城镇化还是城市化

田雪原

【专题名称】人口学

【专 题 号】C5

【复印期号】2014年01期

【原文出处】《人口学刊》(长春)2013年6期第5～10页

【英文标题】What Is the Connotation of Urbanization in China?

【作者简介】田雪原，中国社会科学院，北京 100732

田雪原(1938-)，男，辽宁本溪人，中国社会科学院学部委员，研究员，博士生导师，国家有突出贡献专家。

摘要：目前，党中央、国务院各类文献中一律采用城镇化概念。城镇化与城市化之间仅一字之差，涵义有什么不同，为什么都要统一到城镇化“官方口径”上去，值得认真地研究。改革开放以来，我国强调“以小为主”的城镇化近30年，发挥了其应有的作用，输送过相当的正能量。但在目前的新形势下，是继续沿用城镇化概念还是转而采用城市化概念，不仅是一个理论概念问题，同时还左右着城市化发展的方向和道路，关系到社会经济发展全局。笔者认为，目前我国的城市化已步入“以大为主”的第二阶段，如果继续沿用城镇化概念便脱离了现实，无论在理论层面还是实践层面上都会带来弊害。

【关 键 词】城镇化/城市化urbanization/connotation

目前，在党中央、国务院各类文献中，一律采用城镇化概念。中央报刊在一般审稿中，也均将城市化改为城镇化。城镇化与城市化之间仅一字之差，涵义有什么不同，为什么都要统一到城镇化“官方口径”上去，却很少有人认真地研究。如今在城市化率达到53％、大中小城市结构发生重大改变、社会经济转型提出新的要求的情况下，是继续沿用城镇化概念还是转而采用城市化概念，这不仅是一个理论概念问题，同时还左右着城市化发展的方向和道路，关系到社会经济发展全局。

一、城镇化的由来

由原联合国人口委员会秘书长乔治·塔皮诺斯(Georges Tapinos)主持编写，用法、英、德、西等12种文字出版的《人口学词典》中，urbanization翻译为城市化，指居住在城市地区的人口比例的增长。[1]笔者曾当面与塔皮诺斯讨论过urbanization的涵义，他认为城市分为大、中、小不同规模和类型，小城市包括镇(town)，urbanization应译为城市化，而不能译为城市(city)+镇(town)。在汉语中，城市则是一个复合词：城原指都邑四周为防御而建的城垣，由城墙环绕而成；市指集中做买卖进行交易的场所，《易·系辞下》中说：日中而市，市罢即自行散去，当初并没有全日制的市场。城市即指都邑经常做买卖的地方，是经济发展到一定阶段城与市相结合的产物。因此，城与市不可分割，城是地理意义上的界定，市是城的经济基础，二者相互促进、共同发展。在当代，除个别政治、文化、军事需要外，城市主要是工业化扩张和升级的结果，是信息化、工业化的产物。

那么城镇化是怎样产生的呢?可以说，这是“中国制造”或“中国创造”。1949年中华人民共和国成立后，政府工作重心由乡村转移到城市，很重视城市人口的管理。1951年经中央人民政府政务院批准公安部公布了《城市户口管理暂行条例》，建立起城市家庭、迁移、出生、死亡等户口管理办法。这一条例使用的是“城市”，并不是“城镇”，当时镇还不在城市管理范围之列。1955年6月《国务院关于建立经常户口登记制度指示》可谓前进半步，规定“办理户口登记的机关，在城市、集镇是公安派出所，在乡和未设公安派出所的集镇是乡、镇人民委员会”。[2]之所以说“前进半步”，一是该指示首次提出集镇概念，从此有了集镇一说；二是以有无派出所为准则，将集镇分别划归城镇和乡镇两部分，分别由公安派出所和乡镇人民委员会办理户口登记和进行管理。也就是说，集镇的定位是二元的，并没有一步跨到城镇。同年11月《国务院关于城乡划分标准的规定》又前进半步，将符合“设置市人民委员会的地区和县(旗)以上人民委员会所在地(游牧区行政领导机关流动的除外)；或常住人口在两千人以上，居民50％以上是非农业人口的居民区”条件之一者，定为城镇。这是第一次使用“城镇”一词，开将镇收入城市视野先河，城镇化自此正式起航。只是在高度集中统一的计划经济体制下，城乡之间人口迁移受到严格限制，城镇化进程又屡遭控制建制镇数量、缩小城市郊区政策打压，造成20世纪60年代和70年代长期徘徊不前的局面。

