基于“结构-过程-领导”分析框架的跨界治理研究

——以京津冀地区雾霾防治为例

刘  祺

（厦门大学，福建 厦门 361005）

［摘  要］跨界治理作为后新公共管理改革的最新成果之一，汲取了多种治理理论和治理模式的精髓，运用互联互通思维处理复杂的跨区域、跨层级、跨部门公共事务。跨界治理研究具有宏大的覆盖面，全方位的深入探讨、面面俱到的研究指向不切实际且容易顾此失彼，鉴于此，本文尝试研究“界域”又不拘泥于具体“界域”，借鉴西方跨界治理模型，立足本土场域，以结构、过程和领导为核心要素，探讨跨界治理的生成逻辑和内在机理，建构分析框架演绎京津冀地区雾霾防治过程，为跨界治理雾霾贡献中国方案。

［关键词］跨界治理；结构；过程；领导

［中图分类号］D630   ［文献标识码］A   ［文章编号］1008-9314（2018）02-0081-06

 

［收稿日期］2018-03-10

［基金项目］国家社科基金青年项目“转型期我国地方政府创新扩散机制研究”（16CZZ015）

［作者简介］刘祺，厦门大学公共事务学院助理研究员。

一、引    言

当前，跨区域、跨层级、跨部门公共事务与日俱增，公共管理面临着越来越多的挑战，亟须具备综合平衡和协调互动特征的治理机制，应对复杂场景、棘手事件以及辨识、回应利益相关者诉求。由此，传统意义上的治理概念内涵延展性被大大拓宽，作为驾驭治理新局面的跨界方案业已提上政府议事日程。跨界治理是指不同区域、层级、部门的治理主体为应对共同问题，突破现有界别限制，通过正式与非正式途径形成一套协作机制和行动策略。它汲取了整体性治理、协同治理等理论成果，并将研究对象扩展至更多界别的复杂议题，既涉及不同区域、领域，又跨层级和部门，可谓多维度、综合性范畴，如何突破科层体制及组织界别的刚性约束，打破固化利益格局，实现有效跨界，成为研究的重点和难点。具体而言，跨界行动何以生成？治理过程中如何均衡利益、建立信任？如何协调多主体关系？已有研究或涉面太广而难以深入，或选择特定领域和视角，呈现出的“碎片化”状态与跨界治理强调的“整体性”内在逻辑形成鲜明反差。鉴于此，本文尝试立足于研究“界域”又不拘泥于具体“界域”，以结构、过程和领导为核心要素，通过探讨跨界治理的生成逻辑和内在机理，建构出分析框架并用以解释京津冀地区雾霾防治过程。京津冀跨界治霾由中央权威强力推动，领导者协调各方关系，区域内地方政府等多主体参与，破解了过往因部门壁垒、地方本位主义等问题导致的无效治理局面，这一案例具有中国治理情境的典型性，对其研议有助于解释和说明本土场域的跨界治理问题。

二、文献综述

20世纪末，被称为“后新公共管理运动”的政府改革浪潮兴起，改革重点由结构性分权、机构裁减转向了府际间、跨部门协作。Barnes预言未来跨越管辖权边界对于有效治理至关重要，公共管理者需要具备协商、协作等技能，地方政府平衡服务、管制和召集三种角色亦为重要。［1］届时，多数组织形式将是协作的混合体，组织边界更具有渗透性，公共部门与其他行政辖区、私人和非营利部门间联系更紧密。学者们将跨界治理看作是一种多层次、多中心的治理格局，运用资源依赖理论、协作治理理论、交易费用理论、府际关系理论等成熟理论，从结构、过程、政策、模式等不同视角，揭示跨界治理的形成、条件、治理类型及其影响变量。陈敦源指出，跨域管理理论在政府合作理论和府际关系理论的基础上产生，并将静态的组织体制规范和动态的政策执行网络两种学说进行整合，更加关注不同部门间的互动关系。［2］通过梳理现有成果发现，跨界治理研究有三个要点，一是强调跨界性，合作伙伴关系不再受到传统边界的约束；二是注重问题导向，跨界治理促成多个组织一同解决一方不足以应付的问题，而协同意味着通过合作完成一致的目标；三是着眼资源共享，将跨界治理界定为两个或以上的部门为达致共同目标而进行信息、资源、行动以及能力的互通共享。

