风险应对视角中的社会治理精细化

张海东

原文刊发于《社会发展研究》2020年第2期。

社会治理是国家治理体系和治理能力的重要组成部分。新冠疫情防控对我国社会治理提出了巨大挑战，也反映了我国社会治理中存在的优势和短板。很多学者对此进行了认真的分析和反思，这为加强和创新社会治理、提升国家治理体系和治理能力现代化提供了有益的思考。但是，作为重大公共危机事件，新冠疫情暴发后的社会治理方式（或称危机应对方式）与常态化社会治理之间具有显著的不同，这一点不言而喻。那么，这就引申出一个值得深入思考的问题，如何在常态化的社会治理中建立一种制度化的机制，与危机应对时期的非常态治理相协同？换言之，为了使常态化的社会治理在危机应对的特殊时期能持续有效地发挥作用而不是与之脱节，应该如何加强和创新社会治理？在社会治理领域，对这一问题的解答是社会治理精细化的题中之义。本文透过疫情危机防控反思社会治理精细化问题，从风险应对的视角进行一些初步的思考。

一、有效应对风险是社会治理的一个重要内容

自从贝克提出“风险社会”的概念以来（贝克，2003、2004），现代风险社会已经日益成为人们普遍的共识。由于现代社会流动频率快和人员密集程度高的特点，无论是现代技术风险，还是传统的自然风险，抑或是经济社会问题引发的社会风险都有可能造成极大的负面影响。因此，防范和化解风险，采取积极措施有效应对风险就成为全球社会高度关注的重要议题。社会治理包含不同层次的丰富内容，风险应对就是其中的一个重要方面。习近平总书记曾指出：“我们面临的风险挑战之严峻前所未有。这些风险挑战，有的来自国内，有的来自国际，有的来自经济社会领域，有的来自自然界。我们要打赢防范化解重大风险攻坚战，必须坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化，运用制度威力应对风险挑战的冲击”（习近平，2019：50）。

那么，作为应对风险的社会治理包含哪些方面的内容？

首先，应该确立什么样的理念？确立何种理念是极为重要的，理念是制度规则得以确立和具体实践的指南。在社会治理理念上，要明确安全保障是一种福祉，保障社会成员安全是实现社会治理和谐有序和保持活力这一治理目标的前提。以往，人们对福祉保障的理解通常局限在物质化的福利制度保障方面，容易忽视其安全保障方面的内涵。这与社会发展所处的不同阶段有关：在物质匮乏的社会发展阶段，人们较多关注物质化方面的福利保障；相对而言，在摆脱物质匮乏的现代社会，人们的需求层次提高，安全就成为一个重要的共同需求。国外有学者指出，如果说20世纪社会发展的重要目标是关注社会成员的福利，那么，安全的理念则已经成为21世纪社会发展的重要价值目标（金成国，2011）。联合国在1994年人类发展报告中提出“人类安全”的概念，其核心是人类如何建设一个安全的社会，如同有效地面对和治理各种风险。没有安全就不会有真正的福祉，提供安全也就是一个重要的福祉，但是这一点常常被人们忽视或者健忘掉，只有等到危机发生时才为人们重视或被提上日程。

把安全保障作为我们的社会治理理念之一，并不是一个新鲜的话题。日常生活中，我们经常能听到“把保障人民的生命和财产安全放在首位”这句人人耳熟能详的话。每当公共危机事件发生，保障人民的生命和财产安全也是全社会应对危机的第一准则。十九届四中全会报告中也明确提出要建立健全公共安全体制机制，保障人民身体健康和生命安全。这些都是在社会治理中切实为社会成员提供安全保障的具体体现。

其次，应对风险的社会治理首先要解决什么问题？“社会治理应着眼于解决人民最盼最急最忧最怨的突出问题”（张文显，2020）。在风险应对中，社会治理要首先解决人们的焦虑共同性问题。从新冠疫情防控期间的社会情绪来看，普遍性的焦虑贯穿始终。但风险和危机毕竟不同，风险是坏的事情或者灾害发生的可能性，具有不确定性；危机则是坏的事情或者灾害已经发生的状态，是一种确定性。风险应对实际上是尽可能地防范、化解风险，避免走向危机、避免灾害出现的一种社会治理情形。风险应对中，通过社会治理解决焦虑共同性问题实际上就是消除社会成员集体性的担心、害怕、恐慌的状态，其目标依然是使社会成员看到信心之所在，建立和谐的社会秩序、保持社会活力。如其不然，将会导致社会成员的集体质疑、不满、愤怒，甚或引发更加严重的社会后果，使社会处于一种信心丧失、失序的混乱状态。通过切实的举措安定民心，给社会成员指出某些可能的、合理的预期是解决问题的基本思路。

