风险治理视角下社会工作对突发公共事件的介入

方舒

文章来源：《学习与实践》2014年第4期

  摘要：现代社会是一个充满风险的场域。由各类社会风险引致的突发公共事件，给社会秩序的平稳、健康运行带来不同程度的冲击，也严重影响每一位社会成员的日常生活。社会工作这一现代社会重要的福利性社会行动，能运用其专业手法积极有效地处理突发事件，发挥事后恢复、事中引导和事前预防的功能。同时，社会工作对突发公共事件的介入还可产生积极预防、责任伦理和风险理性等深层次价值，为风险治理带来新的理念。

关键词：风险治理；社会工作；突发公共事件；专业介入

基金项目：本文系司法部法治建设与法学理论研究部级科研项目“社会工作介入社区矫正的本土经验研究”（项目号：13SFB3018）、北京市哲学社会科学规划青年项目“社会工作介入社区矫正的北京经验研究”（项目号：13SHC023）的阶段性成果。

一、引言：风险社会的公共安全问题

现代性在带给人们丰裕生活的同时，也悄无声息地带来各种风险。20世纪中期以来，随着现代工业体系的成熟，人类生活方式又一次发生了突进，科学、政治与文化等领域的权威日益组织化并占据社会生活领域的话语制高点。各种公共事务已然交由科学家、学者和政治家进行运作、决策，在看似分工精细、高度信任的现代社会，由于“组织化不负责任”[1]（P34），往往产生意想不到的风险。

风险社会根本特征是个人生活与社会秩序的不确定性。一般认为，风险是“关于某一事件/行为发生的可能性及其对发展目标的影响的描述”[2]。根据吉登斯、贝克等人的观点，“晚期现代性”造成了世界范围内时间与空间的“脱域”，主体间直接的、面对面的互动已转换为主体“无需在场”。于是，在交由专家决定公共生活的年代，一切的不确定性和风险就随之而来。

风险给现代社会造成了治理危机。从经济维度看，市场风险往往造成巨大的经济损失，例如2008年的全球金融危机给各国经济形成强烈冲击。从政治维度看，一系列风险事件考验着政府风险治理能力，这种能力的强弱成为衡量现代政党执政合法性的重要准绳。从社会维度看，风险社会下不可预期的突发公共事件可能产生社会环境恶化、社会关系中断、社会信念体系动摇、公众心理状态紧张等一系列结果。[3]总之，突袭的风险打破了公众正常的生活秩序与心理秩序，使社会系统和个人生活一下子陷入无序状态。

创新社会治理、提升公共安全是风险社会的本质要求。现代社会是社会风险明显“失控的世界”[4]，相应地，从失控状态走向有序状态需要风险治理。同时，现代社会风险主要以各类突发公共事件表现出来。当前我国处于突发公共事件比较集中时期，加强对风险的治理、有效处理突发公共事件已成为一种社会共识，那么，如何实现对风险的有效预防与应对也相应成为其中的关键性议题。

社会工作作为一种福利性社会行动，是现代社会一种比较有效的风险治理手段，它始终关注遭受风险事件冲击的主体及其利益，一般从突发公共事件事前、事中和事后三个阶段适时介入，致力于不确定性的最小化，提升公共安全。

二、社会工作介入突发公共事件实践探索

（一）事后恢复

突发公共事件往往经历潜伏、爆发、高潮、缓解和消退五个时期，事后阶段主要是指事件已过高潮期，得到初步控制，其烈度和强度趋于缓解。这一阶段外界力量介入尤为重要。比如，刚经历过车祸、地震或生产事故等事件的个体，还沉浸在极度恐慌和痛苦中，若这些情绪得不到有效减缓，会影响当事人正常的生产和生活。社会工作是一种资源链接和心理疏导的专业化方式，消除事件“后遗症”成为其介入的首要目标。

总的来说，当突发公共事件已经发生并对人们产生影响时，社会工作所能做的就是及时做出反应，针对事件及当事人积极开展安抚与恢复等工作。围绕恢复的基本职能，社会工作对突发公共事件事后介入的主要切入点有。

第一，心理疏导是社会工作事后介入的首要任务，主要面向个人、家庭、群体或社区，缓和当事人的紧张情绪，使其态度、认知等恢复正常。

“由于突发公共事件具有累进性、急剧性、风险性、扩散性、传播性、不确定性，及严重性和合力性”[5]，事发后人们的生活秩序突然被打乱，个人支持系统缺损，甚至像失去亲人、财产等残酷现实让当事者无法面对，由此引发个人心理和行为出现排斥、侵犯、防卫、逃避、自闭等。而社会工作从个案、团体和社区三个途径，运用心理辅导、团体互动和危机介入等专业手法，能有效应对群体性紧急心理状况，帮助当事者走出事件创伤心理。

