村民自治视野下村民代表的权域

包先康 朱士群

来源：西北农林科技大学学报（社会科学版）２０１３年５月

摘要：根据村民自治制度的设计，村民会议是村级最高决策形式，但是，在很多地区村民会议难以发挥作用，而村民代表会议正在取代村民会议成为民主决策、民主管理、民主监督的主要形式。因此，村民代表权力的运作的合法性就成为问题的焦点。根据对村民代表应然权域和实然权域的考察发现，在村庄事务中村民代表的权力运作，既存在着越域，也存在着限域，很多情况下两者并存。要克服上述困境，必须要进一步完善村民自治制度，加强公民教育，探索出消解村民代表权力运作过程中的“合法性困境”的路径。

关键词：村民自治；村民代表；村民代表会议；应然权域；实然权域

一、问题的提出

村民自治在中国农村已经走过２０多年了，它成了中国基层民主政治建设夺目的奇葩，以民主选举、民主决策、民主管理、民主监督为主要内容的村民自治也成为引世人瞩目的公共话题。在这一过程中，村民自治的乡村实践也取得了一定的成就，但是，四大民主在农村的基层民主政治建设中的实现是不平衡的。就目前的情况来看，绝大部分农村村民自治在地方政府的动员下实现了民主选举，而民主选举之后的民主决策、民主管理、民主监督的实现并不令人满意。如果村民自治仅仅停留在民主选举，那么最多只是实现了选举民主，而选举民主只是一种程序民主，程序民主只解决了合法授权问题，而不能解决权力的制约问题，其治理的效果也就大打折扣。正如仝志辉所指出的“选举也没有解决村民自治中的权力制约问题，选举改善治理的效果在减弱。”［１］２２５这样的民主很容易流于形式。这种重民主选举，轻民主决策、民主管理、民主监督的情况，也能够一定程度上解释：为什么村民自治在农村搞了２０多年，基层不民主的行为、基层腐败并没有得到实质性的改观；为什么实行了村民自治的农村却成了“**件”敏感地带。只有真正实现了民主决策、民主管理、民主监督，才能实现实质民主，这样的民主才能调动广大村民参与日常的村级治理，才能避免“选举有民主，选举之后无民主”和“选得好管得不好”的现象发生。

依据《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称《村组法》）设计，村民自治是通过村民会议进行决策，村委会工作的主要任务之一就是贯彻村民会议的决定。而根据《村组法》，村民代表是由村民按每五户至十五户推选一人，或者由各村民小组推选产生的，村民代表应当向其推选户或者村民小组负责，接受村民监督，村民代表是在村民会议授权下开展工作的；但是由于目前农村人口流动性强，在中西部欠发达地区，有劳动能力的青壮年基本上外出务工，农村的留守者现在主要是“６１９９”部队（儿童和老人），其中“９９”成为留守农村的主力军，这些人恰恰是农村中文化程度最低、最缺乏民主意识的群体。这就使得村民会议这一决策形式形同虚设，村民会议在平时难以举行，只有在村委会换届选举时方能召集起来，即使举行了这样的村民会议，其作用也大打折扣，村民自治的制度设计遭遇严骏挑战。在此背景下，村民代表会议由村民会议的必要补充而一跃成为民主决策、民主管理、民主监督的主要形式，村民代表的重要性和作用也由此显现出来了。同时，村民代表如何行使他们的权力？他们的权力边界如何界定？就成为村民自治实践和理论研究必须回答的基本问题，要对这两个问题作出回答，必须厘清村民代表的应然权域，考察村民代表的实然权域。

二、村民代表的应然权域

按照《村组法》的规定和“谁授权，就对谁负责”的基本政治原则，村民代表应当向其推选户或者村民小组负责，代表并维护授权者的利益，反映他们的心声，因此村民代表的任何行动，首先必须征得授权人多数的同意，否则就是越权。同时，村民代表的权力必须依法得到保护，村委会和村党支部以及基层政府不能以任何理由妨碍村民代表权力的运作，限制其权力的发挥。

