中国农村贫困问题的设置与反贫实践的延续性

王春光

原文刊发于《社会发展研究》2020年第3期。

2020年是中国农村脱贫攻坚决胜之年，是全面建成小康社会之年。那么，从此之后农村会变成什么样？贫困问题真的在农村全面消失了吗？事实上，全面脱贫中的贫困是在现行标准下的贫困。中外各国历史和实践表明，贫困的内涵并不是恒定的，而是不断被建构的，随着社会经济乃至文化条件的变化而不断变化。由此观之，2020年之后的中国农村还会在新的层面存在贫困的问题。那么，应当如何对贫困进行界定，又如何理解其与乡村振兴的关系？已有研究指出，这实际上是一个相对贫困问题。为推进这方面的研究，本文从贫困界定这个元问题开始讨论，然后从历史维度梳理反贫困的合理基础以及由此展开的中国农村反贫困实践，最后落脚到2020年乡村振兴、贫困以及反贫困等问题展开思考和研究。

一、多维贫困和社会文化性

早在20世纪60年代，美国人类学家刘易斯（Lewis，2013：108）指出，“有一种‘贫穷人的文化’存在”。由此，贫困与文化终于有了难分难解的关系。实际上贫困与文化的关系并不是因为刘易斯说了之后才存在，而是一直存在。也就是说，贫困不仅是一种简单的经济现象，而且有着复杂的社会文化性。所谓社会文化性包含两层含义：一是贫困本身就是一种社会文化现象；二是贫困的产生与社会文化有关，而且会产生社会文化效应。刘易斯所谓的贫困文化就是指贫困者形成了区别其他群体的一种生活方式、价值观念和心理意识。

古希腊哲学家柏拉图在其《理想国》中就提出“贫困”这个概念，但是，贫困真正成为社会科学的研究对象始于17世纪。从此之后，贫困概念经历了不断演化和丰富的过程。1601年英国颁布的《伊丽莎白济贫法》首次提出了现代意义上的贫困问题以及相应的减贫政策。经济学家最先将贫困问题作为热点问题开展研究，将贫困界定为经济问题，认为贫困就是指靠劳动养活不了自己和家庭的状态，由此衍生出最低工资问题（即要维持劳动力再生产所需要的收入），那些在收入上达不到最低工资收入水平的人们都属于贫困者，贫困线也即从此诞生。英国社会政策家朗特里（Rowntree，1901：398—404）把贫困界定为“一个家庭的可支配收入不能支付家庭人口基本生存所需的食物、衣着、住房和燃料的最低费用”。这就是最早的绝对贫困概念。后来的研究者从这里发展出各种测量贫困线的方法，比如基本需求法、食物热量支出法、恩格尔系数法、生活形态法、超必需品剔除法、市场菜篮法、马丁法、数学模型法、编制贫困系数法和一天一美元法等（王荣党、李保春，2017：29）。所有这些测量方法都偏向经济维度。

但是，对贫困的理解不应限于经济维度。印度制度经济学家阿玛蒂亚·森是最早（1976年）提出多元贫困概念的，其认为贫困并不只是收入的匮乏，还包括基础设施、社会保障等的缺乏，贫困者失去了享受体面生活的能力，即可行能力。森的理论影响很大，尤其影响到联合国开发计划署（UNDP）和世界银行对贫困的界定和测量。联合国开发计划署采用的人类发展指数就是一个多维度的指数，其中除了人均GDP之外，还包括教育水平和人均预期寿命。世界银行在其发表的《发展中国家面临的贫困问题：标准、信息和政策》研究报告（1990年）中用了7个指标来测量和评价贫困，分别是人均收入、家庭消费和人均消费、人均食品消费、食品比率、热量、健康和营养状况以及基本需要等。与此同时，贫困线也不是固定不变的，如世界银行多次调整贫困线：2005年前曾用人均每天生活费低于1美元，界定为贫困线，而2005年调整为人均每日生活费为1.25美元，2015年又调整为人均每日生活费为1.9美元，2018年增加了两条补充性贫困线，分别为人均每日生活费低于3.2美元和5.5美元。这些不同的贫困线都蕴含着社会文化含义，正如世界银行将后来提出的贫困线称为“社会贫困线”。

