政区三要素框架下的中国当代市制：演进逻辑与优化路径

熊竞 

本文载于《学术月刊》2020年第7期。

摘要：晚清以来中国市制历经了借鉴探索的狭域自治市制、曲折增长的狭域行政市制、数量速增的广域行政市制、质量提升的适域治理市制四个阶段。而作为政区三要素的市镇建制、政区空间和行政单位，在演进逻辑上分别对应的是实现建制、要素城市化的协调，找到市制适域尺度单元，以及优化城市组织体系。市制要更好地发挥其在城市治理现代化中的制度效能，还需在政区三要素上持续改革。近期，新冠肺炎疫情的出现为市制改革敲响了警钟。未来市制发展应注重通过丰富建制类型、优化空间形态、压缩行政层级等改革举措来提升城市韧性。

关键词：政区要素；市制；演进逻辑；优化路径

一、问题的提出

市制作为保障和促进城镇有序高效发展的基础性和框架性制度，是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。在梳理市制演进脉络中透析市制要素内在规律，则是寻找全面深化市制改革方向、构建更加成熟更加定型市制体系的必然路径。关于中国市制的研究，已有不少学者从不同学科视角针对不同历史阶段展开了丰富讨论，然而，还未有站在政区治理视角、以政区要素的系统性作为分析框架，梳理中国当代市制变迁特点和经验启示的研究。市制作为晚清才传入中国的制度“舶来品”，在百年历程中，是如何与中国特色城镇化道路相结合的，其演进逻辑是什么？在面对新时代我国城市治理的新变化时，市制又该如何优化？本次新冠肺炎疫情与城市治理密切相关，其对相应的市制改革路径会有何影响？要更好地回答以上问题，需要深入到政区治理中各要素及其结构关系中进行探讨。本文从这一视角和分析框架出发对上述三个问题进行探讨和解答，以期为构建具有中国特色的市制体系、推动国家治理体系现代化提供相关理性思考。

市制有广义和狭义之分，从广义而言，它包括与已经城市化和正在城市化区域的基础设施建设、经济发展、社会建设、人口管理、生态环境、安全应急等一系列事务相关的行政组织结构、职能结构、管理方式和运行机制的总和，例如在要素和层次上，市制“兼有城市建制、市政体制和城市政府间权力关系三个要素或三层含义”。从狭义而言，市制则是城市发展过程中从行政区划的角度专门为城市型区域设置的一整套制度体系，即在客观形成的城市景观空间上主观设立的专门的城市行政建制类型，设市则是城市从地域建构到制度建构的过程。狭义市制，即行政区划角度的城市制度，相较于广义市制有更为丰富和庞杂的制度研究内容而言，狭义市制更具有本质性、整体性和先行性的特点。因此，从政区视角切入市制研究，对于把握市制规律、优化市制体系、推动市制改革等无疑具有“事半功倍”的分析效果。然而，诸多的狭义市制研究，虽然都涉及政区视角，包括历史演变与改革、县下辖市、大镇设市、地级市研究、直辖市研究、设市理念、国外市制比较等，但大多是自发、自在、单向度、碎片化的研究，从政区要素结构系统视角出发进行的自为、自觉、多维度、整体性的研究还不多见，尤其在长时段梳理、逻辑性总结以及未来性探讨方面的研究薄弱领域亟待弥补。本文拟在构建政区三要素分析框架的基础上，对中国市制百年演进做一个梳理，进而探讨其内在逻辑，并最终基于该逻辑提出未来市制优化的路径。

二、中国市制的政区三要素分析框架

行政区划作为“体国经野”之道，在不同学科中有不同理解。法学、政治学、历史地理学、政区地理学、公共行政学的著名学者，出身政府主管部门的学者等都有从各自角度对行政区划概念的界定，并在概念中延伸出政区要素的组成。要素作为构成事务核心基本单元的成分，是全面系统又切中要害地表达概念和事务、从而深入分析规律探究内在本质的重要分析工具。从政区视角研究市制，一方面要从市制整体概念要素中抽离出政区要素作为集中分析对象，另一方面要从政区整体概念要素中构建与城市型政区相关的要素结构。从前者而言，包括从法律、政府间关系、市制的政治属性及其改革、市政制度等内容中析出与政区要素相关的内容；从后者而言，行政区划的类型一般包括地域型政区、城市型政区、民族型政区、特殊型政区。因此，市制的政区分析重点是如何结合政区共性要素结构，构建与城镇化相关的政区要素框架。此外，广义的行政区划还包括要素之间的调整和转换，即行政区划调整，浦善新把行政区划变更分为六类，一次行政区划调整可能涉及一类或几类要素的变更。市制要素分析框架不仅涉及单一要素的特点、要素之间的关系，还涉及要素调整的机制和规则等。