2008年发生的“汶川大地震”直接严重受灾地区达10万平方公里，造成重大人员伤亡、财产损失和环境破坏，还导致受灾群众痛失亲人，生活节奏被打乱，心理遭受巨大冲击。所以灾后重建“还应该包括灾民生活信心、社会环境、社会关系、社会功能、社会秩序等非物质方面的社会支持系统恢复重建”[6]。在如此重大灾害面前，中国社会工作界迅速做出反应，以各种方式积极投身抗震救灾。例如，四川地震发生后，在成都市的一些灾民安置点，活跃着一群身着“四川社工”字样Ｔ恤的特殊工作人员。他们运用自己的专业知识，为受到地震惊吓的灾民疏导情绪，进行心理抚慰，帮助失去家园的灾民重拾生活的信心。他们就是参与此次抗震救灾的四川省“社工人才百人计划”的社工们。[7]

第二，重建社会关系是社会工作事后介入的关键内容。社会工作者充当联络人与中介者的角色，增进社会互动，以此重塑当事人的关系网络。

社会互构论指出，“个人和社会分别表现了人类生活共同体相互关联的二重涵义：个人是社会的终极单元，社会则是个人的存在方式；从共同体的构成而言，它是众多的个人；从众多个人之间的关系上看，它就是社会”[8]。这对社会工作协调个人系统与社会系统关系启发很大。个人生活系统之所以能平稳有序运行，主要依赖系统中的连接点（个人）以及人际互动。但受突发公共事件直接冲击的个人往往痛失亲人，生活陷入混乱，家庭支持网络也遭到破坏。

社会工作重建社会关系网络的实践有。一是建立当事者与政府间的诉求表达与反馈机制。社工对遭受事件冲击的当事人进行有效倾听，了解他们的需求信息，并及时传递给相关政府部门，寻求政府与社会的反馈。二是力促当事人组织化。在突发事件发生后，当事人倾向于自我封闭。社工运用团体倡导、社区组织等方法，将原本彼此孤立的当事人组织起来，让团体互帮互助、协商决策。三是开展休闲娱乐性集体活动。社工倡导社区居民积极参与那些能放松身心的活动，逐步消除其心理紧张与疏离感，扩大或延伸其社会关系网与互动纽带。

第三，恢复个体社会功能是社会工作事后介入的最终目标。社会工作有恢复、预防和发展三项基本目标，其事后介入是恢复与发展兼顾，重建与提升并举。

具体来说，社会工作针对那些社会功能暂时或永久丧失的人群，采取偏差行为矫治、个案管理、团体心理辅导、社区组织与规划等专业方法，帮助他们尽快走出功能缺损的不利状态，逐步修复能力。比如，投身“汶川地震”救灾重建的社工，有的组织羌族妇女组成“刺绣小组”，利用团体治疗方式，引导灾民树立生活信心，并以此作为一种谋生手段；有的长期深入灾区，运用社区自治方式发动居民参与重建规划方案讨论，在尊重当地居民传统文化同时也提升了其民主协商能力；还有的社工充分发掘和培养社区领袖，通过建立内生能力，引导居民广泛参与社区重建，实现灾区以发展促重建、在重建中得到发展。

综上，面对突发公共事件，社会工作积极开展事后介入，为稳定社会秩序创设条件。调适社会心理能实现个人内心与外在环境的平衡，这是社会秩序稳定的心理要素；重建社会关系能实现自我与他人关系的平衡，这是社会秩序平稳的社会要素；恢复社会功能可平衡个人以前、当下和未来生活之间的关系，这是社会秩序稳定、优化的主体要素。

（二）事中引导

近年来，我国由自然灾害、生产事故、公共卫生事件、食品与药品安全问题和**件等突发公共事件造成的年均损失已达到6500亿元，占GDP的6%以上。[9]这就要求建立风险预警与应对的有效机制，社会工作积极介入突发公共事件之中，协助政府和有关部门实施应急管理，业已产生不少积极效果。

事中阶段是指突发公共事件的爆发期与高潮期，此时事态的强度急剧升级，引起社会广泛关注，损害达到顶点。突发公共事件发展到事中阶段具有以下三大特征，社会工作正是基于这三方面而成功介入的。