贫困的概念是多样的。有多少研究者，就有多少个界定；即使是同一个研究者，在不同时期也会对贫困的界定进行调整和修订。一个重要原因是，不同研究者生活在不同社会和文化中，对贫困会有不同的体验和认识，因此会接受不同的贫困理论；同一个人在不同时期，也会基于社会经济乃至文化条件的变化，对贫困会有新的认识和理解。另外，从学术到实践，也有不同的界定，我们称为学术性贫困概念、政策性贫困概念和社会性贫困概念。

由此可见，贫困含义是多样的，这折射了社会文化多样性和多变性。这是我们观察和探讨中国农村反贫困的一个关键视角。也就是说，当我们称已经解决全面脱贫问题的时候，必须要认识到这是个阶段性的实践答案，社会经济条件以及社会价值观念不会停止变迁脚步的，这就需要我们从变化的、多维的视角来思考2020年后农村反贫困实践。

二、贫困的公共性与反贫困的合法性

贫困是与人类相伴而行的。从古代开始，中国人渐渐地形成了一套认识和处置贫困的文化价值以及行为方式。总体来说，中国人对贫困的评价大多是负面的，只有少数士人才会有“富贵不能淫”的气概，大多数人都会有“欺贫贪富”“门当户对”“贫穷对面不相逢，富贵深山有远亲”这样的意识，穷是被人看不起的。中国古代也有一些济贫做法，但是像现代那样的反贫困政策和制度是不存在的。中国古代从朝廷到民间的济贫做法是：政府（朝廷）大多是在发生灾荒（洪灾、旱灾、虫灾乃至流行病暴发等）、饿殍遍地的时候才出手救济，平时都是由民间自己来解决贫困问题。其中，最大的民间力量是家族。从隋唐开始，特别是在宋朝，民间出现“社仓”，即在丰年大家拿出一部分粮食交给社仓，出现饥荒时，社仓会拿出粮食救济老百姓。在一个村里，邻里家族会帮助困难的人家。由此可见，在古代，贫困不是一个公共问题，而是一个私人问题，主要靠熟人来帮助解决。只有到了现代社会，贫困才成为一个公共问题，国家必须要承担济贫减贫的责任。

在中国，改革前农村也有一些救济困难的政策，但是真正有系统、有目的、有组织地开展农村反贫困，始于20世纪80年代后。基于思想解放和实事求是的路线，决策者客观地看待国家的发展水平和状况。农村老百姓自发地推行家庭联产承包责任制，就是以行动来解决贫困问题，他们对此有着切肤之痛。安徽省凤阳县小岗村的18个农民冒死行动搞承包，就是例证。政府开始重视贫困问题，并把它作为一个公共问题来对待。邓小平就有针对性地说，贫穷不是社会主义，可以先让一部分地区和人群富起来。当时中国还是相当贫困的，中国的改革开放和经济建设就是要解决贫穷问题。

因此，从20世纪70年代末开始，中国最大的建设任务就是要解决能吃饱的问题。在这一点上，政府与老百姓达成了高度的共识。所以，改革开放得到了绝大多数人的认可和支持。拿家庭联产承包责任制来说，短短2年内就基本上在全国农村得到推行。而且，农村的改革也在短短的4年内让1.25亿以上的贫困人口解决温饱问题，脱离了绝对贫困。这使得，一方面民众对改革开放寄予了前所未有的期待，另一方面政府为了进一步赢得民众支持、增强改革开放的合法性，把推动民众脱贫致富作为政府的重点工作，提出以经济建设为中心的发展思路，贫困问题也就顺理成章地成了政府必须要解决的公共问题。1986年，中央政府（国务院）成立了扶贫工作领导小组。由此，我国开启了真正意义上的反贫困行动。