综合以上分析，市制的行政区划体系，是包括了城市的政区人口、政区面积、政区中心、政区建制、隶属关系、政区等级、政区专名等要素方面，在进行设置、变更和撤制时，所涉及的理念、标准、流程、评估、监督和处罚等的一整套制度。如果要构建一个市制的政区要素结构体系，可以从市镇建制、政区空间和行政单元三个要素来囊括以上相关因素，并形成相应的结构体系。其中，市镇建制外在表现为建制的名称，即直辖市、市、镇、街道办事处，或者是“都”等。其背后的支撑，一方面是城市型政区设撤的理念原则，即国家战略和地方目标的体现；另一方面是城镇化发展的动力，例如乡村工业化、外向型工业化、园区开发、服务经济，以及生态、科技、人文等驱动的城镇发展。政区空间则包括以城乡空间比（也是实体空间、城市建成区与市行政空间的比例）来区分的广域市制、狭域市制或适域市制，市域空间的幅员规模大小（空间面积与人口规模），行政边界的刚性约束程度以及政区的形态等。行政单元是政府和权力运作的机构组织、体制机制等的总和，包括城市在隶属关系上是城市型政区辖城市型政区，还是城市型政区辖地域型政区，抑或是地域型政区辖城市型政区等；在层级上是省级、副省级、地级、副地级、县级、科级，甚至村级市等；在等第上是否有划分以及城市政府驻地（行政中心）的布局等。其内在的逻辑关系是，市镇建制要素其实是回答为何要设置建制市镇，其时代背景、现实基础以及建制市镇的类型和数量的问题；政区空间是回答如何设置建制市镇的问题，空间结构是设置建制市镇最为重要的方式，包括新设立的城市型政区背后也是城市设置的空间组织模式的制度映射，例如切块设市其实就是反映在城乡比例中，基本以城市型地域为主，整县改市等整建制设置和多中心组合模式则一般体现为城乡比例中乡村地域面积占比较高。行政单位则也是回到如何设置这一问题，其更多地是反映城市建制作为一个整体管理机构在整体行政体系中如何定位，包括隶属关系、层级结构、级别等第、城镇组织体系等。此外，行政单位驻地，即城市行政中心设置也是通过行政单位这一核心要素来体现的。根据以上内容绘制的市制政区三要素结构分析框架图如下（见图1）。

三、中国当代市制沿革的基本脉络和要素变迁特点

行政区划具有鲜明的沿革特点，以政区三要素分析框架对中国近现代市制演进逻辑进行分析，可划分为四个阶段。

（一）萌芽与诞生（1949年以前）：中国近代市制创设与设置的特点

中国的城镇建设和发展由来已久，但是行政区划意义上狭义的中国市制建立则是新生事物，尽管从广义而言，针对城市和城镇有一些零星的管理制度，包括古代的镇、坊、厢、务、墟、步等基层城镇型区划，以及近代开埠以来上海、北京等少数大城市施行的西方市政管理制度。但直到1908年12月，清政府颁布《城镇乡地方自治章程》，才首次从全国性制度层面提出了城乡分治的建制单位设立，拉开了中国近代市制创立的序幕。这些制度安排为中国市制的创立奠定了基本框架，其中标志中国近代市制正式确立的，是1921年2月和7月广州政府和北洋政府先后颁布的《广州市暂行条例》和《市自治制》。

从市制政区三要素来分析中国近代市制的诞生过程主要体现的是“借鉴探索的狭域自治制”，其核心是首次在制度上启动城乡分治并强化基层自治（见表1）。

（二）平稳与曲折（1949—1978年）：工业化曲折发展中的当代市制波动

1949年新中国建立，中国市制在延续苏区时期制度基础上，本着强化城市政权建设和保障工业化的目标，先是以宽松的设市标准为主，城市等级上也以高配为主。随着国家城市政权的逐步稳定，节约行政成本成为市制发展的重要因素，而设市门槛也相应提高且规范性不断提升。1955年6月国务院发布《关于设置市、镇建制的决定》，这是新中国成立以后第一部关于市镇设置的正式法律文件。

1958年到1960年的工业化“大跃进”也引发了市制的“大跃进”，但这种市制发展中的“大起”由于缺乏必要的经济社会发展基础，同时又遭遇三年自然灾害，给市制发展带来了巨大压力。1960年中央提出“调整、巩固、充实、提高”的八字方针，在市制政策上，则采取了压缩城市人口并缩减市镇建制的做法。1963年12月，中共中央、国务院制发了《关于调整市镇建制，缩小城市郊区的指示》，根据这一指示，有关部门对建制市逐个进行了审查，撤销了不合条件的市。1966年文化大革命开始后，中国市制遭受空前的破坏。

从市制政区三要素来分析新中国成立后到改革开放前的市制特点是“曲折发展的狭域行政制”，其核心是被动采取了城乡分治的狭域政区空间，城市管理也从解放前的基层自治转向集权体制下的行政管治（见表2）。

（三）正轨与加速（1979—2011年）：快速城镇化进程中的市制发展

改革开放重启中国城镇化进程，由此也迎来了市制发展的“春天”。如果说，改革开放前中国设市指导思想总体是相对控制，设市标准是被迫从严，设市空间以狭域为主，那么改革开放后则走上了积极发展、标准从宽、广域空间为主的道路。