近年来，大量的跨界公共议题出现，如空气污染防治、跨流域水资源保护等，为解决跨界问题，实务界进行了有益探索，中央政府放权地方，地方政府间强化合作；建立公私合作伙伴关系，实现政府作用与市场机制的最佳耦合。实践中的治理模式有：设立特别区政府、政府间协议、域外管辖权、区域委员会等，如美国的“五大湖委员会”，中国的“长江三角洲城市经济协调会”。跨界治理的实现方式作为治理得以成行的制度框架和运行载体，直接决定着治理的绩效，许多国家在跨界合作方案制定中，不仅建立了新的协调机构，而且重视各种改革的实践、工具和过程，强调组织结构协调运行的重要性以及合作能力的建设。在国内，理论界关于京津冀等跨区域治理议题展开了多维探讨，有从理念、组织机构及运行机制创新等方面构建跨界治理雾霾污染新模式；亦有根据科层、契约和网络不同治理机制的特点，寻求应对跨界污染问题时如何选择最有效模式。

总体而言，国内外学者对于跨界治理的理论和实践进行了探讨，初步形成了一个概念框架。但是现有成果缺少对静态结构和动态过程有机整合，对于跨界带来的深层次“化学反应”尚未关注；缺乏对权威主体、领导权力如何发挥作用，促使治理规则由支配性向共识性转变的重点关注；国内研究大多停留在规范性层面，尚未形成关于跨界治理生成逻辑与作用机理的系统性、本土化分析框架，研究模型借鉴多而缺乏理论解释力。

三、“结构-过程-领导”分析框架的构建

跨界治理的核心任务是瞄准共同目标，凝聚多方资源，增益公共价值。西方学者们通过理论模型的构建，从跨部门协作、区域协同、整体协作等不同的视角揭示跨界治理的生成、行动及其影响变量（见表1）。下表的框架分别代表了动态的、可扩展的、通用的模型，用以分析不同变量如何相互作用生成跨界协作。学者们按照“产生—运行—结果”的逻辑研究跨界治理过程。Bryson，Crosby & Stone认为，单一主体治理存在能力和资源障碍的时候，就会寻求跨组织合作，治理运行过程是：形成正式与非正式的初步协议、合法性、建立信任、管理冲突和规划计划。［3］Ring & Van de Ven将跨组织协作看成由谈判、承诺、执行三个阶段构成的周期性反复循环的过程。每个阶段都会依据质量和效率等要素进行评价。［4］Ansell & Gash提出包括起始条件、制度设计、催化领导、协同过程等四个要素，协同过程是内核，其他部分则围绕协同过程展开非线性的、不断往复的互动。［5］跨界治理首先明确建立合作关系的需求，其次确定标准，选择服务供给者和合作伙伴，进而通过制定正式契约或非正式途径达致合作，最后是健全机制，强化合作、互动交换，不断解决面临的问题。

上述模型涵盖跨界治理的背景环境、治理结构、过程等多维变量，对于理解中国场域下的跨界治理行动具有一定借鉴价值。然而，囿于中外体制环境和制度安排之不同，对中国跨界治理的研究需要引入诸如政治惯例、领导作用等特殊变量。中国情境下的领导作用格外重要，领导者将不同类型团体乃至竞争关系的主体调动起来，构成一种促使跨界协作产生结果的必不可少机制，用以议题分析、行动计划、团队建设、过程咨询、问题解决、调适方向。跨界领导推动利益相关方之间协作性讨论以相互理解，帮助合作伙伴达成对潜在机会的协作意向来创造公共价值，并承认集体行动的风险是可控的，通过谈判磋商和关键问题探讨产生协作机制，带来新的知识，形成共同行动。领导者运用柔性软权力代替命令和控制的硬方式，利用网络自我管理的特性，最低限度使用强制和资源，平衡相关方利益，促使跨界行为者和社会系统自我组织。