依照《村组法》，村民代表主要通过村民代表会议行使其权力的。其权力包括：第一，选举权。村民代表作为村民，他们依法具有一般的选举权和被选举权，除此之外，村民代表还具有特别选举权，如根据《村组法》第十二条规定，每隔三年村委会换届选举，必须成立村民选举委员会，而“村民选举委员会由主任和委员组成，由村民会议、村民代表会议或者各村民小组会议推选产生”。又根据《村组法》，“村应当建立村务监督委员会或者其他形式的村务监督机构，负责村民民主理财，监督村务公开等制度的落实，其成员由村民会议或者村民代表会议在村民中推选产生。”还有“村民委员会成员出缺，可以由村民会议或者村民代表会议进行补选（第十九条）。”在村民会议难以召开的情况下，村民代表的特别选举权就显得特别重要，其选举权的运用是否恰当关系到村民自治的真实效果。第二，提议权。“村民会议由村民委员会召集。有十分之一以上的村民或者三分之一以上的村民代表提议，应当召集村民会议（第二十一条）”，“村民代表会议由村民委员会召集。村民代表会议每季度召开一次。有五分之一以上的村民代表提议，应当召集村民代表会议（第二十六条）”。第三，罢免权。“本村五分之一以上有选举权的村民或者三分之一以上的村民代表联名，可以提出罢免村民委员会成员的要求，并说明要求罢免的理由（第十六条）”。第四，审议和评议权。“村民会议可以授权村民代表会议审议村民委员会的年度工作报告，评议村民委员会成员的工作，撤销或者变更村民委员会不适当的决定（第二十三条）”。“村民委员会成员以及由村民或者村集体承担误工补贴的聘用人员，应当接受村民会议或者村民代表会议对其履行职责情况的民主评议。民主评议每年至少进行一次，由村务监督机构主持（第三十三条）”。第五，决定权。“村民会议可以授权村民代表会议讨论决定前款规定的事项（第二十四条）”。第六，监督权。“村民委员会向村民会议、村民代表会议负责并报告工作（第二条）”。“村务监督机构成员向村民会议和村民代表会议负责，可以列席村民委员会会议（第三十二条）”。根据这两条规定，村民代表可以通过村民代表会议实施民主监督。

上述《村组法》所规定的村民代表的权力，我们将之称为应然的权力；这些规定也实际上划分了村民代表权力运用的范围，我们将之称为应然的权域。按照《村组法》前设，村民会议是村级事务最高决策形式，只有在村民会议难以召开的情况下，村民代表会议才能代行村民会议的职能。在２０１０年的《村组法》的一些规定中，实际上赋予了村民代表会议更多的权重，也就增加村民代表的权域，这种制度设计更多地考虑当前农村，特别是欠发达农村的实际情况——青壮年外流，村民会议难以召集。但这种制度设计给村民代表权域的甄别增加了困难，也一定程度上为村民代表权力的滥用埋下了伏笔。

三、村民代表的实然权域

所谓实然权域，是指村民代表在权力运作过程中权力使用的实际运用情形，如果超出了权力运用的范围，我们把它称之为越域；反之，权力运用受阻或权力运用的机会不足，我们将之称为限域。在皖西龙镇的调研中，我们发现，村民代表的权力运用越域和限域并存，有时还出现了越域中存在着限域，限域中存在着越域。