1982年，为发挥城市带动作用，党中央和国务院决定在经济发达地区改革地区体制，实行地市合并以及市领导县体制，由此开启了中国广域市制的新阶段。1983年5月民政部和劳动人事部向国务院上报的《关于地市机构改革中的几个主要问题的请求报告》，则更是明确了我国设市理念上由限制发展转为积极发展，在设市模式上首次明确整县改市制度，在设市标准上首次使用经济指标。随后，城市的地方立法权也从直辖市延伸到了较大的市，设区的市和市辖区的人大，城市政府的任期则从每届3年延长到5年，可见无论从中央还是到地方，都在通过释放发展权来激发城市活力、加速城市发展。1993年2月8日，民政部向国���院上报了《关于调整设市标准的报告》，对设市标准再度做了调整，宽松的设市标准也使得地市合并设立地级市和整县改市的广域设市，成为中国新建制市诞生的主要路径。然而，在城市化快速推进的同时，县改市标准的调整则较为滞后，偏低的设市标准以及城市化的“冒进”思想引发了全国的设市热，导致土地开发失控、耕地流失，甚至出现了“贫困市”等不合常理的城市现象，1997年国务院作出冻结审批县改市的决定。

从市制政区三要素来分析改革开放后到十八大召开这一时期的市制特点，可以概况为“数量增长型的广域行政制”，其核心是采取了城乡合治的广域政区空间，在放权让利改革中大幅增加城市自主权，城市发展和管理的积极性空前提升（见表3）。

（四）优化与创新（2012—2019年）：新时期市制发展及改革展望

2011年是中国城镇化历史上的一个重要节点，因为这一年中国城镇人口达到6.91亿，城镇化率首次超过50%，达到51.27%。2012年的政府工作报告中指出，“城镇化率首次超过50%，这是中国社会结构的一个历史性变化”。市制作为顺应和促进城市发展的重要基础性制度，也必然需要做出相应的优化调整，甚至创新。2012年11月党的十八大召开，全会报告指出“优化行政层级和行政区划设置”；随后的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》进一步提出“优化行政区划设置”。2014年，中共中央、国务院印发的《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》中再次指出，“完善设市标准，严格审批程序，对具备行政区划调整条件的县可有序改市，把有条件的县城和重点镇发展成为中小城市”。随着一系列文件的出台，市制改革也再次成为各界讨论的热点，特别是对于1997年封存的整县改市政策，由于积压时间太长，已明显难以适应全国城镇化发展的新形势。

在设市这一核心问题上，政策导向上主要沿着两条路径展开，一条是重新回归改革开放前切块设市的探索试点，一条是完善整建制设市标准。在探索切块设市试点上，主要是在现有制度框架下推行“镇改市”。例如2015年出台的《新型城镇化综合试点方案》将浙江省苍南县龙港镇、吉林省安图县二道白河镇列为“镇改市”国家试点，2019年龙港镇改市终于梦想成真。2016年中共中央办公厅、国务院办公厅出台《关于深入推进经济发达镇行政管理体制改革的指导意见》，也对一些大镇、超级镇提出了建制改革的方向。另外一条路径，就是在完善整建制设市标准基础上，开闸封存了近20年的整县改市政策。2013年十八届三中全会当年，全国就有三个县完成了整县改市，分别是吉林省扶余县、云南省弥勒县、青海省玉树县。2014年制定《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》的当年也有云南的香格里拉县进行了改市。2016、2017和2018年三个年份分别通过撤县设市设立了3个、6个和12个县级市。

十九大报告提出“以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局”，城市群、都市圈、大湾区等成为热点，针对城市群的市制改革呼声也随之再次出现。进入新时代，市制改革最大的一个进展就是国务院颁布的《行政区划管理条例》，该条例首次以法律的方式对中国行政区划管理进行了顶层设计。虽然这是一部针对整个行政区划工作的文件，但其中专门涉及城市型政区的制度内容也不少，可以说《行政区划管理条例》为新时代市制改革指明了方向，制定了框架，提供了保障。

从市制政区三要素来分析十八大以来中国市制特点可以概况为“质量提升型的适域治理制”，其核心是破解“大城市病”的同时，以新技术提升市制设置的科学性，进而实现城市治理体系和治理能力现代化（见表4）。

四、政区三要素结构视角下市制变迁逻辑及制度困境

从政区三要素视角来看，中国当代市制的演进历经了新中国成立前的“借鉴探索的狭域自治市制”，新中国成立后到改革开放前的“曲折增长的狭域行政市制”，改革开放到党的十八大前的“数量速增的广域行政市制”，党的十八大后到目前的“质量提升的适域治理市制”。下面我们从三个要素来分别梳理其逻辑线索及制度困境。