三、贫困问题与反贫困实践

从广义上看，人类历史就是一部反贫困的历史。从过去40多年中国的反贫困实践来看，农村是反贫困实践的主战场。计划经济时代起，城镇就是社会政策的重点，农村则受到忽视。即使到改革后也是如此，农村居民一直靠自己（或集体）来解决生计问题。而且更重要的是，在工业化和城市化背景下，农业基本上缺乏竞争力，是脆弱的产业。因此，中国的贫困问题主要在农村，而不是在城镇。

过去40多年中国农村反贫困实践经历了以下四个阶段（朱玲、何伟，2018）。

第一阶段，即20世纪70年代末到90年代前。这一阶段中，尽快解决温饱问题成为全社会的共识，这从邓小平提出的“不管白猫还是黑猫，抓到老鼠就是好猫”就能充分显示。这个阶段的农村反贫困在四个层面上展开。第一，改革农村生产和经营制度，解放了农村劳动力，提高了农业劳动率，在短短的5年时间内，有1亿多农村人口解决了温饱问题。到1984年我国粮食不仅可以自给，还有剩余可出口。第二，从农业上释放出来的劳动力转向非农产业，乡镇企业、家庭作坊、民营企业应运而生，农民工、农民企业家、老板、企业经营者、个体户、小商贩等职业纷纷涌现和壮大，农村居民的非农收入快速增加。第三，国家大幅提升农产品价格，刺激农业生产积极性，为农民增加了收入。第四，1982年国家在宁夏和甘肃等地实施扶贫计划，1985年形成国家农村扶贫战略。这个时期的贫困概念是比较简单的，主要指没有解决温饱问题，以生存线为贫困线，如1978年的贫困线是年人均收入100元。到1985年，吃不饱的人数下降到125亿人。到了1992年，农村贫困人口数量按当时的贫困标准来衡量，已经减少到7000万人。政府的反贫困政策和计划瞄准的仅是农村最不发达或者说最贫困的地区。从再分配视角来看，反贫困政策有助于改善地区之间的收入分配；但是对减贫来说，效果并不是很明显。在政策上，国家把贫困视为地区贫困，而不是个体贫困。

第二阶段为20世纪90年代到21世纪前。这一阶段有五个重大的时代背景，分别是开启社会主义市场经济建设、1994年分税制改革、国有企业和集体乡镇企业大规模改制、亚洲金融危机和中国加入WTO谈判、国家改革重心转向城市。在这样的时代背景下，农村发展乏力：乡镇企业缺乏竞争力，农业税费负担重，务农亏本，“农村真穷，农民真苦，农业真危险”三农问题凸显。中青年农民纷纷离开乡村进城或者去东南沿海地区务工经商，走上外出务工来解决贫困问题之路。1992年，我国政府作出承诺，要到2000年解决农村贫困问题。1993年，我国制定了《“八七”扶贫攻坚计划》。这个计划的目标是从1994年到2000年，用7年时间解决8000万农村贫困人口的绝对贫困问题。不过，2001年10月15日国务院新闻办颁布的《中国扶贫开发白皮书》显示：“农村尚未解决温饱问题的贫困人口由1978年的2.5亿人减少到2000年的3000万人，农村贫困发生率从30.7％下降到3％左右。其中，国家重点扶持贫困县的贫困人口从1994年的5858万人减少到2000年的1710万人。”

第三阶段，即2001年到2010年。这一时期，国家对农村实施了前所未有的政策，提出“少取多予”的理念。一是国家肯定农村人口进城务工经商是国家现代化发展的必然要求，确保了农村流动人口有稳定的工资性收入来源，并且让他们在流入地享受基本的社会保障政策；二是国家取消农业税费，出台一系列农业发展补贴政策；三是国家将基本公共服务和基础设施向乡村覆盖，实施义务教育，建立新型农村合作医疗保险、新型养老保险以及农村社会救助制度（其中最重要的是农村低保制度），实施路路通、广播电视通、信息通等基础设施建设；四是实施新农村建设，其总目标是“生产发展、村庄整洁、乡风文明、管理民主和生活宽裕”。