从理论上来说，村民代表主要是通过村民代表会议发挥其职能，但村民代表会议只能根据村民会议的授权，按照村民自治章程的规定，讨论决定职权范围内的村务事项，超出这一范围就是越权，此外，若村民代表会议讨论决定的事项与国家政策法规相抵触也是越权。因此，村民代表越权有两种情形：第一，超出授权而行使权力；第二，虽然经过授权但所作决定于国家政策法规相抵触。在皖西龙镇调研中，我们发现这两种情况同时存在。近几年来，随着国家农村建设投入的增加，很多惠农政策在农村得以实施，其中涉及道路建设、水利设施的修建等，这些项目的建设往往具有零和博弈的性质，比如进村道路的硬化工程的选择，往往使得一部分村民受益，另一部分村民就失去了获益的机会，水利设施的修建也是如此。因此，对于关乎村民切身利益的项目应该通过村民会议决定工程落户何处，但是笔者在龙镇调查时发现没有一项决策出自村民会议的决定，村民代表会议包揽了所有的决定。其个中的原因从一位镇干部的口述可见一斑。当问及为什么各村重大事项的决定都是以村民代表会议形式通过时，他做了如下回答：凡事都要召开村民大会决定，结果是什么事都解决不了。那么多人你一言、我一语，首先会场就难以控制；还有这些项目选择放在哪里，哪里的老百姓就受益或早受益，争得很激烈，没办法协商，最后往往没办法决定下来。早些年我们就有过这样的教训，后来我们就干脆不再召开村民会议，重大决策都由村民代表会议讨论通过，事情办成了，而且效率比较高，办成了事情老百姓也就没有话说了。但要做好利益的权衡，这一点很重要，这个事做不好，就是村民代表会议也很难做出决定。所以在主要事项决定前，包村干部和村干部要召集各村民小组长（自然的村民代表）开一个碰头会，讨论项目的归属，对没有争取到项目的相关村民小组要做出相关利益均衡的承诺，最后开村民代表会议也只是一个通报会，过过场。

后来的调研中，进一步证实了这位镇干部的说法。这里我们运用话语分析的方法来做一下分析。

首先，村民代表权力运作的过程中存在着越域和限域并存。用这位乡镇干部的话说，早些年的教训，使得村庄“重大决策都由村民代表会议通过”，实际上就是以村民代表会议取代村民会议，以村民代表的决策取代村民决策，这显然违背了村民自治的精神：一切涉及村民利益的村务都采取直接民主的方式决策。村民会议决策是直接民主形式，而村民代表会议决策是间接民主形式，具有“代议制民主”的性质。“重大决策都由村民代表会议通过”，实际上是以间接民主代替直接民主，这种做法与村民自治制度设计初衷相冲突。当然在村民会议无法召开的情况下，以村民代表会议决策暂时代替村民会议决策有其合理性，但“后来我们就干脆不再召开村民会议”，仅仅为了所谓的效率就剥夺其他村民的参与权，显然是不民主的，村民代表权力的运用过程中出现了越域的情况。但即使是村民代表会议决策，村民代表也没有赋予同等的决策权重，“在主要事项决定前，包村干部和村干部要召集各村民小组长（自然的村民代表）开一个碰头会，讨论项目的归属，对没有争取到项目的相关村民小组要做出相关利益均衡的承诺，最后开村民代表会议也只是一个通报会，过过场。”这使得部分村民代表的权力由于不平等的参与而受到限制，从而使得“村民代表会议成为村里精英人物的碰头会，未必真能代表普通村民的利益，特别是村民代表会议一年只开一次（或两次），村民代表会议并未能发挥其职能”［２］。

其次，村民之间缺乏合作的精神，理性的协商治理难以形成。正如这位镇干部所说“凡事都要召开村民大会决定，结果是什么事都解决不了。”这种状况在很多农村地区都存在，这就是村民代表会议能够绕开村民会议的直接原因。根据治理理论，农村治理需要多主体的参与与合作。何增科认为：“治理体系完善程度衡量标准包括治理主体多元化程度、治理主体代表性程度、治理主体问责程度和治理主体合作程度。［３］”农村治理主体是指在农村治理过程中行使公共权力的个人或者组织，即普通村民（包括村民代表、村组监事会成员）、乡村干部和村组干部，在民间组织发达的地方，民间组织也应该是农村治理的重要主体。村级治理的所有活动都必须通过治理主体而发生作用。主体间的理性协商是村民发挥作用的一个有效渠道和基本前提。农村日常民主目标的实现也绝非单一主体行为所能达致，须在各主体的行为互动中才能得以实现。“作为社会互动的最普遍形式，合作是个人赖以生存和社会得以维系的最基本前提，所有的社会都是以合作为基础的”［４］。因此，良好的村治必须建立在村务管理者和村民之间的充分合作之上，通过合作和协商的手段解决各种分歧和矛盾。寻求政府与村民、村干部与村民、村民与村民之间的合作，是农村民主治理的最佳方式［５］。而村民与村民之间的合作是村民实现自身利益最大化的基本途径，在村民缺乏合作的情况下，村民的利益往往会受到来自政府和村庄精英的侵蚀，也为地方政府和村庄精英的权力寻租提供了可乘之机。但是几千年造就的小农“善分不善合”的禀赋，难以一下子得以改造，这也是当前农村出现的“集体行动困境”的根源，要改变这一劣根性，需要经过坚持不懈的公民教育过程。