（一）建制设置演进逻辑：建制城市化与要素城市化之间的协调

晚清以来在当代城市建制的设立、审批和管理的理念演变中，历经了学习借鉴—主动探索—鼓励从宽—主动从严—跃进过宽—被动收缩—混乱停滞—积极推动—紧急暂停—重启促进—科学谋划等十余次转变，从某种意义而言，城市建制政策的多次转向也是中央与地方关系中“收—死—放—乱”循环的一个缩影，是国家治理体系不断探索、试错、发展、改革、创新的一个体现。市制作为针对城镇化地域不断增多而专门设置的建制类型，其目标是通过建制设立，来保障和促进城镇化的有序有效推进，而核心是保持建制城市化的进程与产业、人口和地域等要素的城市化进程相一致，然而，这种相一致，面临要素城市化的动态发展性与建制城市化的静态制度刚性之间的内在张力甚至冲突，这也是建制设置演进中出现多次转变的原因之一。因此，自市制诞生以来，建制设置演进的核心逻辑在于找到建制城市化与产业、地域和人口等要素城市化之间的均衡，而这种均衡的实现则在于在遵循两大逻辑下对两大制度困境的有效破解。

第一个逻辑是要注重建制城市化速率与要素城市化速率的相协调，目标是解决城市化发展动态性、特别是高速城市化进程中要素城市转型的嬗变性，与建制城市化作为制度供给的相对刚性之间的矛盾。对于我国而言，长期的城乡二元分割体制下的城市偏向体制，使得人们在概念中对“城市”的向往和追求不仅来自地域差异，更出于等级高低，从改革开放前的“跳农门”，到改革开放后的“孔雀东南飞”和数亿城市农民工，都显示了人们对城市有异常的偏好和过多的向往，而市制作为城市的“官方认证”和制度性的认可，使得地方政府将其作为显性业绩而奋力“追逐”。建制城市化的制度初心和应然定位是因地域类型变化而匹配的管理体制，但当其异化为追求权力等级而使用的政策工具后，则又必然导致建制城市化快于地域城市化，而一旦建制城市化过快，往往容易衍生出耕地流失、数据失真、制度失效等负面问题。更为糟糕的是，政区调整中常常存在的“一刀切”和“盲目跟风”逻辑，又可能进一步将这种负面影响演变为波及全国的问题。例如，1960年代“大跃进”时期的大量设市、1990年代中期的大量撤县设市以及随后出现的诸多贫困市正是这一调整方式的负面案例。然而，随着设市热的降温，又往往易于矫枉过正，从而出现市制紧缩导致抑制城市化、甚至阻碍城市化的问题。究其原因，市制中设市标准的不完善、设市程序的不规范以及政区制度自身的“高弹性”和“间断性”造成了建制城市化与要素城市化速度上的不匹配。

第二个逻辑是要注重建制城市化类型与要素城市化形态的相协调，目标是解决如何通过更为精准的建制类型以匹配城市化进程中越来越丰富的地域结构和形态。在建制城市设置制度的完善中，除了在速率上与要素城市化协调外，作为匹配特殊管理对象的建制类型也在不断丰富。例如市制诞生初期，根据聚居点人口规模不同分为“城”“镇”，现有基层市制中根据城镇化水平分为“镇”和“街道办事处”“县级市”和“市辖区”等；再如根据城市大小和重要性分为“特别市”“普通市”；根据不同隶属关系来划分的“直辖市”“省辖市”、民国时期设立的“县辖市”以及根据不同级别划分的“县级市”“地级市”“副省级市”等。这些市制建制类型设置为分类治理城市提供了制度框架。然而，随着我国驱动城市化的动力类型不断丰富，例如，有科技驱动的科学城、旅游驱动的旅游城、金融驱动的金融城、贸易驱动的贸易城、生态驱动的生态城，使得城市化的地域结构形态也更加丰富，特别是城市群、都市区、大湾区等城市区域化形态的发展，使得现有建制类型供给不足的问题越发突显。除了建制类型供给不足，现有建制类型还存在类型模糊混乱的问题，这给匹配城市化不同类型地域的建制类型制度带来了增量短缺和存量混乱的双重挑战。

（二）建制空间演进逻辑：更好地发挥城市效能的适域尺度单元

晚清以来，当代市制中空间结构的演进历经了机械狭域制—冒进广域制—被动狭域制—积极广域制—探索适域制等阶段变化。这一演进过程背后的动力机制，一方面是城市空间理论上最优规模作用的结果，另一方面是我国城市发展方针的作用结果。前者是城市化客观规律使然，后者是国家治理目标使然。这两方面动力机制反映在我国市制政区空间演进上的逻辑则有两个方面。