在现代社会，高效的社会治理不应仅仅体现在危机爆发的端口进行有效的应对，更高效的应对方式应该是在常态化的社会治理过程中确立风险应对理念，并逐渐形成某种长效的体制机制，有效降低风险出现的概率。也就是说，关口前移，做好前端的防范和化解工作极为重要。即使风险转化成危机事件，常态化的社会治理能够迅速启动投入危机应对。

最后，如何才能有效应对风险以实现社会治理目标？对这个问题的回答涉及了两个方面，一个是广泛动员社会资源进行协同治理，形成社会治理共同体，通过社会治理共同体的协商与合作解决问题；另一个是社会治理精细化的问题，也就是在日常生活中切切实实地建立起有效的机制，防范和化解风险。这两个方面的问题都是老生常谈，近年来在理论和实践中都有很多讨论和具体做法，但问题的关键是保证其有效性。下面就将对这两个问题进行探讨。

二、作为风险应对的社会治理是利益共同体的协作过程

十九届四中全会明确指出：“必须加强和创新社会治理，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法制保障、科技支撑的社会治理体系，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。”建设社会治理共同体作为坚持和完善共建共治共享的社会治理制度的重要任务，一经提出便受到全社会的极大关注，已经提上日程，其建设也逐步推进。

那么，如何理解作为风险应对的社会治理共同体？

在一般的意义上，“社会治理共同体意指政府、社会组织、公众等基于互动协商、权责对等的原则，基于解决社会问题、回应治理需求的共同目标，自觉形成的相互关联、相互促进且关系稳定的群体”（郁建兴，2019）。但在风险应对中，社会治理共同体应该更加突出利益共同体这一鲜明的特点。

之所以突出强调社会治理共同体是利益共同体这一属性，是基于以下三方面的思考。

其一，与如何理解社会治理的根本目标相关联。一般来说，人们可能更认同将社会治理的重要目标看作为实现社会秩序和社会活力的平衡，不会因为过分强调秩序而使社会丧失活力（李友梅，2019）。但是这个目标不是社会治理的根本目标，社会治理有着不同层次的内容和多重目标。沿着上述逻辑进一步分析，要达成秩序与活力的平衡，社会治理势必要实现公共利益的最大化，惟其如此才有秩序与活力的良性并存。在社会治理领域，无论是哪些主体参与社会治理，通过何种制度规范来进行治理，采取何种途径和方式来实施治理，实现公共利益的最大化都是其根本目标。

其二，与建设社会治理共同体的新思路相一致。共建共享共治是社会治理共同体的核心和精髓所在。那么，为什么会提出社会治理共同体的建设问题？根本的一点在于原有的社会治理中存在着难以解决的结构性问题。改革开放以来，我国所有制形式、社会分工和产业结构都发生了深刻变化，出现了许多新社会阶层（或者称为新利益群体）。随着新社会阶层的崛起和规模日益壮大，其在我国经济社会发展中的作用越来越明显。与此同时，传统社会治理存在的结构性问题也日益突出（张海东、杜平，2018）：一来，新社会阶层有较强的参与意愿和参与能力，但缺乏有效的制度化途径参与社会治理，整体而言，在传统社会治理格局中处于边缘化状态；二来，传统社会治理体制对新社会阶层如何进行有效的社会治理也面临挑战。社会治理的结构性问题不解决，就难以实现对社会的有效整合、难以维护社会秩序、难以保持社会活力。在这方面，党和政府经过长期的探索，逐渐形成了明晰的思路。回顾过去40年社会治理思路演进可以发现，社会治理领域的转型大致经历了以下几个阶段。党的十六届四中全会前，社会治理领域基本上沿用传统社会管理思路，虽然期间有过地方性的探索，但是没有形成全国性的、整体的社会治理新思路。2004年，党的十六届四中全会首次明确提出建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局。这个阶段的整体思路可以概括为建立不同主体参与的社会管理格局，但仍然是一种社会管理的逻辑。党的十八大报告提出加快推进社会体制改革，要围绕构建中国特色社会主义社会管理体系，加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制。这个阶段开始注重社会管理体制改革，强调体制建设的重要性。2013年，党的十八届三中全会第一次明确提出创新社会治理体制，将党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障确定为社会治理格局，强调要打造共建共享共治的社会治理格局。这在社会治理领域是一个划时代的新思路，明确提出以社会治理取代社会管理，突出了多元共治的新思路。十九届四中全会强调坚持和完善共建共治共享的社会治理制度，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体，为多元共治的社会治理勾画了更加清晰的蓝图。总体来看，改革开放以来，我们的社会治理沿着一个渐进式的逻辑逐步实现了转型。从早期的社会管理逻辑到社会管理体制下的多主体参与，再到以社会治理取代社会管理，最后形成新时代多元共治的社会治理共同体建设新思路。