第一，通过信息传递引导社会形成正确舆论。当突发事件走向高潮，已为当事者和公众所感知，所以社会工作注重社会互动与信息沟通的手法便派上用场。

在自然灾害面前，社工主动深入灾区，来到灾民身边，向灾民传递科学的救灾、重建知识，缓解其心理恐慌；同时还协助政府向灾民宣传救灾政策，稳定人心。在事故灾难面前社会工作作用亦是如此。比如，2011年的“7·23甬温线特大铁路交通事故”发生后，温州市近6000名志愿者向伤者和遇难者家属准确传递政府救援、赔偿的政策措施等信息，抚慰了他们的情绪，引导伤者积极接受治疗。[10]在**件面前，社会心理机制也会对事件发展起到规引作用，做好信息传递工作对消除事件带来的不良情绪、化解矛盾会起到关键作用。在卫生和食品、药品安全事件上，社工协助政府做好知识普及与宣导工作，让公众对事件中形成正确认知，避免恐慌心理蔓延。“流言与谣言都是在社会大众中传播的无根据、不确切的资讯”[11]。比如2003年的“SARS”期间，像“醋与板蓝根可祛除病毒”、“放鞭炮即可防止非典”及“打个照面或者对望都会传染病毒”等谣言流传甚广。与此相比，2011年的日本福岛核泄漏引发“抢盐风波”，中国政府及时公布信息，宣传科学知识并采取有效措施，却是一次突发事件信息应急管理的成功案例。

第二，引导资源合理配置。事中阶段，事件直接后果已开始影响社会秩序，须动用社会力量应对，社会工作可协调和组织人员、筹集和配置物资。

突发公共事件当事人是风险承受者和利益受损者，他们因利益受损亟需通畅的诉求表达渠道。福利多元理论认为，政府部门、商业部门、志愿部门和非正式部门均是人类福祉的制度性供给者。在突发公共事件情况下，维护利益受损者权益也是一种福利举措，其中政府是福利规制的裁定者，而社会工作、志愿部门及志愿者是重要的协同力量。志愿者又叫志工或义工，近年来越来越多地出现在各种社会场合，其中就包括应对突发事件。

比如2008年的“汶川地震”发生后，短时间内大批志愿者进驻灾区。共青团四川省委称，截至5月19日，登记志愿者已经达到106万。一个月后，志愿者人数攀升至150万。而那些没有进行注册的志愿者数量已无法统计。这其中有少数人尽管每月只领到八百元生活补贴，仍坚守灾区长达三年之久。[12]此后，志愿者行动在各种救灾救险中时常出现，志愿精神进一步彰显。

第三，通过多方沟通和协商引导事件处置。由于事件中的受损方情绪往往比较激动，容易将愤怒指向直接事件方或他们认为的事件方，此时双方当事人直接面谈更容易激化矛盾，导致事件升级。

在事件处置中，社会工作充当“中间人”、“调解者”，构建对话协作机制。比如，近年来，因工资、劳动条件、社会保障及劳动合同等问题引发的劳资冲突时有发生，有重庆出租车司机“罢运”事件、吉林“通钢事件”、富士康“十三连跳事件”、广东南海本田“停工”事件等，背后根源在于事件双方的利益关系没有理顺。社会工作首先全面了解当事人的观点、立场和态度等，在沟通中向当事人表达对方的真实意图并认真听取反馈，重点聚焦双方共同利益、观点与态度，最终促成双方展开理性对话。同时，社会工作在这一工作中，要与政府形成事件处理的协作机制，社工主要负责沟通关系，协商利益，这种政府与社会性专业力量之间的应急合作机制在现实中已被世界各国普遍采用。

所以，处于爆发期和高潮期的突发公共事件已经对正常个人生活和局部社会秩序产生剧烈冲击。社会工作在突发公共事件能量释放最为猛烈的阶段，其主要作为就是采取有效措施积极引导能量朝着危害最小的方向释放。

（三）事前预防

若运用现代社会工作最新理念，采取积极措施开展突发公共事件的事前预防，无疑会从根源上最大限度减轻突发事件的危害。从专业角度上说，社会工作可对突发公共事件做到事前预防，将其与事中引导和事后恢复联系形成一个全新的社会工作“三位一体”风险应急的专业思维，对于维持与优化社会秩序，促进社会和谐和政治安定都具有重大而现实的意义。

社会工作强调积极预防突发事件与我国政策高度一致。“我国政府在编制各类紧急应对预案时均一致强调以预防为主和先期应急处置的重要性，要求各部门和地区尽力预防突发公共事件和尽可能不要把一般事件扩大为严重的、特大的突发公共事件”[13]。这就是说，较之事中和事后而言，事前预防更为关键。