第一个十年农村扶贫开发纲要以及新农村建设等举措究竟对减贫起到多大的效用？有几个数据从侧面说明问题：��入21世纪头10年，城乡收入差距一直在扩大，到2007年，达到最高点，即3.14∶1；2008年和2009年依然处于3.11∶1的高位；到2010年降到2.9∶1。可见，惠农政策和相应的扶贫政策都未能遏制住城乡收入差距的扩大。因此，农村大量青壮年继续涌向城镇，向外流动和从事非农的人数继续增加。人口普查显示，2000年城镇人口占总人口的36.21%，到2010年时这一数字增加到49.68%；2000年城镇就业人数只有2.3151亿人，而2010年则达到3.4687亿人，净增了1.1536亿人，其中大部分是从农村进城就业的。非农就业和向城镇流动就业，是农村人解决贫困问题的重要出路。但是，由于城乡权益差异，与之相伴的是农村留守现象，留守的是儿童或者老人和妇女，他们中不少人就成了贫困者或者贫困边缘者。

当然，我国也对农村贫困线不断进行了调整。在世界银行的贫困线从每天生活费支出1美元调整到1.92美元的同时，中国先后进行了四次调整，分别在2003年、2004年、2005年和2010年。每次调整贫困线，随之而来的都是贫困人口数量的增加，尤其是2010年贫困线调整，农村贫困人口一下突破一亿人。贫困线的调整具有一定的客观依据，其中包括物价上涨的影响、人们对贫困的理解、生活需求的变化，还有收入水平和差距也有了很大变化。所以，我们也可以看到，贫困问题既是客观现象，又是一种建构的现象。政策对贫困的定义发挥了关键的影响，同时，贫困概念也伴随经济和社会的发展而发生变化。

第四阶段是2010年至今。既然2010年还有1亿多农村贫困人口，显然政府还要在下一个十年继续解决农村贫困问题，才能完成全面奔小康的目标。2011年，我国制定了第二个《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》，其总体目标是：“到2020年，稳定实现扶贫对象不愁吃、不愁穿，保障其义务教育、基本医疗和住房。贫困地区农民人均纯收入增长幅度高于全国平均水平，基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平，扭转发展差距扩大趋势。”这一纲要明确了减贫标准是“两不愁三保障”，而不只是贫困线了。并且，这个纲要要求消除贫困地区的贫困问题，包括解决贫困县、贫困乡和贫困村的贫困问题；纲要还提出建立健全扶贫对象识别机制，后来演化为精准识别的提法；在路径上提出了专项扶贫、行业扶贫和社会扶贫三类扶贫方式；在专项扶贫中提到易地扶贫搬迁、整村推进、以工代赈、产业扶贫、就业促进、扶贫试点和革命老区建设等。这些内容大部分在后来提出的“五个一批”“六个精准”脱贫政策中得到体现。2013年11月3日，国家提出“精准扶贫”，后来称为精准脱贫攻坚，提出到2020年要解决现行标准（人均年收入不到2300元）下的农村贫困问题。在这十年中，国家在扶贫上投入力度空前、干预程度前所未有，效果也日益显现。

对过去40多年我国农村减贫和发展的简单回顾和分析中，我们至少可以得到这样四点认识：第一，农村减贫从广义上看，就是农村发展，两者是同步的；第二，农村减贫有两条路径，即市场路径和政府干预路径，在不同时期，它们的作用不尽相同；第三，政府减贫的干预力度、目标、重点以及方式在不同时期有所不同，经历了区域干预、整村干预到个体干预的转变；第四，贫困的内涵不是一成不变的。

四、贫困建构与政策选择

虽然贫困与人类社会共存，但是出台反贫困政策、构建反贫困体制机制还是近现代的事。这里的原因犹如印度裔制度经济学家雷兹和森（2006：4）所言的：“现代饥饿与历史上的饥饿除了有政治和伦理方面的区别外，还有其他方面的区别：首先，……一部分人在绝望地寻找着更多的食物，而另一部分人却在计算着卡路里并寻找新的减肥办法。……第二，在当代世界的许多国家中，饥饿的长期存在不仅与财富的根本缺乏有关，还与社会内部大量的——常常是极端的——不平等有关。”也就是说，由于当代贫富差距太大、社会太不平等，这构成了对社会稳定以及政府治理合法性的危险，贫困问题成为重要的公共问题。同样，中国农村贫困问题也是如此。这表明，贫困就是在现代性背景下建构的一个公共问题。