表1  国外跨界治理及相关议题研究模型（略）

列维恩等认为，跨组织协作成功的要件之一是，通过有效的代理人沟通与合作构建起组织间成熟的关系网络，进而促使形成有利于参与各方的目标一致与可用资源。［6］巴尔达赫经过全面考证得出协作成败取决于各种能力构建，但领导能力是统合利益相关方协作的重要因素，领导能力不仅是个人特质和条件，还指战略相互作用系统中角色。［7］为此，本文结合已有研究模型，嵌入独特的情境变量，开发中国场域下跨界治理的分析框架（见图1）。跨界治理不仅仅依托组织制度、体制机制等一系列“静态”架构变革，而且跨界是需要管理的，包括制定政策、计划和实施跨界行动，以及管理资金、调度资源、共享信息、知识学习，所以催化领导、过程要素等“动态”内容亦为重要。跨界治理分析模型包括静态的结构，动态的过程，核心的领导。静态结构在跨界治理中形成了一种“结构性协同机制”，研究静态结构，即是分析在不同组织构成的客观界面下，跨界网络中行动者之间的多边互动关系，包括行动者数量、网络规模、边界状况、利益相关者的性质、联结方式、关系强度、关系密度、互惠程度、关系性质是冲突、竞争或合作等。

图1  跨界治理的“结构-过程-领导”分析框架（略）

根据复杂系统观点，跨界治理过程可看作是由不同利益相关方构成的一个复杂系统的运作过程。动态过程在跨界协作中形成了一种“程序性协同机制”，内容包含行动者的策略以及互动关系等。从逻辑上看，在内外部环境的综合影响下，具有共同价值目标的利益相关方从合作需求到共享认识，从沟通谈判到形成动议，从信任建立到执行承诺；从结构上看，跨界过程不是一种简单的线性思路或过程，而是相关方围绕合作议题反复交流碰撞往复环绕的环状过程；从操作上看，跨界动态过程即是相关方与外部环境的双向互动和交换，不断地资源、信息输入输出形成彼此影响。跨界治理动态过程中，领导作用至关重要，从任务识别到形成动议，从构筑规划到跨界行动，从处理冲突到防控风险，从结果评估到调适方向，这一过程无不隐含着和体现着领导影响力及作用力，领导者运用战略工具进行资源管理，通过运行机制进行关系管理，可以说，领导者已成为决定跨界协作有效性的关键因素之一，也是衡量跨界行动能力的重要指标，与过程要素一起构成了跨界治理的动态逻辑主线。当然，这里不仅依托了领导能力与艺术，而且强调了相关方的沟通谈判协作水平、交易博弈能力以及应对内外部环境风险的能力。正如同跨界治理绝非传统意义上的控制、统治或管理，跨界领导亦超越传统科层的权威领导形态局限，从控制向共享转变，显现出一套整体性领导范式特征。综合“结构—过程—领导”的相互作用，产生出适宜跨界治理行动的诸项政策安排并实践运用。

四、京津冀跨界治理雾霾的案例研究

区域大气污染已成为京津冀面临的共同难题，问题背后是各地区产业结构和GDP的取舍，关系到财政收入、就业等切实利益，涉及政府、企业等众多主体。基于“本位主义”的地方政府，不情愿分享正外部性带来的收益，更不愿意承担负外部性连带的责任，对区域性公共问题采取“不作为”态度。由此，雾霾治理已不仅是技术问题，更是治理问题，以往治霾不力的重要原因之一在于政府协作“失灵”。作为一项系统工程，仅靠各省市单一力量很难从根本上解决问题，必须突破“一亩三分地”思维和行政区划限制，建立跨区域联防联控机制，并且需要中央政府统筹规划，进一步与地方理顺职责关系，形成跨域治霾的合力。

