战斗堡垒的作用难以发挥。而村干部补贴收入完全来自于政府一般性转移支付，村干部角色也就从政府“代理人”与村庄“当家人”并重偏向于单纯成为政府“代理人”。其二，受制于财政约束，为削减开支，村级组织常常减少村民小组长待遇和村民代表会议务工补贴，这导致村民小组长和村民代表参与村内公共事务的积极性大大降低。由此，正如我们看到的，村庄事务多由5—7名村两委干部完成，村级组织的成员构成事实上就只是村两委干部。其三，村级组织积极回应村民公共需求的能力不足，难以实现有效动员，广大村民参与渠道被压缩。

进一步看，村级治理体系不完善与当前形势下村级自治空间不足有关。上文述及，在国家大量制度供给和资源供给过程中，基层政府面临的村庄建设压力不断增大，并积极介入村庄发展的各项事务中。一方面，政府行政意志而非村庄公共需求在村庄建设中占据主导位置，另一方面为强调行政任务的时效性，基层政府注重在短期内完成建设任务以获得上级政府的绩效认可，建立在各种“摆平”策略上的工作方式成为普遍选择，多元主体协商策略还未成为基层政府的工作选项。由此，基层政府的积极行政压缩了农村的自治空间。因此，如我们的农村调查显示的，尽管各地出台了形式多样、鼓励多元主体共同参与、完善村级治理体系的政策文本和制度安排，但多数并没有在实践中发挥应有功能。

三、村级治理短板的补齐路径

疫情防控既是公共卫生问题，也是治理问题。疫情防控中村级治理暴露出来的突出短板，有些可以通过短期调整补齐，服务于当前疫情防控和农村生产生活恢复，有些则需要中长期谋划，借助国家治理中的制度优势和村级治理的现有基础，实现村级治理能力的提升和村级治理体系的完善。我们认为，结合当前疫情防控，以下方面的短期措施可供参考：

第一，补齐村级治理能力突出短板的短期措施。首先应尽快改变多部门下发填表任务的局面，可以各县市疫情防控指挥部牵头统一制定、发放填表任务，避免村级组织因重复性填表浪费太多精力；其次应积极组织返乡后仍留村的大学生、经商务工人员或者常年在村的新型农业经营主体作为村级组织的必要辅助力量参与到疫情防控中，近日不少贫困地区将驻村干部和扶贫工作队就地转化为疫情防控工作队，这对于强化村级组织工作能力大有助益；最后通过集中培训等方式，强化村级组织对志愿防控工作队的领导力，将已经动员起来的村民疫情防控工作进一步纳入到村级组织的日常管理中。

第二，补齐村级治理体系突出短板的短期措施。首先，高度重视并充分发挥村民小组长和村民代表在农村疫情防控中的重要作用。部分取消村民小组长的村庄应尽快恢复其职责。其次，强化分类管理，落实疫情防控期间村两委干部、党员、村民小组长、村民代表与特殊群众的“一对一”联系帮扶制度。在当前，针对特殊群众的工作任务主要包括确诊和疑似患者的心理慰藉、外出复工人员的安全复工、其他病患的基本药物购置、贫困户的基本生活帮扶等。最后，通过党员、村民代表分组带队等方式，强化对村内志愿服务队的组织管理，完善村级组织对自愿防控人员的组织体系。

村级治理是国家治理体系的基础性组成部分。村级治理体制机制的完善既要充分重视并吸收国家治理中的制度优势，使制度优势进一步转化为治理优势，又要立足于当前基层治理格局和村庄社会实际，切实提升村级治理能力，优化村级治理体制机制。因此，从长期看，需要采取以下措施：