农村贫困问题在改革前后有着不同的属性，而且在改革后的不同时期也有不同的含义，体现出其随着时代变化以及人们的认识观念和需求变化而变化的现代性特点。最明显的一点是贫困线的不断调整。从1978年到2010年，由100元增加到2300元，其间从2000年的625元调整到2010年的2300元，后者是前者的3.68倍，相比同期物价指数上涨（2010年与2000年，物价指数至少增加了25%）以及农村家庭人均纯收入提高幅度（2010年是2000年的2.75倍）相比，增幅极大，这与贫困线原先基数太低有直接关系。2000年时，625元的贫困线仅是当时农村家庭人均纯收入（2282元）的27%，而欧盟贫困线一般设定为人均收入的40%。2010年农村贫困线也只是农村家庭人均纯收入的36.67%，依然低于40%的比例。需要指出的是，这个比例还是以农村家庭人均纯收入为基准，而不是以全国人均可支配收入为基准，而欧盟则是以居民人均收入平均数为基准。由此可见，中国农村贫困线占人均收入的比重就更低。不管怎样，中国农村贫困线依然是一条绝对贫困线，而不是相对贫困线，这体现了中国农村反贫困实践的属性。

贫困线的设置明显地影响到一个国家在一个时期内的社会政策走向。在20世纪90年代我国在实施《八七扶贫攻坚计划》时，目标是2000年基本上消除农村贫困问题，以迎接小康社会，但是到2000年时并没有实现这个目标。按当时的贫困线标准，还有3000多万农村贫困人口没有脱贫。于是便有了第一个十年（2001年到2010年）农村扶贫开放纲要。在这个纲要中，政府对贫困的理解有了明显拓宽，不再限于温饱问题，而且扩展到教育、医疗卫生、住房等，提出了脱贫致富和扶贫开发等概念，同时还指出，不仅存在个体贫困、家庭贫困，而且还存在区域贫困。如果以683元为标准来测量贫困，2007年农村贫困人口数量已经下降到1600万人以下，这是有统计数据公布以来的最低水平。但是，世界银行在此时提高了贫困线，于是我国也跟着大幅度提高贫困线，农村贫困人口数量就从1600万人增加到1亿多人。

政府为什么会改变对贫困的定义呢？除了来自世界银行调整贫困线的影响，另外一个原因是2001年政府颁布的第一个扶贫开放纲要，其指出“我国目前正处于并将长期处于社会主义初级阶段，在较长时期内存在贫困地区、贫困人口和贫困现象是不可避免的。当前尚未解决温饱的贫困人口，虽然数量不多，但是解决的难度很大。初步解决温饱问题的群众，由于生产生活条件尚未得到根本改变，他们的温饱还不稳定，巩固温饱成果的任务仍很艰巨。基本解决温饱的贫困人口，其温饱的标准还很低，在这个基础上实现小康、进而过上比较宽裕的生活，需要一个较长期的奋斗过程”。这个纲要表明：第一，政府认识到贫困问题特别是农村贫困问题将长期存在；第二，当时对温饱问题的解决只是低水平的脱贫，存在很大的返贫风险。还有一个原因是政府对下一步的发展有了更高的目标和要求，即从实现小康到实现全面小康社会，原先的贫困标准与新的发展目标和要求不匹配，所以需要调整。贫困线一旦做出调整，贫困人数就会快速增加，相应的贫困内涵也会发生变化。第二个扶贫开放纲要用“两不愁三保障”来衡量脱贫，并且要求贫困地区公共服务接近全国平均水平、缩小发展差距等。这背后最大的动力在于政府把解决农村贫困问题上升为“巩固执政基础”的政治要求。到2013年“精准脱贫”的提出，再到2020年一个也不能掉队地达到全面小康标准，也出于相似的动因。