（一）治理结构

京津冀治理雾霾过程中，立足单一制国家自上而下的权威主导，形成了一整套跨界协作体系和工作机制。央地政府、产业界、环保组织、公众等跨界行动者围绕着治霾的共同诉求形成正式和非正式联系，基于彼此间的权威、合法性、正当性、信息、知识、资金、组织成员、专业技术等需求生成协作体系。起初，京津冀雾霾防治是“各自为政”的状态，面对跨域流动的大气污染，独立行动不能有效解决问题，于是一些相邻省市尝试通过协作来改善治理绩效，然而，区域发展不均衡、经济实力不均衡使得“弱连接”的地方合作难以奏效。

2013年党中央、国务院出台的《大气污染防治行动计划》提出建立区域协作机制，统筹区域环境治理，成为跨界治霾的行动指南。2015年新修订的《大气污染防治法》明确规定地方政府对辖区大气环境质量负责、上级环保部门对未完成任务的下级政府负责人实行约谈和区域限批等措施，为大气污染防治提供法律保障。京津冀强化磋商协作及联合行动，成立省市的“空气重污染应急指挥部”协调部门间工作，环保、质监、经信、市政、城管等市属职能部门和各区县等加强了监管协作和执法力度。2015年，京津冀三地环保部门首次启动了环境执法联动机制，共同打击区域内环境违法行为，包括定期会商、联合检查、联动执法和信息共享等制度。既有政府规制下，企业自律治污，又有政府引导下，社会公众有序参与，大量不同类型组织参与分享决策信息。除了国务院及其相关部门主导或地方政府之间的正式工作关系和非正式会议沟通之外，京津冀及周边地区大气污染防治协作小组联合编制《京津冀及周边地区大气污染防治中长期规划》，三地环保部门共同制订《环境空气质量标准》等规范性制度，以联合规划促成全方位的合作。

京津冀逐渐形成了治霾的“强连接”关系，即政府主导型的网络结构、基于政府权威紧密联系的“强关系”结构，治理权力呈现纵向与横向交错的配置特征。纵向上，从中央到地方政府逐级指导大气污染治理，横向上，京津冀及周边地区大气污染防治协作小组负责联系和协调七省区八部委协作联动工作。2017年5月，中央全面深化改革领导小组第三十五次会议审议通过了《跨地区环保机构试点方案》，在京津冀及周边地区试点建立跨地区环保机构，进一步理顺整合大气环境管理职责。

（二）治理过程

毗邻边界的地方政府合作能够克服地区分界带来的制度性障碍；政府与科技界、实业界跨领域合作治霾，可以消解知识不对等的障碍，形成对治霾的技术创新；通过政府与社会组织、公民合作，有益于更好回应民众诉求。地方政府发现单凭自身力量难以解决空气污染问题，加之风险共担、分担治理成本以应对不确定性的需要，于是形成了利益相关方的相互依赖。跨界协作亦是一种权威推动的产物，党和国家领导人在不同场合讲话强调环境治理的重要性，治霾上升为一项“政治任务”。跨域性大气污染治理成为各方利益契合点易达成合作共识，形成跨界动力。

京津冀从过往“单边主义”到“区域一盘棋”。2013年环保部等六部门联合发布《京津冀及周边地区落实大气污染防治行动计划实施细则》，京津冀及周边的六省市与环保部签订大气污染防治目标责任书，立下“军令状”。2015年12月，三地环保厅局共同签订了《京津冀区域环境保护率先突破合作框架协议》，坚持属地管理与区域联动相结合，整合资源和权力，建立“联动工作制度”，共同打击区域内环境违法行为。中央财政安排50亿资金用“以奖代补”的方式支持京津冀大气污染治理工作。在机制设计和组织框架下，各方共同投入跨界行动所需要的知识、技术、信息、资金，共享权力，分配领导权等资源，并通过跨界行动过程的重新调配、整合，为地区主体带来增量收益。