这里“预防”是指最大可能地防止事件发生并在事前做好最大程度减轻事件损害的准备。比如，从积极预防理念看，针对自然灾害应加强灾情预报、监测和发布工作和防灾减灾的基础设施规划与建设，针对事故灾难应加强生产、运输和建筑等领域安全监管与检查以及生命意识教育；针对公共卫生事件事前预防须构建疾病、疫情等信息发布与治疗控制体系、加强公众卫生健康知识教育；针对**件须构建多维立体的预警机制并及时有效地化解矛盾。

依据不同类型突发公共事件的不同特征，社会工作在事前预防上发挥功能主要有三方面。

第一，深入了解民生需求，及时发现并化解矛盾。近年来，我国**件呈现数量增加和态势升级趋向，“有维权行为、社会泄愤事件、社会骚乱、社会纠纷和有组织犯罪五大类”[14]。其中典型的有四川“达州事件”、贵州“**事件”、云南“孟连事件”、湖北“石首事件”及广东“增城6·11事件”等，这些事件共同“反映了当前我国物质利益矛盾凸显”[15]。党的十六届六中全会首次提出要积极预防和妥善处置人民内部矛盾引发的**件。社会突发事件有一个较长的潜伏期。潜伏期隐含的社会矛盾处于量变和积累中，或者已有部分质变但尚未造成明显损害，是有效化解矛盾、预防事件发生的最佳时机。

社会工作预防突发事件主要实践有。一是了解和反映群众利益。比如近年征地、拆迁引发的纠纷和冲突时有发生，部分群众认为“大闹大办、小闹小办、不闹不办”，采取堵路、上访甚至暴力对抗等手段，主要因为他们“诉苦无门”。社会工作担当社会弱者“利益代言人”，可避免对抗性行为发生。二是有效传递公共信息。“石首事件”与“**事件”均是因有群众意外死亡，家属不信政府验尸结论，酿成上万人的**件。当时社工、宣传人员深入群众，及时传递正确而全面的信息，或许不会导致后来的结局。三是搭建组织化的利益表达机制。比如社会工作在处理劳资纠纷的事件时，通过工会或其他组织构建双方沟通、协商的常态化机制，劳动者权益有了制度化的表达渠道，才不致积怨爆发。

第二，风险意识与减灾教育。面对突如其来的灾害，防灾救灾的设施与机制、公众抗灾能力很大程度上可较少灾害冲击。比如，2011年发生的9.0级“3·11东日本大地震”引发了最高达24米的海啸，截至4月12日，已确认造成14063人死亡、13691人失踪。当时日本灾民心态冷静、秩序井然，并积极配合政府抗震救灾等表现令人印象深刻。

这与日本将防灾减灾提升到国家战略，注重抗灾救灾基础设施建设、提升公民风险意识与能力关系极大。“灾害的不可绝对避免与可以减轻的客观规律，决定了重视防灾的同时还需要有完善的抗灾策略与救灾措施。”[16]社会工作在防灾减灾工作中主要发挥教育国民的作用。学校社工从小教导儿童青少年灾害发生时的自救逃生本���；企业社工组织员工进行灾害逃生演练；医务社工在灾难发生后安抚死伤者及其亲属的情绪；社区工作者开展灾害知识日常宣传。总之，社会工作从不同角度采取柔性教育方式，能有效增强公众防范意识与援救能力，在国家防灾减灾和突发事件应急机制中占有重要地位。

第三，构建突发公共事件的长效预警机制。2007年11月1日生效的《中华人民共和国突发事件应对法》规定，可以预警的自然灾害、事故灾难和公共卫生事件的预警级别共分四级。我国今后应尝试将社会工作引入突发公共事件应急机制中，这是因为，社会工作是现代社会一系列秩序风险良好的预警机制之一。这是因为，社会工作能深入科技、民政、环保、教育及治安等多领域，配合政府尤其是基层社区构建立体式的突发事件应急管理网络，有效预防风险。

总之，社会工作事前预防的主要机理是长期风险评估、适时化解矛盾、强化风险教育及公共信息管理和建立长效预警机制等，这与《中华人民共和国突发事件应对法》提出的“实行预防为主、预防与应急相结合原则”是一致的。

三、结论与展望：以积极预防风险提升公共安全

由风险引起的突发公共事件“必然损害正常社会秩序并产生难以预料的心理打击，容易导致秩序混乱与社会失控”[17]。于是，“不确定性的现代社会与以确定性为基础的社会秩序之间存在深刻矛盾”，[18]也带来了风险治理困境。