实际上，在全国，村民代表权力的越域和限域是一个较普遍的现象。其中造成村民代表权力越域主要是以下原因造成的。

第一，改革开放以来，大量农民外出，实际上造成了很多农村地区的“空洞化”，无法召集符合法定人数的村民参加村民会议。

第二，部分需要决策的重大事项缺少利益关联性。以每三年一次的村委会换届选举为例，村委会选举在很多欠发达地区已经成为“鸡肋”。因为，自实行联产承包责任制以来，村民与村干部之间很少存在利益的关联，更不存在人民公社时期的那种依赖关系。在缺少利益关联性的情况下，谁当村委会干部对大多数村民来说已经变得无足轻重。在皖西龙镇调研中常听的一句话是“谁要当村干部就去当，这与我无关”，一副事不关己高高挂起的态度。

第三，农民还不是真正意义上的公民（从政治学和社会学的视角来看），他们缺乏公民精神，在缺乏公民精神的地区是无所谓“政治空间”的，也就没有“社会土壤”。既缺乏“政治空间”，又缺乏“社会土壤”，政治冷淡和公共事务冷遇也就是一种常态。但任何社会既不能没有政治，也不能没有公共利益，在缺少大众参与的情况下，精英政治、精英合谋、政府干预就成为解决农村社会集体行动困境的主动的或被动的选择。

在村民代表权力越域的同时，村民代表权力也存在着的限域。而造成村民代表限域根源于：

第一，村民代表自身的素质因素。在皖西龙镇调研时，以龙镇的Ｊ村为例，我们发现，从文化程度上看，村民代表整体文化水平比较低。该村共有村民代表４０名，其中小学以下文化水平２４名，占６０％；初中文化水平１１人，占２７．５％；高中文化水平５人，占１２．５％。从年龄结构上来看，５０岁以下的仅４人，占１０％；５１～６０岁之间的１３人，占３２．５％；６１～７０岁１７人，占４２．５％；７０岁以上６人，占１５％。平均年龄约６２岁。这样的文化水平和年龄结构，一方面制约了他们对国家政策的正确理解，另一方面也制约了他们的参与能力。这就导致了绝大多数村民代表在村庄重大决策中难以发挥作用。在该村的一项民生工程中实际参与的村民代表并不多，那些文化水平比较低的和年龄在５０岁以下及７０岁以上的村民代表基本上没有参与到村庄事务中或实际上被排除在外。像Ｊ村这样的情况在龙镇是普遍存在着的。

第二，村民代表会议制度执行的偏离。在龙镇的调研中发现，村民代表会议制度没有被严格的执行，实际上是以村民组长会议取代了村民代表会议，其他村民代表没有机会参与到公共事务中的决策和管理、监督之中。在前面的调研资料中我们发现，村庄中重要事项的决定实际上是通过村民组长会议形成的，“主要事项决定前，包村干部和村干部要召集各村民小组长（自然的村民代表）开一个碰头会，讨论项目的归属，对没有争取到项目的相关村民小组要做出相关利益均衡的承诺，最后开村民代表会议也只是一个通报会，过过场。”后来的村民代表会议实际上只是形式。这实际上造成了村民自治的异化：精英自治而不是村民自治。