作为动态发展过程，跨界行动是基于沟通对话、信任建立、过程承诺、执行控制反复互动的过程。协作小组、三地环保部门环境执法联动机制等沟通平台，各主体就治霾问题磋商对话，建立信任，形成承诺，用明确的目标责任框架和合作指南，严格的规制及监管手段来监控活动和执行情况，对决策责任、集体责任加以明确规范以便保障雾霾治理责任落实到位。执行监控与评估方面，环保部派出督查组对京津冀地区重点城市的重污染天气应急响应情况和大气污染源排放情况进行督查。地方政府应用12345热线电话和担当空气污染防治特约监督员等形式邀请社会力量依法有序对各项减排措施的落实进行监督，成为政府监管的有力补充。

（三）领导作用

跨界治理雾霾过程中，领导者引领治理行动，创新治理策略，协调各主体关系。大气污染问题得到高层极大重视，2013年习近平总书记在参加河北省委常委班子专题民主生活会时指出：“要给你们去掉紧箍咒，生产总值即便滑到第七、第八位了，但在绿色发展方面搞上去了，在治理大气污染、解决雾霾方面作出贡献了，那就可以挂红花、当英雄。”总书记的讲话精神，指引党政领导干部切实树立正确的政绩观，下决心走绿色发展之路。［8］2014年年初，习近平总书记视察北京时，专门提到了雾霾治理，“要坚持标本兼治和专项治理并重、常态治理和应急减排协调、本地治污和区域协调相互促进，多策并举，多地联动，全社会共同行动”。地方环保部门负责人表示，雾霾治理中领导的重视程度很重要，只有领导重视了，才能给政策，配备人、财、物，形成跨部门合力，工作才能有效开展。高层领导坚决治霾的态度也给各方参与主体以达成合作的信心，包括相信治理行动的合法性、持续性，并为之付出行动。时任环保部部长陈吉宁曾指出，保持高压态势将是中国环境执法的新常态。近年来，环保部对地方政府实��考核、约谈等措施，形成的负向激励能够鞭策地方主官重视本地区空气污染防治。

强化组织领导保障的跨区域协作治理雾霾已成为三地共识，在治霾过程中，领导者权变地将政治手段（行政命令、约谈问责、授权监督）和经济手段（排污交易、以奖代补、投融资平台）相结合，激励手段与惩治手段相结合，推进治霾行动不断向前。协作中容易出现推诿扯皮和各种利益纠纷，需要领导者出面协调、平衡各方利益。三地都设有“空气重污染应急指挥部”，京津由分管的副市长牵头，而河北直接由省长亲自挂帅，依托政治权威在辖区内部打破地市界线，扩大资源动员范围、助力解决部门分割、各自为政的碎片化行动困境，保障治霾行动的有效协调。除了正式机制外，地方或部门领导依托“人脉资源”的非正式协调方式能够相对容易促成跨界合作，节省协商成本。地方之间、部门之间主要领导的关系如果很好，很多事情协调起来就相对容易，联合行动若是仅仅遵照官方程序来办，那么协调起来就很花时间和力气，有时候也不好解决。此外，跨界治理绝非一个线性过程，其复杂性、往复性和变化性需要领导者对治理过程总体把握，监督控制，并在评估基础上及时调整策略。