贫困并不是一个纯粹的自然现象或问题，而是一个多方参与建构的社会问题。政府在其中扮演了重要甚至是主导性角色。美国社会学家威尔逊（2007：235）认为，“在南北战争以前，贫困在美国并不被广泛认为是一种社会问题。普遍的态度是：个人的不幸纯属个人的事情，社会不可能也不应该解决个人的问题。”这“普遍的态度”就是指社会对贫困的看法，即认为贫困是个人的事。只有到了南北战争后出现工业化，由此带来的贫困问题才引起社会关注。20世纪30年代，在美国芝加哥社会学派对城市贫困及相关问题的研究下，学术性贫困概念才诞生。到了20世纪60年代，美国对贫困问题“再发现”。这一方面是因为政府财源增长快，有大量剩余；另一方面是因为美国处于普遍的繁荣之中，贫困问题就更容易引起人们关注。美国联邦政府将反贫困纳入政策方案，1964年美国国会通过了消灭贫困之战的法案。与此同时，相应的研究纷纷开展，诞生一些重量级学术成果（如加尔布雷斯的《富裕社会》和哈林顿的《另一个美国》），由此“真正使消除贫困的计划显著地进入到公众的视野之中”（威尔逊，2007：239）。中国的情况也是如此，社会日益重视贫困问题，政府采取反贫困政策和措施，大量学术研究开展，帮助社会提高对贫困问题的认识水平。这就构筑起农村反贫困的认知氛围，所以贫困问题不是一个纯粹的客观现象。

目前我们讨论的中国农村贫困在性质上属于绝对贫困，与其他许多发展中国家颇为相似，但也有不少特殊性。比如，中国的贫困主要集中在农村，而城市贫困相对不那么明显。再比如，农村贫困不限于个体、家庭层面，也体现为区域差异，包括村、乡、县乃至更大区域，如片区，在政策上有国家贫困县、省级贫困县（全国总共有586个国家级贫困县），还有贫困乡和贫困村，其中还有大名鼎鼎的18个连片贫困地区（如三区三州）等。还比如，农村减贫的目标就是消除绝对贫困问题，而不是相对贫困问题。因此，中国农村贫困和减贫实践有着自身的特色。

虽然农村贫困是绝对贫困，但是在不同时期有着不同内涵。2000年农村绝大部分人的温饱得到了基本解决后，绝对贫困的内涵也有了变化。学术界开始讨论绝对贫困和相对贫困问题，后来还有人认为在这两者之间存在一个基本贫困问题（杨冬、孙小娜，2004）。1993年，国家宣布要到2000年解决农村贫困问题，但是到了2000年并没有解决，其背后的原因很复杂，而贫困内涵的变化是一个关键原因。首先，原先反贫困目标的设定有一定的偏差。其次，以前的目标不符合已经变化了的现实要求。2002年国家在原先基础上提出全面建设小康社会，其目的是要解决小康社会建设中出现的不平衡和区域贫困问题，主要是缩小城乡差距，其中解决农村贫困问题是关键。在这个时候，贫困不再只是收入上的短缺问题，更指向医疗卫生、教育、保障、生态环境等多个维度。

从中国农村贫困概念的演变中可以看到，贫困并不是一个永恒不变的客观现象，而是一个不断建构的概念，与中国过去几十年发展变化直接关联。今天认为不是贫困的现象也许明天就会是贫困的内涵。从这一点来说，作为贫困的概念很难消失。在2013年，我国提出到2020年要消灭农村贫困问题的时候，在贫困前头给出了一个附加条件，即“现行标准下”。在20世纪70年代末，100元可以维持基本生存，但是到现在2300元也只能维持着基本生存，这里除了物价因素外，还有基本生存的标准变化。所以，我国到2020年要消除的是“现行标准下”的绝对贫困问题，相应地，反贫困政策也要调整和创新。

五、迈向未来的农村反贫困和乡村振兴

2020年是决战决胜精准脱贫最后一年，这是否意味着今后农村就没有绝对贫困的问题？按社会不平等理论来说，一个社会总会有人落到社会最底层，成为绝对贫困人群。而且脱贫的人或当前不贫困的人口中，也会有人因年龄、生病、失业、其他灾害等原因而返回绝对贫困。所以，全面脱贫指的是绝对贫困在现有统计意义上的消失。正如上文所指出的，绝对贫困的内涵不是不变、静止的，会因事、因时、因社会观念和经济水平乃至其他因素的变化而变化。从而，在理解贫困这一元问题中，不应当完全割裂绝对贫困和相对贫困。