第一，从中长期看，提升村级治理能力可从以下方面入手：

首先，以基层党建为抓手，以村级党组织建设强化村级治理能力。党领导下的村民自治制度是我国社会主义民主政治的一大优势。当前，中央和各级政府出台强化基层党建的系列举措。可以此为契机，切实优化村级党支部的人员构成，提升村级党组织的领导能力和执行能力，从而有效强化村级治理能力。同时，还要通过完善相关法律政策，明确村两委职责和权限。有效的村级自治实践能够反映多数村民诉求，夯实政府政策贯彻的民意基础，从而提升村级党组织的凝聚力和战斗力。

其次，公有制的主体地位是中国国家制度和治理体系的一大优势。在农村，公有制具体表现为集体所有制。在当前，将集体所有制的制度优势转化为村级治理优势，不仅要进一步扎实有效提升村级集体经济实力，更主要的还在于借助村集体收益分配和管理实践夯实村级组织与村民的权利义务连带机制。从目前看，受益于脱贫攻坚，贫困村村级集体经济实力得到极大提升。在此基础上，需将政策辐射到更多非贫困村村级集体经济发展上。同时，出台相应法律规范，为村级组织与广大村民在村级集体经济发展中的权利义务边界确定奠定法治保障。由此，才能真正强化村级组织“统”的能力。

最后，应通过财政体制改革，解决村级可支配财政不足和转移支付资金使用中权责不对称等问题。具体来看，应优化财政转移支付结构，在强化制度监管的同时，结合各地财政实力适度提升一般转移支付资金的村级使用比例，切实提升村级组织公共品供给的自主能力。

第二，从中长期看，完善村级治理体系可从以下方面入手：

首先，充分尊重村庄建设和发展中的农民的主体地位，拓展村集体组织的自主空间。村庄建设与发展必须以多数农民的诉求相一致。否则，政府投入再多，也只能起到事倍功半的效果。而农民需求表达又离不开有效的村庄自主实践。应该在强化政策引导和资金监管的同时，切实改变政府大包大揽的工作方式，充分相信农民、尊重农民，科学设定村庄建设和发展各项工作中的政府、村级组织和农民的权利与义务关系。同时，应允许并鼓励各地各村因地制宜，创新适合农民需求表达和生产生活习惯养成的实践机制。由此，才能赋予村级一定的自主空间，村庄建设和发展中的各项事务不仅是政府行政任务，而是与广大农民切身利益直接相关的大事，更是作为完善村级治理体系的重要前提。

其次，充分结合农村社会特点，提升农民组织化程度。当前，通过提升农民组织化程度，形成村社集体合力，仍是激发农民主体意识和参与积极性的有效途径。受客观因素影响，留守群体成为广大农村的主力军。不过，某些农村地区的实践表明，在村庄人口结构和产业结构短期内无法改变的前提下，有效组织也可持续改善农村生产生活的面貌。相对于城市社区，农村的熟人社会注重人情、面子和集体荣誉的社会特点并没有完全改变。因此，应该在强化村级组织尤其是村级党组织建设的同时，开拓工作思路，鼓励各村结合自身特点，充分调动契合农村社会特点的各种社会性治理资源，提升农民组织化程度，为完善村级治理体系提供重要基础。

最后，上文述及，坚持共同的理想信念、价值理念、道德观念，弘扬中华优秀传统文化、革命文化、社会主义先进文化，促进全体人民在思想上精神上紧紧团结在一起，是国家制度和国家治理体系在文化层面的显著优势。而在农村基层，村落共同体不仅是农民的基本生活单位，也是上述多种文化形式融合的实践载体。换言之，我们若将国家制度和治理体系中的文化制度优势转化为村级治理优势，不能忽视村落共同体的文化作用。具体而言，在强化法治保障的同时，充分重视村庄共同体在落实自治和德治方面的重要作用，以村落共同体中蕴含的公共意识调动广大村民参与治理的积极性，以村落共同体中蕴含的优秀传统文化因子提升道德规范在村级治理中的作用。只有充分认识村落共同体的重要价值并采取相应手段，方能为村庄治理体系的完善提供持续有力的文化保障。

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