以城市权利为遵循，实施城市更新

随着“摊大饼”式的增量式发展暴露的问题越来越多，越来越多的城市试图通过综合、整体、系统的方式进行城市更新，重新激发老城区的活力，实现经济、社会、物质环境的持续性改善。然而对建成环境的大规模更新改造带来的影响常常是极为复杂的。19世纪50年代到70年代的巴黎改造运动一方面让这座城市脱胎换骨，成为一座现代化国际大都市，另一方面也造成了大量贫民流离失所，承担了城市发展的代价。20世纪80年代英国对布里斯托、伦敦码头区的大规模更新项目虽然极大地促进了当地房地产产业的发展，吸引了大量私人资本，但被认为对大部分贫困的地区没有发挥作用，还使得社会关系和居住的不平等进一步恶化。世界城市发展的经验教训表明，只有让城市更新更包容、更协调、更聚焦于市民的城市权利，才能更好地实现城市更新的目标。然而，在人们的权利诉求复杂化、多元化的今天，如何理解市民的城市权利，如何以城市权利为遵循实施城市更新，这是我们亟需回答的问题。

从根本上来说，城市的权利源于市民的身份与生活实践，是市民作为城市主体的集中体现。具体而言，城市权利的内涵体现为四个方面：第一，在空间使用中获得安全感，确保持续、可控的生活不被破坏。“安居乐业”是传统文化对美好生活的描绘，表达了一种享有安稳而愉悦的居住空间和工作环境的状态。只有民众感觉到当下的生活是安稳的、可控的，感觉到居住和工作空间不处于随时会被破坏的状态下，基本的安全感才有保障，美好生活才有基础。第二，在空间体验上获得公正感，确保公平正义共识得到落实。公平正义是社会主义的基本价值取向，尽管在城市空间的占有使用中涉及复杂的利益关系，但社会成员对于孰为空间正义还是存在一些基本共识的。人们虽然不一定能明确表达这些共识，但当违背这些共识的情况发生时，人们便会体验到不公正感、非正义感。第三，在空间规划中获得参与感，确保公众诉求汇聚于城市蓝图。肯定人、尊重人是现代文明之于权利保障的基本要求。城市作为人类文明成就的最高体现，在一切公共决策中理应将人的尊严放在突出显著的位置，尤其是在规划决策中确保公众的各类诉求顺利表达并真正在规划中发挥作用。第四，在空间变迁中获得机会感，确保不被排除在发展红利之外。权利问题不仅聚焦于当下，更放眼于未来。对于行动者而言，未来能否有资格去做某事，是否具备某种特定的可能性也是权利的重要表现形式。资格权表现在城市之中，就是每一位市民都具备在城市空间发展变迁的过程中获益的可能性。

总之，城市权利体现了市民对美好生活的向往，能否满足广大市民在空间意义上的安全感、公正感、参与感和机会感，直接决定着权利保障的成效。

尽管党和国家高度重视在城市规划建设中的权利保障问题，但城市更新常常涉及极为复杂的利益关系与权利诉求，容易出现权利保障的盲点、难点。在我国城市更新的实践中，围绕危旧房改造、棚户区拆迁、老旧小区改造、城中村治理、违建治理等方面出现的上诉、上访乃至更加激烈的维权事件为数不少。总体而言，城市更新中涉及的权利保障难点包括如下几个方面：

一是协调权利逻辑与秩序逻辑。城市更新通常包含着多个层次的目标，对于许多区域而言，秩序目标是城市政府最关注的。通过城市更新改善旧城的空间面貌，解决因公共设施老化而带来的居住、交通、停车等方面的混乱问题，让城市空间变得更加整洁有序是实施更新的重要动力。而对于居住在此的市民来说，让生活的品质不断改善、充分满足自身的权利诉求，实现更美好生活的愿景可能是对城市更新的期待。尽管秩序的逻辑和权利的逻辑从根本上是一致的，但在具体问题上却可能产生冲突，因为居住者自发形成的“秩序”并不必然受到管理者认可，后者所提出的“秩序”要求之于市民而言可能是对日常生活的破坏，甚至产生权利的侵犯感。如何让公共性的秩序目标与权利目标相协调，是需要考虑的问题。