基于现有的农村反贫困实践，我们也可以对未来的相关行动探讨一二。中国的农村反贫困行动具有独特性。2013年开启的大规模精准扶贫和精准脱贫，是一场全国性行政动员，迄今为止，至少向12.8万个贫困村庄派出了297多万公务员、企事业单位（主要是国企）职员去当村第一书记和驻村工作队。他们至少要在村里待一年时间，任务是识别贫困户、传递政策、发展产业、做任何能帮助贫困户脱贫的工作。在现实中，他们碰到了许多困难和问题，比如识别问题、经费问题、贫困户配合问题、上级考核等。总体来看，这种动员式的强干预模式受到以下挑战。

第一，政策性贫困概念遭遇水土不服的问题。具体而言，本来有一些人并不觉得自己贫困，但是当政策可以给贫困户优惠和好处的时候，就有老百姓争着当贫困者。同时，村庄团结受到一定的影响。在一个条件差不多的村庄里，硬生生地把村民划分为两类人群：那些进入贫困行列的人享受很多补贴和支持，比如修房补贴、子女上学补助、看病百分之百报销、无息贷款等优惠；而非贫困者则享受不到，反而在收入、住房、看病等生活条件方面变得不如贫困者。由此，一个村庄因贫困识别而出现社会分裂。从理论上看，大部分村庄都处于贫困状态，但是政策上非要从中识别出贫困与非贫困群体，对村民来说，这样的区分颠覆了他们日常生活中形成的贫困概念，因为在日常生活中，他们会有自己的贫困判断标准，但是这样的标准在政策执行中难以得到体现。因此，在利益面前日常生活中的识别标准就会被破坏。在这个过程中，政策性贫困不仅取代了日常生活中的贫困概念（社会性贫困），而且还重塑了后者。有研究者在研究日本贫困问题中也有相近的发现：“农民的生活状态和生计逻辑需要全方位把握。在研究时我们需要更全面地理解和把握农民的兼业状态，从农民的视点解释农民做出的行为选择背后的动机，同时将对‘贫困’这一容易带入主观判断的概念相对化，留意这一改革背后的时空定位及其被社会界定和建构的过程。”（冯川，2019：94）也就是说，在反贫困事件中，人们在重新建构贫困，并且反过来影响着反贫困效果。

第二，突击性、强干预政策面临短时效果明显而长时效果难确定的挑战。世界上最通用的反贫困方法是构建社会保护制度。中国也采用了这一做法。但是，中国农村反贫困最具特色的是总体性强力干预。精准扶贫中的“五个一批”，特别是“发展生产脱贫一批、易地搬迁脱贫一批”就是这样的系统性、总体性强力干预，牵涉到扶贫者、扶贫对象、生产要素配置、市场运行、社会文化价值等。就拿贫困户来说，他们对发展产业和易地搬迁，大多心存疑惧和顾虑。一是他们没有能力，大多数人之所以贫困，或是因为疾病，或是因为年龄高，或是因为受教育少等，仅因病致贫的就占40%左右。二是他们生活所处的生态、地理和生产条件很差。三是他们没有经济和社会资本：缺经济资本还可以理解，但他们往往也缺少社会资本，其周围的朋友和亲戚也很穷。因此，他们对发展产业很谨慎，不愿使用政府给予的各种优惠贷款，因为他们担心赚不到钱会陷入更严重的贫困。有的地方政府以合作社或企业等方式来帮扶贫困户，但是贫困户依然持有很重的怀疑态度。