一是努力找到城市地域与政区空间的适域市制逻辑，其目标是解决市域政区空间过大的广域市制和过小的狭域市制带来的负面影响。市制作为针对城镇化区域的专有政区制度，理论上其行政区域应该都是集中连片的城镇建成区，但随着田园城市、生态城市等理念的提出，以工业化形成的城镇建成区，若配以一定比例的乡村或是生态区域，可能更有利于生产、生活和生态的统一。而对于发展中国家而言，为发挥城市在乡村城镇化、城乡一体化中的带动作用，在城市建制化过程中适当增加乡村地域面积、适当扩大政区空间规模，可以通过空间的权力配置，即建制城市空间的尺度单元“领域化”过程，实现特定战略目标以及城乡空间的跨越式转型。因此，如国家为促进城市规模增长，则往往推行广域市制的逻辑；而如为控制城市规模增长，则往往推行狭域市制的逻辑。因此，在我国，建制市辖区空间结构往往并非是完全的城镇建成区，而是与一定比例的郊区和乡村组合，构成建制市的政区空间，这一指标既是体现国家对城市化的重视程度，也是受制于农业生产、规模效率、社会公平、生态宜居等客观约束。当然，在不同时期这一客观约束的影响大小也有不同。诚然，由于城镇建成区的相对动态性和建制市空间的相对固定性，两者实时的吻合几乎不可能，也没有必要。因此，完全匹配城市型地域的绝对市制空间只是理想状态，现实中的相对适域则是指城镇建成区与建制市空间保持一定的匹配性，两者保持一种动态的吻合。从市制变迁来看，从新中国成立初期的狭域制到改革开放后的广域制，市管县、整县改市、撤县设区等广域化改革，在拉开城镇化框架的同时，其弊端也不断突显。其中较典型的城乡治理问题包括土地粗放利用、混淆城乡概念、市卡县、市刮县、传统县制消失等。从发展趋势而言，实体城市空间与市制政区空间的适配是当前城镇进入高质量发展、更新化提升、人本化管理新阶段的目标追求。

二是努力做到政区空间边界属地责任和跨界联动的统筹逻辑，目标是解决政区空间对城市治理责任的属地化激励以及当城市拓展超越人为的“政区边界”的时候，如何又能实现联动协同。当然，这其中的核心还在于能否随时匹配城市地域与政区空间，因为当跨界联动需求出现时，也表明现有市制政区空间小于实体的城市地域空间。频繁的政区调整显然不可取，但是，如去除政区边界，则又可能出现属地责任无法落实的困境。任何行政区划，只要划分就有边界，而且是制度性的边界，政区空间边界作为权责属地管理的重要依据必须具有一定的刚性，但同时，城镇发展的扩展性、多变性、流动性等又要求政区的跨界治理，即在不进行建制城市空间边界调整的基础上（政区空间调整的成本毕竟还是较高）根据治理的需要进行跨边界的管理和服务。从市制的空间边界治理的历史演进来看，改革开放前的计划经济时代，城市发展速度慢、空间扩展规模小，边界问���并不突出；改革开放后，随着体制内放权改革的推进，区划边界作为划定地方政府执政空间范围的必要手段，配合权限下放、职责确定、考核制定等举措共同推动了地方政府发挥积极性促进地方经济社会发展，也是开展“晋升锦标赛”的重要制度基础。然而，随着社会主义市场经济的逐渐完善，市场在资源配置中的决定性作用越来越突出，政区边界在激发地方政府边界职责的同时，其“一亩三分地”思路导致的以邻为壑、重复建设、恶性竞争等“行政区经济”负面效应开始突显。尤其是市场经济发达、城市化进程快的区域，政区边界的属地化管理功能之“弊”已大于“利”，划定边界潜在的“负面效应”已超越其带来的“正面效应”。

（三）建制单位演进逻辑：优化治理架构下的城市组织体系

从当代市制的行政单位要素演进来看，建制城市的行政单位最初是嵌入整体行政区划体系的基层政区中的，位于隶属于县的乡镇级政区。随着城市重要性的突显，建制城市的级别也不断跃升，从而升格为县级、地市级，乃至最高级政区（即中央直辖市），并开始管辖地域型政区，这对原有完整地域型政区治理体系形成了冲击。其结果是，隶属关系的调整和行政级别的升格在促进城市发展的同时，也带来了相应的问题。从建制单位的演进逻辑看，也有两个方面。

一是合理设定城市行政级别以更好地促进城市发展的逻辑，目标是破解过度追求行政级别带来的层级混杂乱象和问题。目前我国的市制层级涵盖了省级、副省级、地级、副地级、县级、副县级、镇级，甚至不规范的村级市，如此丰富众多的层级，造成了市制的一些混乱。正如中国代表团出访国外时，常常引发困惑的“副市长比市长大”现象。究其原因，一方面与国家的宏观体制相关，即单一集权制、级别激励制和“晋升锦标赛”等制度使得地方政府过度追求行政级别。当政区空间作为地方政府的施政对象和核心资源，政区的等级不仅代表了调动资源的权力程度，也是“晋升锦标赛”中追逐的目标。政区升格不仅表现为当地官员行政级别的个体跃升，也表现为地方政府锦标赛的集团奖励。这其中，无论是调入更高层级的政区，还是将现有政区升格，都是一种激励方式。另一方面，从城市化发展的客观现实而言，市制层级的增加也是城市地位越来越重要、城市发展越来越迅速、城市类型越来越多样的体现。前者遵循的是政治锦标赛下的行政逻辑，后者遵循的是城市化进程发展的空间逻辑。当然，还可以指出的一点是，城市化是伴随我国经济社会发展的产物，一个城市可以从小城市，发展为中等城市，再到大城市、特大城市，乃至超大城市，然而其行政级别理论上可以不发生变化。如何让作为政策工具的“行政级别”，更合理地、趋利避害地应用，可能是未来市制改革的重要目标。