二是市民参与权的有效落实。市民能参与到城市/街区/社区规划中去是城市权利的重要体现。目前许多城市出台的城市更新办法都提出要高度重视公众的参与，例如上海的《城市更新实施办法》就提出要以“现有物业权利人的改造意愿为基础”编制更新计划。《城乡规划法》也明确规定了公众可以而且应该参与城市规划活动。但从实践看，不论是特定区域内较为重大的更新事项，还是社区空间的微更新，市民参与权的落实都离理想目标有一定距离。在较为重大的更新事项上，公众往往缺乏事前参与的有效渠道，有的事后公示、征求意见也流于形式，公众对自己的建议是否得到采纳并不知晓，抑制了公众的参与动机。在规模较小的空间更新/微更新中（如社区层面），公众参与比以往更活跃，形成了一系列参与机制创新。但总的来说，社区空间更新/微更新仍是小众的事情，绝大多数社会成员既没有参与能力，也缺乏参与意愿。总之，城市更新中的公众参与如何从“可能的权利”变成“现实的权利”，还需要进一步探索。

三是租住状态下居住权的保障。市民拥有在城市中居住的权利，不论是城市的永久住户还是流动人口，都有权寻求自己的栖身之所。城市的更新无疑会影响市民的居住权益，因此拆迁安置工作是城市更新中的重要问题，政府的拆迁补偿费投入甚至占到总投资的50%以上。然而拆迁安置或货币补偿针对的主要是有明确产权的居住者，对于租住的情况则缺乏保障政策和措施。展开城市更新的区域往往是租房群体比较密集的地方，租住的空间一旦被拆除，租房者不得不重新寻找理想居所。而且城市更新常常意味着租住价格的上涨，他们需要付出更高的成本才能找到合适的居住场所，否则只能离开城市。只有正视租房者（也包括租住各类“违规”空间的租房者）的居住权，将他们纳入政策保障的议程之中，才能展现市民权利与一般意义上的产权之差异，也才能体现城市的人民性本质。

针对参与权的落实、居住权的保障、秩序与权利逻辑的协调等权利保障难点问题，要在城市更新中更好更全面地让人民群众满意，势必要求城市管理者从多个方面做出改进。这种改进，不应局限在机构的设置、制度的增删、技术的使用等，更应表现为治理机制的转变、决策模式的调整乃至思维方式的变化。

第一，形成权利本位的更新思维，推动更新中的理念转变。如果说在西方资本主义体制下“谁的城市、谁的街道”还是个值得讨论的问题的话，那么在中国该问题则毋庸置疑：城市属于人民群众，它是人们居住工作生活的地方而非谋利之所，这一点不论是官方还是学界都有共识。基于这一共识，以社会本位/权利本位的城市更新理念取代秩序本位、效益本位思维是一切问题的前提和关键。因此，尽管经济发展和秩序维系也可以促成城市更新的直接动力，但这两者不能作为根本目的：如果更新之后实现的发展不能让涉及到的市民受益，则这种发展的必要性值得怀疑；如果更美的景观、更有序的环境只是为了少数精英的凝视，则这种秩序也不可能长久。理念的转变不是一朝一夕的事情，通过制度设计（如制定城市更新的法律法规）、技术推动（如完善更新项目社会效应评估的技术方法）能够起到一定的推动作用，但根本性的转变还有赖于以治理能力现代化为导向的干部队伍建设。

第二，优化公众的更新参与机制，切实保障市民参与权利。一旦将城市更新界定为由市民的意愿主导下的城市发展，则确保更新在总体上沿着“市民的意愿”展开便是其题中之意。目前尽管在法律法规的层面上明确了公众的参与权，但却缺乏有效的操作机制。因此一是要进一步加强制度建设，确保最广泛的利益相关方，包括处于边缘地位的社会成员都有机会、有条件参与到公共决策中，并针对不同类型的群体建立具有针对性的沟通管道。二是完善专业规划与公众意见的整合机制。公众对城市更新的建议意见常常是局部的、感性的，要将这些观点纳入决策方案中，就需要具备合作式规划能力的规划师与公众进行深度对话，帮助公众将感性诉求转化为专业规划语言，并落实到决策中。三是保证参与式讨论的充分性。不论是大规模的城市更新还是社区微更新，公众的参与都不能是走过场，而要依据实际情况展开充分的讨论，确保各方利益群体充分表达观点诉求后再做出决断，从而使得更新方案符合多数人利益。

第三，完善城市更新的托底机制，加强对关涉租户群体的政策保障。从保障居住权这一根本性的城市权利出发，要对城市更新中的资金保障分配机制进行完善，更多聚焦于失去居所的租房者身上，特别是那些租住非正规居所（如地下室、群租房或城中村违建住房等）、收入水平较低、城市更新对其产生的影响较大者。一方面，对于仍然选择留居的租户，要通过特定机构设计提供临时居所，并通过政策支持、资金补贴等形式帮助其寻找替代性居所。另一方面，对于选择离开的租户，应该在行李运输、人员迁移等方面提供补贴，甚至提供必要的就业/创业支持，从而最大限度保障其尊重感、安全感。