《大气污染防治行动计划》颁布已有五年，与2013年相比，近年来京津冀主要污染物PM2.5年均浓度均有显著下降（见表2），年空气质量达标天数持续增加（见表3），大气污染治理初见成效。然而成绩背后也存在着一些问题，如治霾与属地管理下的地方经济发展矛盾形成的“利益困局”仍未完全破除。环保部督查结果发现，京津冀环境违法问题依旧存在，个别地方环保部门“避重就轻”甚至捏造数据，影响了评估工作的有效性。临时性运动式治理难以持久，协调小组的统筹效果有限。三地日常沟通和应急协作需在科层制下跨部门烦琐程序中进行，囿于部门壁垒和权责困局，往往无法及时采取行动。雾霾防治过于依赖政府作用，市场机制运用和社会主体参与欠缺。政府疲于应对过多过杂的事务，成本高、见效慢。

表2  京津冀PM2.5年均浓度（微克/立方米）（略）

五、总结与政策建议

通过梳理国内外关于跨界治理议题的已有研究，立足本土视域提取了结构、过程、领导三个核心要素，建立起跨界治理的分析框架用以分析京津冀跨界治理雾霾的行动过程。区别于以往对跨界治理问题从过程到结果的线性研究路径，“结构-过程-领导”分析框架将组织结构的静态研究、体制机制的静态规范与治理过程的动态研究、跨界领导的动态行为相结合，力求形成一种非线性的研究程式研议跨界问题。传统科层制中依靠组织层级制度结构的管理模式以及社会网络的自组织管理模式显然不适合当前我国诸多跨边界、跨领域、多主体治理的需要，通过新的治理机制设计，静态的治理结构重塑，动态的治理过程再造，核心的领导作用发挥，有助于将分散的主体优势资源集聚起来，尽可能地减少交易成本并产生出最大效用，弥补以往治理研究中只重视机构，忽略了行为，只重视合作网络，忽略了领导因素的弊端。

对于当前京津冀跨界治霾存在的问题，本文建议：一是深化区域协作，充分考虑地方发展的实际利益损失和困难诉求，构建利益补偿机制，建立对口帮扶机制，雾霾治理必须与区域产业结构调整紧密相连，帮助后发展地区产业结构转型升级；二是空气污染的持续性决定了必须建立起治霾的长效机制，可借鉴美国特别管理区、德国区域规划法的经验，设立跨区域、独立的常设机构负责全面协调区域内治霾行动；三是发挥市场机制作用，成立区域性的排污权交易市场，推进资源价格改革，建立能够反映资源稀缺程度和市场供求关系的资源价格形成机制，发挥税费调节和价格杠杆作用；四是探索空气污染治理的社会参与机制，鼓励社会组织参与治理，通过“第三方”评估等发挥社会组织的监督功能。

［参考文献］

［1］William R. Barnes. Governing Cities in the Coming Decade：The Democratic and Regional Disconnects［J］. Public Administration Review，2010，70（Suppl）：137-144.

［2］陈敦源. 跨域管理：部际与府际关系［A］.黄荣护.公共管理［C］.台北：台湾商鼎文化出版社，1998：226-269.

［3］Bryson，J. M.，Crosby，B. C.，& Stone，M. M. The Design and Implementation of Cross-Sector Collaborations：Propositions from the Literature［J］. Public administration review，2006，66（Suppl.1）：44-55.

［4］Ring，Peter Smith and Andrew H. Van de Ven. Development Processes of Cooperative Interorganizational Relationships［J］. Academy of Management Review，1994，19（1）：90-118.

［5］Christopher Ansell，and Alison Gash. Collaborative governance in theory and practice［J］. Journal of Public Administration Research and Theory，2008，18（4）：543-571.

［6］Levine S，White P E. Exchange as a Conceptual Framework for the Study of Interorganizational Relationships［J］.Administrative Science Quarterly，vol.5（4），1961，p.583-601.

［7］Bardach，Eugene. Getting Agencies to Work Together.［M］.Washington，D.C.：Brookings Institution Press，1998.

［8］迟全华.从政治高度深刻认识绿色发展理念重大意义——学习习近平总书记关于绿色发展新理念新思想［N］.光明日报，2016-4-10（06）.

 

责任编辑  匡亚林