二是理顺隶属关系以更好促进城镇体系发展的逻辑，目标是破解大中小城市协调发展的难题。城市是孕育于乡村而产生、发展和壮大的，广袤的乡村在空间管理上就是最为悠久而广泛的地域型政区。因此，从政区制度而言，城市型政区也是脱胎于地域型政区的，中国最早的城市建制，也是隶属于农村型政区的，例如在县下设立的城、镇，省下所辖的市等，以及在解放初期大行政区下辖的直辖市，建国前的县下辖市。然而，随着城乡户籍、土地等二元政策的形成，城市由于其更为丰富的物质文化基础，也成为人们追逐美好生活的区域，市制在隶属关系上也逐渐向城市型政区管辖地域型政区转变，包括市管县、市带县、市管乡、市辖区管乡、镇管村、街管村等。这种隶属关系，一方面导致城市概念的泛化甚至模糊化，另一方面也影响新城镇建制的发育和发展。城市型政区辖地域型政区，与地域型政区辖城市型政区的区别在于，前者有一块直接隶属于城市型政区的区域，即城市型政区直管的城市空间，例如市管县体制中的市辖区、仍包含乡镇的县级市管理的街道办事处等；而后者，则全部政区空间都是通过二级政区进行间接管理，相对更加公平。相比之下，前者更容易发生市卡县、市刮县、市压县，即常说的“小马拉大车”问题。

（四）整体市制演进逻辑：国家战略、城市发展与制度效能的互构

从以上三个核心要素的演进逻辑及其问题分析可以看出，中国当代市制整体演进呈现三条逻辑交织推进：一是国家战略逻辑，即市制各要素及其要素结构的制度特点必须符合国家治理中的城市政权稳定、城市优势带动、城市发展方针等目标；二是城市发展逻辑，即城市化中产业、人口和土地等要素的非农化和集聚化所导致的新城镇的孕育以及原城镇的扩张，决定着延缓、阻碍甚至背离城市化发展规律的市制结构终需优化调整，甚至重塑；三是制度效用逻辑，即市制作为一种制度，必然要遵循制度本身的设置、发展、变迁和创新等理论逻辑，在调控、协调和促进城市发展中，市制很好地起到了衔接国家战略和现实发展的积极作用，避免了“城市失灵”和“政府失灵”问题的过多出现和过度发展。

以上三条逻辑线索贯穿中国当代市制的整体制度演进脉络，即三个主要素及其子要素在不同阶段呈现不同特点，其中的制度效用线索又是三条线索的关键，让制度在设计、运转和创新中更加规范有序、更加成熟定型，同时，需要有更多的法律做支撑、更多的新技术支撑以及更多的专家公众参与支撑。2019年实行的行政区划条例，可以说为制度效用逻辑提供了法治保障。如何围绕这一法律，在百年未有之大变局的背景下，制定更加科学合理的城乡建制转换标准、更加规范便捷的城市政区调整流程、更加丰富适配的城市建制类型和通名体系、更加真实精准的城市建制空间结构和规模、更加扁平高效的城市层级体系等，都是未来市制改革需要完善和发展的重要领域。

五、未来市制改革的优化路径

进入新时代，中国城市面临高质量发展和精细化管理的新要求，空间内部更新和外部联动的新趋势，以及信息化时代城市治理体系扁平高效的可行性，高复杂性社会下强化基层民主的迫切性等新情况。结合中国当代市制演进逻辑的分析及当前存在的问题，下面从要素结构角度对未来市制的改革路径做一初步探讨。

（一）制度运转的法治化、科学化

从市制演进逻辑中，制度完善对整体市制效能发挥具有重要作用。从现有市制的改革来看，核心是抓住法治化和科学化两大原则。

在《行政区划管理条例》以及《行政区域边界争议处理条例》等政区法律法规基础上，不断完善细化与城市型政区相关的条款。包括《行政区划管理条例》中提到的县级市、市辖区、街道，镇的设立标准以及相关管理流程、审批手续，从“放管服”角度对区划调整的审批权限，按照权责匹配的原则进行下沉。将行政区划工作纳入各城市国民经济社会发展规划，中心城市和城市群应系统编制行政区划规划，增加区划调整中专家、智库、市民等的参与。

