三权分置下农地经营权抵押融资运行机理

彭澎 刘丹 

原文发表于：《中国农村经济》2019年第11期。

一、引言

长期以来，由于缺少合格的抵押担保，中国农户难以从银行等正规金融机构获得农业生产所需的各类资金。为了改善这一问题，政府于2008年启动了农地经营权抵押融资制度改革，以期赋予农民更加完整的土地权能（张龙耀等，2015）。2018年12月29日，第十三届全国人大常委会第七次会议通过了《关于修改〈中华人民共和国农村土地承包法〉的决定》，该决定于2019年1月1日施行。这次《农村土地承包法》修正的核心思想是“三权分置”。可见，从2019年1月1日开始，国家正式实施“三权分置”下的农地经营权抵押融资制度，农地抵押的法律障碍基本消除。在这十几年间，各地区已经开展了多模式、多层次的农地经营权抵押融资试点工作。那么，这些试点的核心经验到底是什么？在“三权分置”的条件下，试点做法的推行又需要具备哪些条件？回答清楚这些问题有助于未来更好地落实和完善农地经营权抵押融资制度。

已有文献结合中国的试点情况，对农地经营权抵押融资展开了大量研究，在一定程度上回答了本文所关注的问题，但也存在不足。现有的试点案例研究大多先构建了一个理论分析框架；然后因为需要与理论分析框架相吻合，文章很有可能会有选择性地舍弃或者遗漏案例中的一些重要信息或者关键资料。本文与已有成果的主要区别在于：将属于质性研究方法的“扎根理论”应用到农地经营权抵押融资研究中。相比于传统的案例研究方法，扎根理论法会直接从实际观察入手，对搜集到的原始资料进行较为全面和完整的拆解与分析，不受制于现有的理论框架只选择特定资料，而是通过不断的比较和思考将各项原始资料转化成合理的“理论”或者有价值的结论（Layder，1983；陈向明，1999）。这种方法认为社会科学需要重视资料分析与理论建立，因此常被视为定性研究方法中较为科学的一种（Hammersley，1989；李志刚、李兴旺，2006）。

二、研究设计

在本文中，案例的选择标准应当是：①农地经营权抵押融资的“先行先试”者或在该方面具有典型性；②农地经营权抵押融资试点的相关资料较为充足，保证能够从中梳理出该案例的发展历程，从而完整地反映过程与结果。基于以上标准，本研究选择江苏宿迁市泗洪县的农地经营权抵押融资试点作为主案例。首先，泗洪县案例的调查数据和资料较为齐全；其次，该县是为数不多的国家两权抵押试点县；最后，该县还是长三角经济发达地区的农业县。同时，为了保证归纳结论的普适性，本研究还选取了有着“中国蔬菜之乡”之称的山东省潍坊寿光市、属于全国最大粮食生产基地的辽宁省铁岭市昌图县、地处西部欠发达地区的宁夏回族自治区吴忠市同心县等三个农地经营权抵押融资试点案例进行比较分析。案例资料来自两个渠道：泗洪县案例为作者于2016年7月与2019年7月在江苏调查获取的第一手材料；其他案例选自中文期刊发表的学术论文。

本文主要采取的分析方法为扎根理论方法。该方法将会依次通过开放式编码、主轴编码和选择性编码三个步骤来对资料进行分析，构建出理论框架。在扎根理论方法的基础上，本文将以江苏泗洪县农地经营权抵押融资试点为研究的起点，通过数据资料翔实的单案例分析，确定研究的重点范围；并在单案例的基础上采取多案例比较分析的方法，对其他案例进行有重点的资料收集和分析，进一步修正和完善现有研究，确保结论更全面和具有代表性。 

三、编码和模型构建

本文首先利用在调研访谈时得到的信息碎片以及访谈对象提供的各类文件材料等，对江苏泗洪县农地经营权抵押融资试点进行单案例开放式编码，一共得到了13个范畴。然后，分别以山东寿光市、辽宁昌图县和宁夏同心县的农地经营权抵押融资试点为后续案例，进一步进行开放式编码，并得到1个新的范畴。初级范畴总计14个。