共建共享共治的社会治理新思路实际上是把不同的利益群体统一纳入社会治理制度中。在动员全社会的资源而不仅是政府的资源来解决问题时，实际上将代表着不同部门或者群体的利益主体纳入治理之中，形成多元共治的新格局。社会治理实质上就是在通过协调各方利益的基础上解决问题，实现公共利益的最大化。正是在这一意义上，可以说社会治理的过程也就是利益共同体的协作过程。

其三，风险应对中的社会治理共同体是更加直接而现实的利益共同体。预防和化解风险的直接目标是使共同体免于风险转化成危机而造成的伤害。新冠疫情防控中这一点非常明显，无论在哪个层次或环节出了疏漏，所有人都要不同程度地承担风险，无论是一个家庭、一个楼宇、一个社区、一个城市，还是全社会、全人类。所以在这个意义上，可以把风险应对的社会治理共同体看成利益攸关的共同体。当然，社会治理共同体还内在地包含其他层面的含义。例如，社会治理共同体也是价值共同体等，这里不一一展开探讨。仅从风险应对的角度来看，将社会治理理解为利益共同体更易于动员社会治理共同体成员的协同与合作，实现风险应对的社会治理目标。

三、作为风险应对的社会治理如何精细化

社会治理精细化是一个复杂而艰巨的��大课题，需要不断地探索，尤其在实践中不断进行探索和尝试。宽泛地讲，成功实现社会治理精细化的社会是一个持续稳定的、成熟的社会。其标志是在解决所要面对的社会治理问题时，有一套成熟的规则、稳定的机制，参与社会治理的各方依规则能够有效协商与合作，并最终提出实现公共利益最大化的解决方案。相反，规则不明确或变来变去、责权不明晰或各方边界模糊不定、机制不简洁或复杂多变等，都不利于实现精细化治理。

仅就风险应对而言，社会治理的精细化要着力于解决以下五个方面的治理机制问题。

一是风险应对的组织协调机制问题。风险应对中，政府责无旁贷，是社会治理的主导力量。那么，如何理顺不同层级政府以及政府内部各部门之间的职责和权力尤为重要。在武汉新冠疫情防控的大考中，人们对“谁来决策”（贺雪峰，2020）这个本不该成为问题的问题颇费思量。同时，我们也看到其他一些国家不同层级政府和政府内部各部门之间缺乏协调的乱象。此外，社会治理共同体的其他主体间的责权也需要清晰的定位，纳入政府部门的统一组织协调，以便共同体同时发力、共同应对风险。

二是风险应对的专业化协作机制问题。应对风险的社会治理共同体应该有着专业化的分工，治理过程也是专业化的协作过程。精细化的治理要发挥具有比较优势的专业团体的协作力量。应对不同类型的风险需要不同的专业化力量参与治理。例如，应对新冠疫情风险需要医学领域的专家，应对核泄漏风险、应对地质灾害风险、应对社会风险等都需要各自领域的专家。这里的一个重要问题就是专业化的协作机制问题，尤其是以政府和专家团队的协作机制更为重要。