第三，数千年来形成的政治文化的影响根深蒂固。长期以来，我国农村的政治文化呈现二元结构：“官文化”和“民文化”。其中官文化的核心是“为民做主”，而民文化的核心是“求人做主”。表现在当今的村民自治实践中，就是“精英作主”，只要不损害自己的切身利益，大部分村民选择“睁一眼闭一眼”。

上述现象在皖西地区并不是个案，而是一个普遍现象，在全国其他地区这种情况也不同程度的存在着。因此如何规范村民代表的权力运作，如何正确发挥村民代表在村民自治中的应有作用，仍然是村民自治研究和实践中有待解决的基本课题。

四、结论与思考

根据村民自治制度的安排，在农村实行直接民主，并通过这种直接民主形式，赋予村民当家做主的权利。从理论上说，直接民主是最佳的民主形式，但其实现必须具备一定的条件，其条件之一就是较小的范围。根据这一条件，行政村乃至乡镇和县是实施直接民主最适合的场域。然而，通过２０多年的村民自治实践我们发现，在全国很多行政村这种直接民主并没有被很好地贯彻，反而间接民主形式被广泛地采用。主要表现为行政村的重大决策不是由村民会议决策，而是由村民代表会议来决策，村民代表会议实际取代村民会议成为行政村的最高决策形式。从理性选择理论来看，这可能是村民自治实践理性选择的结果。正如贺雪峰所言：“从一般图景上看，村民代表会议制度是当前村级治理中最容易获得收益的制度安排，这种收益可以让村民、村民代表和村干部三方受益，即让村庄利益和秩序得到好处。［６］”因为，改革开放以来，农村劳动力流动已经常态化，特别是欠发达地区农村青壮年劳动力大多数时间在外务工，实际上造成了村庄生活的疏离，留在农村的房屋成了“家的象征性存在”，在缺少利益关联的情况下，村民会议的重要性已经变得无足轻重。但是，如若允许这种状况长期存在，显然违背了村民自治制度的本意。

要解决上述困境，首先要正确处理好村民会议和村民代表会议的关系，让村民代表会议的决策能代表村民的利益，反映村民的心声，即解决村民代表会议决策的合法性问题。这一问题解决的前提条件是解决授权问题，而授权问题的解决关键是要规范村民代表的选举和建立村民代表向授权村民通报制度。按照《村组法》的规定，村民代表应该同村委会选举一样，每隔三年选择一次，但很多地方“重村委会选举”、“轻村民代表选举”。以皖西龙镇为例，自实行村民自治以来，村民代表的选举只有过一次“划票”，致使出现了长期卧病在床的高龄代表，相当一部分村民代表从来没有履行村民代表的职责。因此像重视村委会选举一样重视村民代表选举是解决授权问题的基础性工作。而要将授权问题落到实处，建立村民代表向授权村民通报制度就变得十分必要。通过这项制度可以紧密村民代表与授权村民的联系，就重大事项及时沟通，并及时获得多数人的授权。这一方面可以提高村民代表的代表性，另一方面可以提高村民代表会议决策的合法性。

其次，将农村的民主生活引向利益关联的领域，提高村民参与的积极性。人皆为利益人，追求利益是人类一切活动的动因。马克思认为：“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关。”“‘思想’一旦离开了‘利益’就一定会是自己出丑。［７］１０３”并进而指出：“每一既定社会的经济关系首先表现为利益。［７］２０９”列宁肯定了马克思的思想，并认为“利益‘推动着民族生活’”［８］７５。因此，要提高农民参与村民自治实践的积极性，必须提高村民自治与利益的关联度。要“将民主活动引向社会生活的更多领域，特别是那些群众高度关注、发生利益冲突比较多的领域。群众的利益延伸到哪里，民主就应该延伸到哪里；公共决策的过程延伸到哪里，民主就应该延伸到哪里”［９］。只有这样，才有可能真正出现农民们“千里迢迢”赶回来参加村民会议，从而解决村民自治实践中的“合法性困境”，并保证一切涉及村民利益的村务都采取直接民主的方式决策，进而保证了村民代表会议的决策能够体现民意。村民代表在村务决策、管理和监督中对村干部有着强大的约束力。只有建立在利益驱动的基础上的大众参与才具有可持续性，因此，一个好的政治制度的设计就是要使个人利益在社会中得到充分表达和保护，这就要求村民自治制度的设计必须通过利益机制诱导广大农民参与的积极性。