然后，本文分别从宏观、中观和微观三个层次出发，在14项初级范畴的基础上提炼出5项更高一级的核心范畴：制度环境（宏观）、制度供给（中观）、治理结构（中观）、贷款要素（微观）、抵押模式（微观）。其中，制度供给的初级范畴分别为抵押制度设计、配套制度建立、财政支持政策；治理结构的初级范畴为市场治理结构和混合治理结构；贷款要素的初级范畴为农地抵押主体、农地抵押价值、抵押交易费用、抵押贷款额度和抵押贷款利率；抵押模式的初级范畴包括直接抵押担保、间接抵押担保和组合抵押担保。

最后，本文通过选择性编码，尝试将各个核心范畴和初级范畴联系起来，形成了一个能够反映农地经营权抵押融资运行机理的典范模型：在三权分置的背景下，一系列的上位制度使得以农地经营权为抵押变得合法，这从宏观层面构成了农地经营权抵押融资得以开展的外部制度环境。于是，试点地区的政府、人民银行和主要金融机构共同设计了与农地经营权抵押融资有关的政策，明确了中观层面的制度供给，并通过混合或者市场的治理结构来进行管理。在这样的制度环境、制度供给和治理结构下，农地的抵押模式可以被分为直接抵押、间接抵押和组合抵押担保三种。无论是哪种抵押模式，农地经营权抵押融资在微观层面都同时包括了抵押主体、抵押价值、抵押交易费用、抵押贷款额度和利率等五大要素，它们也同时受到外部制度环境等的影响。最终，在各范畴的综合作用下，农地经营权抵押融资在试点地区取得了一定的成效。

四、核心范畴的理论诠释

在前文提出的典范模型的基础上，本部分将对各核心范畴进行更加深入地理论分析，并探讨典型案例的普适性和可持续性。由于修正后的《农村土地承包法》从2019年1月1日起施行，正式的“制度环境”对农地经营权抵押融资的制约已不复存在，故而不在讨论范围。

（一）“拓荒成本”与政府角色

“拓荒成本（Pioneer Costs）”是指为避免市场长期陷于某种锁定状态而无法有效启动，先期的拓荒者需要付出一定的成本；而当市场开拓成功后，后来的竞争者将免费获得先期拓荒者拓荒成功的正外部效应。在开展农地经营权抵押融资的早期阶段，消除拓荒成本带来的不利影响的可行方案是政府主动介入，即由政府承担拓荒者责任并起到引导示范作用（王学忠，2011）。这主要是由于以下三个方面的原因：第一，农村金融机构无法独立承担农地经营权抵押融资的制度设计任务，加之它们对这项新制度的收益预期并不乐观，因此也缺乏动力进行这项“投资”。第二，农地经营权抵押融资还涉及到其他要素，比如抵押登记、抵押物处置平台等，这些要素由政府来提供是最合适的。第三，政府可以向农地经营权抵押的关系主体提供补贴。综上所述，政府应当在农地经营权抵押的“拓荒”中扮演着非常重要的作用。

（二）“差别匹配”与抵押契约治理结构

威廉姆森（1996）在《治理机制》（《The Mechanisms of Governance》）一书中专门设置一节讨论了“差别匹配”。他认为契约治理是一种通过制度结构安排达到降低交易费用的机制。交易特征决定治理结构，治理结构要与交易特征相适应。按照威廉姆森的观点，常见的治理结构包括：完全市场化的机制、完全由科层主导的机制和“科层（权威体制）+市场”的混合治理结构。而在同样能完成交易的情况下，应当选择三者中交易费用最低的。从中国现阶段的客观情况来看，在完全没有“权威体制”介入的情况下，农地经营权抵押融资制度可能很难行得通。因此，“科层+市场”的混合治理结构可能是更加适合的选择。科层可以是政府也可以是其他具有权威性的组织。如果某些地区不仅耕地资源稀缺，而且产权市场完善、抵押物处置渠道通畅，那么在当地采用市场化的机制也是可以的。