过去7年中每年有1000多万建档立卡户得以脱贫摘帽，主要源自以下几个方面的政策和行动。首先，不断扩大和发展的社会保护网，使得贫困户看病有医保报销和医疗救助，子女教育享受教育补助，住房方面可以享受危房改造补贴。如果是易地搬迁户，还可以享受人均25平方米的新房面积，有效地解决了“两不愁三保障”中的“三保障”问题。其次，2013年纳入贫困的9000多万人，基本上不存在吃不饱和穿不暖的问题，即使吃不饱，也由社会低保来兜底。再次，贫困人口多的地方还可以享受区域发展政策，比如对口帮扶、宽松的金融信贷以及建设用地政策、优惠倾斜的基础设施建设政策等。当地政府利用这些政策引进了一些企业，提速了当地的工业化和城市化，大幅度改善了基础设施（特别是通村路建设取得明显的效果），为当地增加了一些就业机会，吸纳一部分贫困户就地实现就业。最后，外出打工依然是许多贫困户脱贫的强有力保障。我们在易地搬迁点看到的是，基本只有老人和孩子在那里生活，青壮年劳动力都外出务工，所以工业化和城市化对农村减贫的作用是不可忽视的（朱玲、何伟，2018）。

显然，政府在农村反贫困实践中是绝对的主体。不论贫困户的界定还是脱贫的实现，政府都会给出解决方案，于是有基层干部说，“你不想脱贫都不行”，称为“抬着贫困户脱贫”。其好处是体现了我国的制度优势，在短时间内解决很多国家解决不了的现行标准下的贫困问题。但是，这可能会遮蔽贫困户的主体性，给脱贫的可持续性留下很大的不确定性空间。有一些贫困户就会认为脱贫不是自己的责任，而是政府的责任，产生依赖意识；还有的贫困户在周围农民看来，都是一些好吃懒做的人，平时不勤奋，也不节俭，政府想方设法帮着他们脱贫，给他们盖好或修好房子，给了很多补助，甚至还给他们搞了一些项目等，而那些平时勤奋、省吃俭用而没有进入贫困行列的人就会觉得不公平，从而伤害了农村一些优秀的传统价值观。这里会带来后续的福利依赖问题和风险，给社会传递的一个信号，即如果有贫困问题，政府都会来帮着解决，这在一定程度上削弱了贫困者的主体性。

第三，农村反贫困实践体现了资产建设理论的一些观点：其一，进行人力资本投资，资助贫困子女免费接受高中和大学教育、给予生活补贴，通过帮助子女获得较好的教育，斩断贫困的代际传递，对有劳动力的贫困者进行技能培训，使得他们在劳动力市场上获得就业机会等；其二，提供金融无息贷款，让贫困户有资金去开展家庭经营，有的地方政府把这笔资金作为股金，注入合作社或者企业，让贫困户享受分红，解决他们的收入来源问题。前者虽然不能马上见效，但是可持续性强，而后者的可持续性差，难以真正起到培育贫困户资产的作用。

第四，对贫困者的脱贫与区域贫困脱贫之间的勾连还停留在政策要求上，尚未寻找到有效的机制。国家在宣布区域脱贫的时候，其中一个关键指标是贫困人口占当地总人口的比重下降到3%以下。对解决区域贫困上，国家有各种各样的产业政策、金融政策、民生政策、税收政策等方面的倾斜和优惠，所以贫困地区的地方政府对精准扶贫有很高的积极性。一些地方官员认为，精准扶贫是他们当地能抓住的最后发展机会了。区域脱贫政策对解决贫困户、贫困者的贫困问题，是有一定帮助的，会产生互促效应，特别是区域的发展能增强个人和家庭脱贫的可持续性基础。但是，在实践中也出现了以区域脱贫屏蔽个人和家庭脱贫的问题。

基于以上的研究和讨论，2020年后的农村反贫困和乡村发展至少有以下的政策路径可以思考：首先，强化社会保护能力，用制度确保绝对贫困问题的解决；其次，不论是基础设施建设还是公共服务，还有产业发展等，都要纳入乡村振兴实践中，因此做好精准脱贫与乡村振兴之间的政策、行动以及观念衔接；再次，确保村民在乡村振兴中的主体性，要将“政府要农村振兴”的外生动力机制转变为“农村自己想要振兴”的动力机制；最后，从融合和超越城乡的视角思考乡村振兴和发展，实现真正的城乡乃至国家整体均衡发展。

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