社会工作在风险治理、处理突发公共事件上是积极有为的。它通过受害心理疏导、重建社会关系和恢复社会功能达到事后复原效果，通过传递有效信息、合理配置资源和协调处理事件实现事中引导作用，通过了解民生需求、公民风险教育和构建社会预警机制增强事前预防功能。同时，上述实践是一种基于风险考量的危机管理，根本上是对遭受冲击的社会秩序的紧急疗救。可见，社会工作是创新社会治理的重要力量，反映了积极预防风险的全新治理理念。

这种新型治理思维即是从消极的“问题应对”转向“积极预防”，体现在社会工作介入突发公共事件传递的积极预防、责任伦理与风险理性等社会道义上。

首先，提倡积极预防理念，注重提升个人的能力与意识。社会工作打破了被动应对风险的传统模式，对个人、地方社会和社群开展风险防控教育，组织应急志愿协作，增强公众的应急能力与避险意识。比如，对**件而言，在疾风骤雨般的事件流变中，社会规范处于空缺状态，个体无法获得自由、生命和财产安全等基本权利。相应地，社会工作从个人的可行能力出发，发掘公众自身的潜能，是应对个人权利真空的有效方式，它符合社会工作赋权、增能和倡导等众多专业理念。

其次，强调责任伦理，来弥补现代社会的不确定性。社会工作强调的责任伦理主要指涉风险面前“自我保护”、“自我负责”的观念，它是风险治理重要的规范维度，能促生个体自律的德性，即“我要为我的行为承担责任或者至少通过减少某些行为避免自己不愿意看到的后果”。强调个人自律和自我保护的责任伦理可减少集体行动或突发事件产生，具有积极的社会价值。

最后，培育个体对风险的理性考量能力。理性是一种主体能力，社会工作强调风险理性有两层含义：一是对风险知识的掌握，二是对风险来源与后果的反思。吉登斯说，“我们越能够理性地理解这个世界和我们自己，我们就越能按照我们自己的意志塑造历史。为了控制将来，我们必须使自己从过去的习惯和偏见中解放出来”[19]。社会工作致力于树立“风险即是可能损失”的伦理，使个人积极规避风险、把握未来生活。

所以，社会工作在风险治理中强调的积极预防、责任伦理和风险理性是现代社会必需的伦理规范。正如贝克所言，“风险是一种控制未来的方式，一种拓殖未来的方法，现在还不存在的事件强烈地影响着我们当前的事务与行为”[20]，社会工作风险治理的这些积极道义价值必将在以追求稳定有序为宗旨的社会治理中发挥潜移默化的作用。

注释：

[1]乌尔里希贝克：《风险社会》，何博闻译，南京，译林出版社，2004年，第34页。

[2][3]张成福、谢一帆：《风险社会及其有效治理的战略》，《中国人民大学学报》，2009年第5期。

[4][19]安东尼吉登斯：《失控的世界》，周红云译，南昌，江西人民出版社，2001年，第2页。

[5]叶俊宇：《心理冲突视角下突发公共事件概念辨析及启示》，《江淮论坛》，2011年第2期。

[6]中国社会工作协会：《救灾，社工在行动——抗震救灾中社会工作介入综述》，http://www.cncasw.org，2013-12-15。

[7]王琦（记者）：《四川社工：蜀中大地实践“救心”》，《中国社会报》，2008-06-19。

[8]杨敏、郑杭生：《社会互构论：全貌概要和精义探微》，《社会科学研究》，2010年第4期。

[9][13]中国政府网：《科学应对突发公共事件》，http://www.gov.cn，2013-12-14。

[10]温州网.从数字看7.23甬温线特大铁路交通事故救援工作，http://news.66wz.com，2013-12-16。

[11]周晓虹：《传播的畸变——对SARS传言的一种社会心理学分析》，引自马丽庄等：《全球时代的华人社会工作》，上海，格致出版社、上海人民出版社，2008年，第139页。

[12]中国新闻网：《汶川地震志愿者坚守三年每个月八百块钱补贴》，http://www.chinanews.com， 2013-12-16。

[14]于建嵘：《当前我国**件的主要类型及其基本特征》，《中国政法大学学报》，2009年第6期。

[15]周锦章：《**件产生的机会结构及对策》，《甘肃社会科学》，2009年第4期。

[16][17]郑功成：《国家综合防灾减灾的战略选择与基本思路》，��华中师范大学学报》（人文社会科学版），2011年第5期。

[18]李建华：《风险社会中的伦理秩序》，《中国人民大学学报》，2004年第6期。

[20]乌尔里希贝克：《风险社会政治学》，《马克思主义与现实》，2005年第3期。

作者简介：方舒，中央财经大学社会发展学院讲师、社会学博士，教育部人文社会科学重点研究基地中国人民大学社会学理论与方法研究中心兼职研究人员。