（三）“经营权继受取得”与农地抵押价值

继受取得是指通过某种法律行为从原所有人那里取得对某项财产的所有权。由于中国土地所有制的特殊性，农地市场中的继受取得一般指的是经营权的流转，即农地流入方（新土地承包经营权人）依法移转继受部分或者全部的土地经营权（丁关良，2010）。因此，按照“继受取得”与否，用于抵押的经营权又可以被分为两种：一是原始经营权，即和家庭的农地承包权合二为一的完整的经营权；二是继受经营权，即流转后获得的农地经营权。而经营权类型的不同将会直接影响农地抵押价值。相比于原始经营权，继受经营权的亩均抵押价值要更低，这主要是因为银行认定的继受经营权往往附有未履行债权。 

（四）“农地薄市场”与抵押模式

赖普清、金祥荣（2011）把市场扩张分成零星市场、薄市场和厚市场。其中，薄市场是一个相对概念，它是指尽管经济中生产者的同构需求范围扩大，但整个经济由于被分割成许多区域性小网络而无法形成整合性经济网络的情况。农地市场就是一种薄市场。受农地薄市场的制约，农地经营权单一抵押在客观上很难保障贷款的安全性。正因为如此，多数试点地区在以农地经营权为抵押的基础上，采取了“组合抵押担保”的做法；只有昌图县在面向普通农户时采用了“农地经营权单一抵押”形式，这可能跟昌图县自身的经济发展水平有一定的关系。 

（五）农地抵押制度地区差异的影响因素

前述农地经营权抵押融资中的政府角色、抵押契约治理结构和抵押模式等方面都已经涉及到了地区差异。具体而言，农地经营权抵押融资制度的地区差异主要表现在三个方面：抵押方式、财政支持、单笔贷款金额。而造成农地经营权抵押融资制度存在地区差异的原因主要有：地区经济发展水平的差距、耕地资源的丰裕程度不同和农村信用环境的差异等。

五、研究结论与讨论

本文运用质性研究的扎根理论方法，对江苏泗洪县、山东寿光市、辽宁昌图县和宁夏同心县四个国家级农地经营权抵押融资试点县市进行案例研究，并得出如下结论：①农地经营权抵押融资的核心范畴分别是制度环境（宏观）、制度供给（中观）、治理结构（中观）、贷款要素（微观）和抵押模式（微观）五个方面。②在建立农地经营权抵押融资制度的过程中，政府承担“拓荒成本”可以避免农地抵押融资市场长期陷于某种锁定状态。③现阶段完全通过市场化的机制来实现农地经营权抵押融资的交易费用过高，对农地经营权抵押融资契约采用混合的治理结构可能是更加合适的选择。④可用于抵押的农地经营权包括原始经营权和继受经营权。后者因为附有未履行债权，其抵押价值要比前者来得低。⑤农地经营权的流转尚无法形成一个整合性的交易网络，因此从整体上表现为一种薄市场；受农地薄市场的制约，农地经营权抵押融资多采用“农地抵押+”的组��抵押担保模式。⑥农村经济发展水平、农业资源禀赋等因素会导致农地经营权抵押融资的模式在不同地区间有差异。

除上述结论外，还有一些问题需进一步讨论或者关注：①在正式的“制度环境”对农地经营权抵押融资的制约已不复存在的情况下，民间的非正式制度又将会产生什么样的影响？②承担“拓荒成本”的政府在使得农地经营权抵押融资市场的锁定状态解除后，应当选择适时地退出，同时将工作的重心转移到对治理机制的完善上来，尽可能地减少交易费用。③三权分置下农地经营权抵押融资试点做法的推行，需要充分考虑地区的经济发展状况、人均耕地面积以及农业产业结构等因素。在不同的地方，应当因地制宜地借鉴试点地区的模式。④随着农村金融机构应用大数据能力的提升，一些具有替代性的创新金融产品（如数字农贷）也涌现了出来，它们不仅交易费用低，而且精准性程度也更高。未来在经济发达地区，这些金融产品应当作为农地经营权抵押融资的有效补充，共同促进农村金融市场的发展。

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