在各项新兴技术飞速发展的背景下，城市市制改革和创新中也应强调新技术应用。包括建立全国行政区划数据信息系统，并叠加“天地图”等地理信息以及国土资源和人口等数据；在城镇实体空间分析中充分应用地理信息系统、大数据、人工智能等新技术手段，对城市建成区和人口通勤圈进行精准分析和判断，为适域市制提供充分的科学决策依据，为设市的空间范围和时机窗口提供更为扎实的数据分析基础。通过地理信息系统等技术，精准制定设市、设区、设镇等建制城乡转换的标准，避免设市政策制定和区划调整中的主观性和随意性。

（二）建制类型的规范化、丰富化

如何更加精准地匹配不同类型城市地域的建制管理，一方面需要对现有建制类型和通名进行规范优化，避免“市建制”的泛化和同一，以及城乡政区类型的无差别化等问题；另一方面，探索更多的建制类型和政区通名。

对于前者，核心是对不同建制类型的转换标准进一步细化和可操作化，通过“绝对指标+相对指标”的方式来设计指标体系，只要指标体系精细可操作，对建制类型转换管理自然就能更加严格和刚性，类型的清晰化和差异化也就能得以突显。对于后者，在基层市制方面，随着我国城市精细化管理要求的不断提高，可借鉴历史上基层区划中曾应用过的以管理工商业居民为主的非正式的城镇型建制专名，包括务、墟、步、坊、厢等，以区别不同的基层城镇形态；在地级政区层面，可在深化市管县体制基础上，借鉴历史上的“府”建制名称等；在省级政区层面，则针对城市群、都市区等新型城市形态探索历史上“都”建制名称等。

（三）建制空间的适域化、跨界化

建制空间的改革一方面需要通过新技术更加精准地计算和预测城市地域空间的扩展方向和面积，另一方面应逐渐淡化通过政区兼并来实现大都市区、城市群等城市区域化的发展逻辑。

中国城市化在改革开放40多年高歌猛进后正进入存量提质、内部更新、指标控制甚至收缩发展的新阶段，市制在政区规模上也需要根据新的空间发展趋势，将“以规模论英雄的广域化设置”的理念调整为“以规模中立原则的适域化设置”的理念。因为“从广域到适域”的规模缩减不仅是市制理念的价值回归，更是新趋势下城市经济高质量发展、城市居民高品质生活、城市空间精细化管理的客观空间基础。在经济高质量发展方面，适域尺度政区可以更好地提升经济密度，为节约土地、生态发展、园区转型、产业升级提供空间基础；另一方面，经济和人口密度的提升也可以更好地满足高科技创新创业所需的面对面交流碰撞和高质量产城融合配套环境等需求。在居民高品质生活方面，“适域尺度”政区规模也可以大大增加公共服务的空间可达性，进而提升公共服务的均等化水平；此外，适域尺度政区规模也有利于在城市基层治理中，更好地构建“熟人社会”，进而为社区的共建共治自治提供更好空间平台，最终实现城市居民的高品质生活。在城市精细化治理方面，适域尺度政区的设置，可以更好地为建成区面积、城市人口等重要基础数据的统计提供重要前提，为国际比较研究提供同口径数据基础，也有益于遵循国际惯例、避免城乡空间混淆带来统计数据偏差，增强国际比较研究的可行性。同时，适域尺度政区的设置还是实现城市精细化管理、参与式治理、新技术应用的空间前提。

当前中国城市群、大湾区、都市圈、大都市区蓬勃发展的新阶段，尤其需要通过体制机制的改革，对市镇政区边界进行“柔化”，并加大在规划编制、产业发展、公共服务、环境保护、社会治理等方面的跨界治理。推动跨界和一体化治理方面，在打破“一亩三分地”思维的政策路径中，一个传统的做法是进行区划调整，即通过政区重组来解决跨界治理需求。然而，“行政区划本身也是一种重要资源，用得好就是推动区域协同发展的更大优势，用不好也可能成为掣肘”，区划调整是一项成本较高的制度调整（涉及更换相应标识、整合地域归属感、保护地名文化、重建社会资本、消化冗余政府官员等），并且无论如何合并划界调整，政区仍是有边界，就仍是有跨界问题，且未来随着空间发展仍将再次面临扩界需求的问题。因此，区划政策工具虽然是破解一体化治理难题的一个选项，但应坚持无需用、就不用，必须用、审慎用的原则，并且应坚定用全面深化改革创新的思想来指导区域一体化治理，明确其治本之策还是在于推动机制改革创新，推进政府职能转变，让市场在资源配置中起决定性作用，让社会流动更为有序公平顺畅。

（四）建制单位的等第化、治理化

如何能在不扰乱现有政区层级的同时保持对城市政府的激励呢？可借鉴的一个思路就是中国历史上施行过的行政等第制。行政等第是指居于地方行政同一层级同一类建制的地方行政单位之间，在行政上的等第区别。这一制度是中国古代中央集权体制下，对地方行政单位采用的一项行政管理措施，这一制度自秦统一中国的公元前221年一直沿用到20世纪60年代，其核心目的在于通过分等来分类管理复杂的同级同类政区，并创设更多的行政激励空间。随着中国城镇化进程的快速推进，如何应对城镇之间的巨大差异并保持良性激励，适时推动市镇分等可以说是一条可行路径。探索实行地域型政区辖城市型政区模式，一方面城市的层级序列较为清楚，例如，市的等级可以分为中央直辖市、省级辖市、地级辖市、县级辖市，市以下分为市辖区或派出街道办事处；另一方面，城市如做大做强，可通过清晰的升格、跃层、转辖等实现新的政区格局，对已有政区体系扰动较小。