但从长远来看，我们的村民自治制度设计既要关注农民眼前利益（因为农民由于传统自然经济养成的习惯，必须有看得见的利益才会愿意为之努力），又要兼顾能够合理诱导农民看到其长远利益和公共利益之所在，并为之努力。要做到这一点，加强农村的公民教育，培养农民的政治参与意识和参与能力，就变得十分必要。公民教育的核心是培养公民的公民意识，而公民的政治参与意识又是公民意识的核心。“政治现代化包含着全社会各阶层广泛地参与政治。［１０］３２－３５”农民在广泛的政治参与中，将会逐步养成自己的主体意识。只有具备了主体意识的农民才能具备“主人意识”，进而产生“主人行动”。而要培养农民的政治参与意识，必须通过公民教育提高的公民素养。因为从长远来看受教育程度与政治参与度呈正相关。马克思曾经指出：“现代民主的先决条件是必须有受过教育的人，而不是毛坯状态的人，也就是经过培养而超越了作为纯粹生物存在的个人。……因为民主不单纯是一项保证多数人作决定的技术，而是一种以全体公民都负起个人责任为前提的管理制度。因此，实现政治自由的最大危险不在于宪法不完备或者法律有缺陷，而在于公民的漠不关心”［７］１２２。也正如列宁所说，文盲是没有政治的，反而为流言的传播、传闻偏见提供了土壤，要让他们能够享受政治生活，必须教会他们识字［８］７５。而中国很多数农民，一方面深受传统政治文化———官本位文化和臣民文化的影响，另一方面缺少系统而持续的公民教育，公民意识，尤其是政治参与意识十分缺乏。故而，加强农民的公民教育，一方面教授他们现代政治文化，另一方面通过村民自治实践训练其政治参与能力，将他们培养成现代公民。而公民早期是被指称为“从事管理社会和国家等公共事务的权利的人”。又根据现代公民理论，现代公民必须具备四个要素：成员资格、权利、义务和参与。缺少其中的任何一个，就很难说其是一个真正的公民。因此，通过公民教育将农民培养成现代公民，可以克服他们局限的利益观，从而将个人的眼前利益与长远利益和公共利益有机结合起来，进而克服公共事务参与不足的问题，消解村民自治的“合法性困境”。

参考文献：

［１］仝志辉．后选举时代的村民自治和乡村政治研究［Ｍ］．北京：中国经济出版社，２００５．

［２］郎友兴，何包钢．村民会议和村民代表会议——村级民主完善之尝试［Ｊ］．政治学研究，２０００（３）：５４－６０．

［３］何增科．中国治理评价体系框架初探［Ｊ］．北京行政学院学报，２００８（５）：１－９．

［４］唐远雄，陈文江．布迪厄实践理论视野下的中国农民合作［Ｊ］．西北农林科技大学学报：社会科学版，２０１１（６）：３０－３４．

［５］陈晓莉．村民代表会议制度的实际效能及其完善——基于对苏村的观察［Ｊ］．华南农业大学学报：社会科学版，２０１０（２）：１－６．

［６］贺雪峰．村级治理中的村民代表——关于村民代表会议制度效能的讨论［Ｊ］．学习与探索，２００２（３）：２６－３３．

［７］马克思恩格斯选集：第１卷［Ｍ］．北京：电子人民出版社，１９９５．

［８］列宁全集：第５５卷［Ｍ］．北京：人民出版社，１９８８．

［９］赵树凯．中国基层民主发展中的“参与”问题［Ｊ］．中国发展观察，２００７（１）：５４－５６．

［１０］塞缪尔亨廷顿．变化社会中的政治秩序［Ｍ］．北京：华夏出版社，１９８８．