村级民主发展次序的反思

卢正涛

信息来源：《吉首大学学报》 2013年第2期

【摘要】：当前中国村级民主主要是一种选举民主，但在相关制度建设未跟上的情况下，村级选举民主在实施过程中易出现贿选、家族势力参与等情况，从而使选举的公正性受到质疑，引发乡村社会的分裂。应此，在发展中国基层民主过程中，法治民主应优先于选举民主，因为只有法治民主才能真正制约乡村公共权力，保障村民的经济权利、社会权利等。

【关键词】：选举民主；法治民主；村级民主；村民权利；发展次序

一、问题的提出

在有关当代中国政治发展的话语中，发展基层民主特别是农村基层民主占有相当大的分量，这方面的研究非常之多。所有这一切源起于一个事件：1980年2月，广西宜山县三岔公社(今南屏乡)合寨大队85户村民的户代表，投票选出了村委会主任，由此拉开了改革开放以来中国农村村民自治的大幕。时至今日，虽然学界对村民自治的成效有不同的看法，褒贬不一，但客观地说，成就巨大，不容否定。然而，我们不得不承认，伴随着村民自治而产生的问题也非常多，当下最为突出的是贿选、因选举引发的冲突和村官腐败等。这些问题已经严重到了必须认真对待并加以解决的时候。如果不化解农村基层民主发展进程中出现的这一系列问题，就会背离当初领导人设计的村民自治的原意，使原本生机勃勃的制度因缺乏民众基础而丧失发展的动力，甚至走向衰亡。仔细分辨这些问题，不难发现，在这些问题的背后都有一个主角：乡村的富人。为什么有贿选？如不是富人，哪个一般的村民愿意花钱去收买其他村民投自己一票？村级选举为什么会引发冲突？是富人想通过选举这一形式掌握村委会、村党支部，进而以其名义支配本村各种有形的或无形的资源。为了保证自己能被选上，参加选举的双方会用上各种手段，难免不会引起冲突。村官为什么能够腐败？是因为富人掌握了村委会、村党支部，就可以利用手中权力攫取属于全体村民的资源。富人介入村治过程是现阶段村级民主发展过程中存在的关键问题。贺雪峰教授将其形象地概括为富人治村[1]。

富人治村对中国村级民主的发展提出了重大的挑战，作为中国民主重要组成部分之一的村级选举在一些地方确实有固化成为少数富人的游戏的可能。观察富人治村的兴起，有两个研究的视角。一是权力说。农村改革使国家权力从农村撤出，回缩至乡镇，为村民自治留出了发展的空间。国家权力的退出，并不意味着国家不再为村民提供公共服务。但是，由于国家财力有限，只能提供极为有限的公共服务。这就决定了国家不得不依靠富裕起来的村民。正是代表国家的乡镇政府治理能力的虚弱，才导致了富人治村的出现[2]。权力说是从国家权力的有效性去解读富人治村的。二是权利说。作为公民，村民的权利包括以财产权为基础的经济权利、以政治自由和选举权为基础的政治权利和以社会保障为基础的社会权利[3]79。村级民主的发展实际上是围绕保障村民的经济权利、政治权利和社会权利而进行的制度建设。因为对于村民来说，维护自己的权利是最重要的，在农村进行的各项制度建设都应当以保障村民的权利为唯一宗旨与目的，村级民主的发展也是这样。我们认为，从权利的角度更能理解富人治村的本质、把握村级民主发展的方向。上世纪70年代末开始的农村改革造就了无数个家庭农场[4]96，即数量庞大的市场主体。在农村经济社会发展的过程中，农民发生了巨大分化。面对广阔的市场，农村中少数头脑灵活的人转而从事工商业，成为市场经济发展时代中的弄潮儿，他们通过自己的辛勤劳作，积累起发展的资本，成长为农村中的富人。就经济地位而论，他们已经与一般村民不可同日而语，其社会地位也是一般的村民无法比拟的。这些富裕起来的村民并不满足于经济上已有的成就，以及令同村人羡慕的社会地位，他们还很好地利用早已存在的制度安排——选举——来掌握村委会、村党支部，依靠权力追逐更大的经济利益，同时彰显自己的政治地位。富人参加村级选举是其经济利益必然通过政治途径以有所诉求的体现，可是富人治村的结果却是以挤压绝大多数村民经济利益的有限增长空间为代价的。大多数农民虽然生活极大地改善了，但经济实力与社会地位无法与少数富人相比，有限的经济实力决定了他们不可能借助于选举保护自己的经济利益，更挡不住少数富人扭曲已有的村级选举制度。对此，应该如何基于保障村民的权利而推进村级民主的发展呢？从村级民主发展的历程看，在农村改革的初期，国家刚赋予了农民的经济权利(并且是极其有限的经济权利)就在农民推动下开始了旨在实现政治权利(选举权)的制度建设。结果，保障农民经济权利、社会权利的制度建设始终跟不上突进的政治权利(选举权)发展的步伐，大多数农民羸弱的经济地位不足以维护自己的政治权利，因而有必要思考村级民主发展的次序及制度建设重点问题。