三是风险应对的动员机制问题。核心问题包括谁来动员、何时动员两个方面。在风险应对的问题上，谁来动员的问题相对简单，应该由作为主导力量的政府部门按照职责分工来负责实施。比较复杂的是何时动员的问题：过早动员的风险在于一旦风险化解，危机并未发生，广泛的社会动员可能要付出不必要的成本和代价，动员者会受到指责或追责；动员迟滞则可能引发重大的灾难性后果。解决这一问题的思路在于两个方面：一方面要充分发挥专业化的力量对风险进行评估；另一方面是在疫情防控的经验基础上，建立一套稳定的风险预警机制，防患于未然。换言之，宁肯建立没有敌人进攻的城堡，也不要出现在敌人进攻时无城可守、措手不及的情形。

四是风险应对的信息发布机制。有关风险的信息传播具有放大效应，在自媒体时代这一点尤其明显。这也意味着在风险应对的社会治理中，真实信息的及时发布极为重要。对新冠疫情防控的反思中，有学者特别指出信息的重要性（雷洪，2020），人们对谁来发布、发布什么信息极为关心，可以据此形成某种预期或者做出某种决策。例如，此次疫情中，钟南山、张文宏等专家学者的声音受到普遍的欢迎。这些来自专业化团队的真实声音具有极大的权威性。再比如，韩国在应对疫情中的一些成功做法受到国际社会的普遍关注。其中，及时公开的信息发布（发布会、网站、自动短信）是成功的重要前提，这是韩国汲取应对中东呼吸综合症教训基础上的成功举措。2015年韩国遭遇中东呼吸综合症疫情，当时韩国政府没有及时透明地公开患者的信息，最终应对不力，受到民众的诟病。

五是风险应对的常态化机制。社会治理精细化体现在常态化的运作之中，而不能靠运动式治理方式来解决。我国治理尤其是政府治理中存在着“运动式治理”的模式或机制。在现象层面可以观察到：校车出事故，全国校车集中整治；高铁出事故，全国铁路排查；食品安全出事故，全国食品大检查；煤矿出事故，全国煤矿整改；工厂发生火灾事故，全国消防集中排查隐患，凡此种种。这种“运动式治理”最突出的特点是搞运动式的一阵风的治理，常态化治理付诸阙如，一旦发生重大事件就进行全国范围内或全行业集中整治，但风头过后，一切照旧，直至下一次重大事件再次发生，如此循环往复。试图通过这种治理方式从根本上解决问题完全不可能，往往仅停留于走过场，治标不治本，能解决表面问题已属于不错的效果。运动式治理的问题是制度不再发挥其应有的基础性规范作用，人们对制度视而不见，制度的制定、监督和执行者也对违背制度的行为听之任之。这种制度失效常态化不仅使政府治理陷入“运动式治理”的怪圈，在根本上无助于解决治理问题，还将导致更加严重的社会后果、积聚社会风险。当然，学者们分析过这种治理产生的制度逻辑，同时也指出在现代社会中，这一机制的合法性基础和组织基础都受到了极大挑战，呼唤着新的组织治理模式（周雪光，2012）。

创新社会治理就是要摒弃这种运动式的治理机制，采取常态化的或者常规化的治理机制。建立这种常态化的治理机制，一方面是要依法治理，实现社会治理的法治化，使法律、制度、规则等始终发挥约束力；另一方面是强化基层治理，社会治理重心在基层，社会治理精细化也主要体现在基层。疫情防控中，基层政府（乡镇、街道）、居民自治组织（村、居委员会）、各种社会组织（业主委员会、志愿者组织）与居民个人等如何汇聚力量，形成合力是抗疫的关键所在。为此，实实在在地夯实基层的社会治理，发挥社会的力量是风险应对的重中之重（雷洪，2020；向德平，2020）。

当然，在确立上述各个具体机制中，科技支撑是必不可少的手段。作为应对风险的利器，最大限度地发挥包括信息化手段在内的科技力量的作用也是社会治理精细化的内涵之所在。

综上所述，现代社会中风险常态化，风险应对是社会治理的重要内容。现代社会治理要确立安全保障的理念，把安全保障看作社会成员的福祉。从风险应对的视角来看，社会治理过程就是防范和化解风险，使社会成员免于灾害伤害的过程。参与到这个过程中的社会治理共同体，是有着不同利益诉求的主体，而社会治理过程就是实现各利益主体的协商和合作过程，以期实现公共利益最大化。为此，需要在风险应对中建立起有效应对的常态化机制，让这些机制在危机发生的特殊时期也能持续有效地发挥作用。惟其如此，才能实现社会治理的精细化。

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