城市正进入复杂社会精细化治理和城市区域化治理的新阶段，治理体系和治理能力现代化不仅成为城市自身转型升级的核心驱动力，也是城市之间竞争的新标准。让城市各个主体更好地参与城市发展、建设和治理，不仅是近现代市制最初的本质要求，也是当今中国市制必须遵循的发展方向。包括在城市的内部管理和外部协同中强化“多元主体治理”理念。在城市内部管理中应进一步深化公众参与、基层民主、空间共治、依法治市等治理方式，充分体现“以人民为中心”的城市治理理念，更好地实现“城市，让生活更美好”的目标。在城市外部协同中，要探索城市的“区域化考核制”，即探索不仅考核城市辖区内的发展还要连带考核辖区周边跨界区域的发展的新机制，探索能更好统筹城乡发展的生态型市制等。

六、新冠疫情爆发对市制改革的影响

2020年突如其来的新冠肺炎疫情，是人类发展史上必然产生深刻而长远影响的一次重大事件。其影响已远远突破公共卫生和应急治理领域，无论是对于国家治理还是全球治理，对于经济治理还是社会治理，对于城市治理还是乡村治理，在后疫情时代都无可避免需要一个深刻的反思和调整。而对于市制改革而言，其影响如何，本文在此将结合前述分析做一个初步探讨。

近代西方市制的起源，某种意义上与重大疫情和公共卫生密不可分。英国是世界上第一个工业化国家，也是城市化最早的国家，18世纪中叶英国的城市人口超过乡村人口，而就在英国高速城市化的阶段，由于人口大量集聚导致的公共健康问题逐渐突显，各类传染病在城市地区的迅速扩散，造成了居民的大量死亡和社会恐慌。特别是1831—1832年在英国爆发的霍乱引发了一系列官方和私人的卫生调查，其中最著名的是查德威克（Edwin Chadwick）在1842年发表的《大不列颠劳动人口卫生状况报告》。他将公共健康问题“更多地归因于环境问题而非医学问题”。1848年，由他主持制定的《公共卫生法》在英国国会得以通过，成为人类历史上第一部综合性的公共卫生法案。这一方案的实施，让针对作为人口过度集聚之地的城市的公共卫生等设施迅速建设。正是由于“工业革命改变了城市的经济性质和社会性质，城市需要有别于乡村的行政管理”，英国于1835年颁布《市自治法》，由此预示着在地方行政区划系列中开创了现代市制。可见，人口规模和密度较高的城市地域为更好地防控疫情的爆发和传播，积极推动了公共卫生体系等市政基础设施的建设，并构成诞生现代市制的基础之一。而当城市、特别是大城市成为重大疫情的重要爆发地和传播地时，不可避免将引发对于作为城市治理基础制度的市制与重大疫情防控之间相关性的再度讨论。

从政区三要素来分析，在市镇建制上应提高设立建制市，特别是直辖市、副省级市等高级版建制市的门槛标准，发挥建制城市化的制度作用来控制城市增长边界，以减缓甚至阻止超大城市要素城市化的进程。与此同时，构建适宜城市群的新型建制类型，以鼓励多中心组团的城市规模增长。在政区空间方面，强调小规模和低密度乡村或郊区空间形态在防控疫情传播中的“隔离带”功能，即在城市政区空间形态和内部空间结构上要实现生态用地或乡村空间与城市空间的交融错落，以提高形态韧性，增强城市的安全性；在政区边界上则要统筹好“封闭”与“合作”属性，一方面要发挥政区边界明确防控责任和阻断疫情传播的重要功能，另一方面，也要避免发生跨政区边界的防控物资扣押、正常人员通行受阻等问题。对于建制单位而言，则是需要继续推进扁平化改革，以确保在疫情早期发现阶段的信息畅通和信息直报。当前中国市制层级过多、隶属关系复杂，在客观上影响了传染病疫情信息的上传下达。而对于首都或各省行政中心的设置而言，要充分考虑重大疫情来临可能对指挥中心所在的行政中心造成的过大冲击，并优化政区中心的选址，尽管行政中心往往医疗资源也丰富，但当其人口规模过大仍容易导致疫情传播。另外，如果是口岸城市，还要承受更大的境外疫情“输入性风险”，而一旦其行政中心“失守”，无疑将严重影响整个疫情防控。

〔本文为国家社科基金项目“基层政区空间视野下基本公共服务均等化研究”（18BGL257）的阶段性成果，并获华东师范大学中国行政区划研究中心资助〕

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