二、选举民主的局限性

从形式上来看，选举是选民表达要求或意愿的载体，选民通过支持某位候选人这一形式表示自己的要求或意愿；从功能上来说，选民通过选举表达了自己的利益要求，而赢得选举的候选人在行使权力的过程中也会设法满足支持者的部分利益要求，因而选举发挥着分配利益的作用；从结果上来观察，选举是选民将权力授予出去，当选者获得选民的授权。无论怎么说，选举都体现着民主，以至于像熊彼特这样的学者直接将民主等同于选举[5]415。在村这个层面上，选举民主实质上成为有关村民政治权利(选举权)的制度建设。村级选举(主要是村委会选举)不同于国家层面的选举，它事实上是国家公开认可的竞争性选举。既然是竞争，那么就会有候选人拉票的活动。在相关制度建设未跟上的情况下，竞争性的村级选举的局限性显露出来。

(一)村级选举易发生贿选

在任何一个实行竞争性选举的地方，候选人为了有效地开展竞选活动，都必须组织自己的竞选班子。竞选班子分工明确，有负责筹款的，有承担候选人形象设计的，更重要的得有分析选民态度的，以便及时调整竞选策略，全力争取那些没有明确表态但又有可能被争取过来的选民。中国的村级选举既然是竞争性的，那么，参加村级选举的各个候选人分别组织自己的“竞选班子”也就不足为怪。之所以加上引号，是因为中国并未公开认可村委会选举候选人的竞选班子，而候选人也不可能承认建立了竞选班子。事实上，“竞选班子”处于没有法律规范的地位。它的基本任务是对本村村民的态度逐一分析，进行排队，将其分为支持者、态度犹豫的可争取者和反对者。在此基础上，候选人及“竞选班子”有针对性地开展工作。所谓“开展工作”，就是候选人利用自己和“竞选班子”成员各自的关系，充分发挥每个成员的能动性，游说村民、拉票，在不能说服村民时贿赂村民，使其将票投给自己。处在村级政治生态中的村民也非常清楚，面对各个候选人的争取，如果按照自己意愿投下手中的这一票，并不能影响选举的最终结果。与其如此，还不如将选票卖出。山西河津市某个人均收入不足千元的山村，为了当选村委会主任，一个参选人花200多万贿赂村民，平均每个村民1800元[6]。在这一过程中，候选人与村民之间进行了一次交易，村民用自己的政治权利(选举权)换取微不足道的经济利益(尽管不情愿，但却又不得不为之)，而候选人则以经济上一定的代价获取村民的授权，为自己获取更大的经济利益创造了条件。

(二)村级选举在一定程度上动员了家族势力

在乡村，同宗、同姓的人往往聚族而居，以血缘关系、地缘关系为基础组成了熟人社会。不同家族之间事实上存在着利益上的差异，有时这种差异演化为家族之间的冲突。当村一级实行竞争性选举以后，各个家族立即意识到，选举成为它们争取利益的新途径。如果本家族有人当上了村委会主任或者村党支部书记，村民就会认为他在分配本村资源的时候可以利用公共权力多照顾本家族人的利益。因此，为了保障所谓的“本家族人”的利益，每个家族总会有人站出来，争当本家族的候选人。这样，村级选举在一定程度上演变成为村中几个家族之间的竞争。虽然各地情况不一，但村级选举中家族因素是存在的。当然，在市场经济时代，由于利益急剧分化，同一个家族内部各个家庭之间的利益冲突也凸显出来，认为本家族的候选人未必能够维护好自己利益的人是存在的，只是基于同宗、同姓的心理，有时候才把选票投给了本家族的候选人。

(三)村级选举分裂了乡村社会

从表面上看，村委会选举是各位候选人竞争村委会主任和委员，村党支部选举是候选人争取赢得书记职位等，但实际上选举围绕争夺本村的资源展开。因为，村党支部是执政党在农村的基层组织，体现着执政党对农村社会的领导；村委会是国家法律规定的村民自治组织，是村民自治最重要的组织载体。毫无疑义，村党支部和村委会是农村基层公共权力组织，在国家法律规定的范围内，实际享有处置本村包括土地在内等各种资源的权力。对此，绝大多数村民心知肚明，也熟悉村级选举的“游戏规则”，只是苦于自己的经济实力有限而不去参与竞争。村民自治最大的问题是选举中的获胜者独享支配本村资源的权力，并且这种权力实际上处于没有实质性约束的状态。于是，参加竞选的各位候选人尽其所能，使尽浑身解数拉票，对立情绪充斥着整个选举过程，严重时引起冲突，这在村委会和村党支部换届选举时已经不是鲜有的案例。这样，本来是实现民主的选举，却分裂了乡村社会。必须指出的是，在选举争夺战中，自始至终都是少数富人在为掌握本村资源的支配权而竞争，是他们的行为造成乡村社会的分裂。

(四)村级选举对权力的约束极为有限

选举每隔几年举行一次，并且每次选举持续的时间不可能太长。选举结束后，当选者在规定的时间内开始行使权力。从理论上来讲，他们应当根据全体村民或村全体党员的要求和意愿行使权力，接受村民或党员的监督。但是，村级选举只是解决了村委会和村党支部的权力由村民或全体党员授予这一问题，它没有也不可能承担选举后限制村委会和村党支部权力行为的任务。相对于有组织的村委会和村党支部，村民和党员处于分散状态，一年中绝大部分时间忙于生产，没有足够的精力，也不可能依靠自己的力量去监督村委会和村党支部的权力行为。这表明，村民及党员在把权力授予出去后如没有真正有效的制度安排，是很难控制村委会和村党支部不作为或滥用权力的。由此可见，村级选举对约束权力行使的作用非常有限。

从以上的讨论中我们可得出这样的结论，由于选举民主存在着局限性，作为实现村民政治权利(选举权)的一项重要制度安排的村级选举在一些地方必然被扭曲。村级选举的变异，既不在于大多数村民短视而把选票投给出钱多的人，也不是少数富人因贪婪而贿赂村民，顺利“买”走村民手中的选票，而是在于，缺乏必要的经济基础作支撑的村级选举实际上是无法达到预期目标的。所谓“必要的经济基础”，是指村民拥有大致相同的经济地位，有能力利用村级公共权力组织维护自己的政治权利、经济权利和社会权利。目前中国乡村的实际情况是，村民在经济方面地位极端悬殊，大多数村民并不关心自己的政治权利(选举权)的实现程度，缺乏追求政治权利的经济动力。更为重要的是，村级选举后的村级公共权力制度的建设严重滞后，致使村委会和村党支部在治村过程中权力并未受到有效的约束。因此，村级民主发展或村级制度建设的重点，应从实现村民的政治权利(选举权)转向维护村民的经济权利和社会权利。

三、法治民主的优势

“法治民主”是法治与民主的结合体，民主是法治的基础，赋予法治人民性，法治是民主的保障，使民主得以有序运行。法治不单是指法律体系，而是在旨在维护公民权利的良法的治理下所达成的一种状态。既然是治理，就必须有公民的参与。没有公民的参与，既无法知道法律实施的状况，也谈不上维护公民的权利。从这个意义上说，现代法治就是法治民主。法治民主与选举民主比较起来，其侧重点是不一样的。选举民主关注的是选举过程在多大程度上体现了民主的真实性，法治民主更多是关照公民的日常生活，权利维护的状况，以及权力的行使是否受到真正有效的约束。与选举民主比较起来，法治民主有着巨大的优势，主要体现为两点。

(一)法治民主更能有效保障村民的经济权利、社会权利

对于今天的村民来说，经济权利与社会权利更具有决定性的意义。这样说，并不是要贬低政治权利(选举权)的重要性，而是因为，经济权利、社会权利与政治权利(选举权)比较起来更为基础，且它们实现的程度决定着政治权利(选举权)的实现程度。法治，在村一级首先表现为维护村民经济权利和社会权利。经济权利在多大程度上得到保护，直接决定着村民经济地位和社会地位的高低，一个经济上没有地位的村民，在村里是无法赢得其他人的尊重的。社会权利则关系着村民的社会福利，是否享有基本的社会保障等。村民的经济权利包括土地承包经营权、参与决定村所有的资源的使用权、分享国家对农村的投入权等等；社会权利包括获得救济权、基本医疗保障权等等。村民的这些经济权利和社会权利，在国家制定的相关法律和出台的政策中有相应的规定。法治意味着维护村民经济权利和社会权利的法律和有关规定得到有效的落实，化为村民实实在在享受到的权利。选举民主则不同，它是村民政治权利(选举权)的体现，对村民经济权利和社会权利的保护则是间接性的。

(二)法治民主重在对村级公共权力的制约

法治，在村一级还表现为对村级公共权力的控制。法治民主之所以能够保障村民的经济权利和社会权利，原因在于，法治在村一级的根本目标是控制村党支部和村委会的行为，它不仅要求村党支部和村委会在决定本村事务、处置本村的资源时必须严格按照法律的规定进行，而且要求村党支部和村委会依照一定的规则行事，受规则的约束。笼统地说，村党支部和村委会是按照国家法律的规定行使治理全村权力的。但是，我们必须看到，在村级治理过程中，目前能够对村委会的行为直接进行规范的仅仅只有一部《村民委员会组织法》，并且这部法律对村委会行使权力的规定是极其粗糙的，远远跟不上村民自治发展的需要。正是控制村级公共权力组织的法律的不健全，才为村干部滥用权力留下了巨大的空间。客观地说，对于如何防止村委会和村党支部滥用权力，国家一直在进行探索。虽然国家的立法应当具有前瞻性，但也不可能离现实太远，往往是村级民主的实践走在了国家立法的前面。因此，在村一级实现法治，中央不仅要根据现代国家建设的要求进行相应的制度建设，而且要充分发挥村民的主动性和创造性，共同推进村级民主的良性发展。具体说来，就是要在村级治理实践中形成若干能够约束村党支部和村委会行使权力行为的制度。从近年来各地的实践来看，已经探索出一些带有普遍意义的制度。例如，在全国各地普遍推行的一事一议制度，就是为了使政府拨付到村的资金用于村民急需却又有必要的事情，通过召集所涉及的村民参加的会议，保证资金得到正确使用、村民满意；对于村级事务决策及执行权的控制，贵州省余庆县构皮滩镇构皮滩村探索出“五权”体制，即村民和村级组织行使提案权、村党支部行使审议权、村民会议或村民代表会议行使表决权、村民委员会行使执行权、村民理财小组和村务(党务)公开监督小组行使监督权，五权体制将村民、村党支部、村委会有机联接在一起，避免村务决策与执行和财务开支集中造成的弊端，同时也有效地把村民的参与纳入到村务管理过程之中，实现了民主与村级制度建设的结合[7]；对于村级财务的监督，贵州省锦屏县圭叶村曾创造“五合章”形式，将村财务审核章分成五瓣，一人持一瓣，每季度对村务活动中发生的票据进行核销，村民理财小组多数人认为不合理的不予报销。村民理财小组审核结果向全体村民公布。五合章虽然形式简单，但实际上体现出一种如何通过控制村级财务实现约束村党支部和村委会权力的思路。从法治民主在村一级的实践中，我们可以看到法治民主沿着两条途径展开：一是对村级资金使用的监督，二是对村务活动特别是对村党支部和村委会决策及其执行行为的控制。两条途径的着眼点都是为了防止选举产生的村党支部和村委会滥用权力，通过制约村党支部和村委会的权力，达到保障村民的经济权利和社会权利的目标。

四、结语

中国村级民主制度建设是在农村改革的背景下，执政党和政府顺应农民要求，肯定了村民创造的直接选举村委会这一民主的形式，并予以推广而开始的。它的发展体现了自下而上的推动和自上而下的认可的结合。然而，我们不得不承认，在村级民主制度建设之初，对于如何发展农村基层民主，整个国家毫无经验，也缺乏必要的理论准备，以至于在农民刚获得极其有限的经济权利(土地承包经营权等)时就进行实现农民政治权利(选举权)的制度建设，而且在较长的一段时间里由于各种原因又偏重于选举制度建设。但是，由于缺乏强有力的经济地位作支撑，村民的选举权失去了它应有的意义。

从村民权利实现的角度来审视，村级民主发展或村级制度建设呈现出清晰的次序性，即法治民主优先于选举民主。在中国这样的后发现代化国家，村民首先需要的是经济权利，其次是社会权利，最后才是政治权利。相应地，经济权利、社会权利方面的制度建设应当放到最优先的位置，政治权利(选举权)方面的制度建设押后。在一定程度上可以说，今天村级民主发展过程中遭遇到的种种问题，与我们的政治实践有悖于民主发展的次序有关，选举民主的突进并不意味着法治民主的跟进。相反，村民的经济权利、社会权利可能被民主产生的村级公共权力组织侵犯，而政治权利(选举权)则被虚化为少数人牟取私利的工具。实践证明，法治民主建设的难度远远大于选举民主，并且在缺乏法治的条件下放开选举，必然对现有制度和秩序构成巨大冲击甚至是破坏。正因为如此，近代以来凡是民主发展之路较为顺利的国家无不是先法治后民主。同样，中国改革开放以来国家层面的民主建设实际上也遵循了先法治民主后选举民主的次序。因此，应根据经济权利→社会权利→政治权利次序，调整村级民主发展战略，将重点由选举民主调整为法治民主，并且国家权力应跟随大量的惠农、强农资金而再度深入到村。不过，这不是像以往那样去动员农民，而是构建保障村民经济权利、社会权利的制度，缩小村民之间的经济差距，从根本上变革村级选举的政治生态环境。

参考文献

[1]贺雪峰．论熟人社会的竞选——以广东L镇调查为例[EB/OL].三农中国，http://www.snzg.cn，2011－12－13.

[2]欧阳静．富人治村与乡镇的治理逻辑[EB/OL].三农中国，http://www.snzg.cn，2011－09－16.

[3]杨光斌．中国政治发展的战略选择[M].北京：中国人民大学出版社，2011.

[4]吴敬琏．当代中国经济改革教程[M].北京：中国时代经济出版社，2010.

[5]［美］约瑟夫·熊彼特．资本主义、社会主义与民主[M].吴良健，译．北京：商务印书馆，1999.

[6]陈冬生．村委会选举中的贿选问题及其对策[J].山东工商学院学报，2003(5).

[7]蒋勇．五权机制实现民主治村规范化[EB/OL].中国·遵义·余庆，http://dj.yuqing.gov.cn/art/2009/4/2/art_2131_10319.html，2009－04－02.