改革开放给城镇化注入新的生机和活力，使之迅速驶入“快车道”。据笔者考证，城镇化概念最早出现在1984年世界银行对中国经济考察的背景材料《城镇化：国际经验和中国的前景》一书中。[3]对urbanization译为城镇化还是城市化曾有一番讨论，最后鉴于当时城镇化率仅为23％，[4]处于“以小为主”的起步阶段，即处于城市化三阶段S曲线底部，以农村人口向小城镇转移和集中为主阶段；同时国家正在推行积极发展小城镇、适当发展中等城市、严格限制大城市规模的方针，城镇化似乎更能体现这一宗旨，于是便采用“城镇化”并且广泛应用开来。客观地说，我国强调“以小为主”的城镇化将近30年，发挥了应有的作用，输送过相当的正能量，可谓功不可没。然而城镇化却不是规范化的概念，如前所述，城镇化=城市+小城市化，有概念部分外延重叠之嫌，其意无非是强调以小城镇为主而已。更为重要的是，即使城镇化在当时可以接受，放到今天是否适宜，也是值得商榷和认真研究的。

二、步入城市化第二阶段

考察国际社会城市化发展的历史，大体上呈三个阶段S曲线走势：第一阶段主要是农村人口向中小城镇转移和集中，可称之为乡村城市化，处于S曲线图像底部，城市化率一般在30％以下。第二阶段乡村和中小城镇人口向大城市和超大城市转移和集中，城市化推进到以大城市为主导阶段，处于S曲线图像中部挺起部分，城市化率一般在30％～70％之间。第三阶段大城市特别是超大城市中心区人口向郊区和其他乡村迁移，亦可称之为逆城市化，处于S曲线图像顶部，城市化率在70％以上。虽然各国经济、社会发展不平衡，文化千差万别，历史沿革各异，城市化水平相差悬殊并有各自的特点；但是实践表明，三阶段S曲线走势是共有的规律，一般情况下是不可超越和不可逆转的。

中国原本是一个农业大国，城镇人口占比很低，新中国成立后长期处在城市化S曲线第一阶段。然而改革开放后经过最初20年的大提速、大发展，大中小城市规模结构已经发生根本性的转变。统计数据显示：1990年与1999年比较，50万以下中小城市人口占比由19.41％下降到13.87％，降低5.54个百分点；50～100万人口的中等城市由32.49％上升到35.19％，升高2.7个百分点；100万以上大城市由48.10％上升到50.94％，升高2.84个百分点。[5-6]大、中、小城市结构这种变动表明，到20世纪后期，中国城市化事实上已由“以小为主”过渡到“以大为主”，并且继续向前推进。

进入21世纪以后，这种“以大为主”的城市化呈加速推进态势。1999年与2010年比较，不仅50万以下城市占比由13.87％下降到9.49％，降低4.38个百分点；而且50～100万人口城市占比也呈下降趋势，由35.19％下降到30.47％，降低4.72个百分点；100～200万人口城市比例由34.35％下降到32.25％，降低2.1个百分点；200万以上人口城市则由16.59％猛升到27.79％，升高11.2个百分点，其中400万以上超大城市升高6.36个百分点。[6-7]这种情形以北(京)、上(海)、广(州)都市圈式城市化最为典型。众所周知，城市化都市圈理论源于20世纪70年代法国和意大利地理学家和经济学家，尤以戈特曼的“大都市圈”理论和佩鲁的“增长极”理论为代表。提出并论证了发达国家几个大城市中心圈GDP占到本国65％～80％，都市圈式城市化成为最重要的经济“增长极”模式。不过，由于该理论被看做是对发达国家经济发展过程中的一种区域性解说，而且当时我国城市化率尚在20％以下起步阶段，所以并没有引起国人多少关注。20多年过后，我国“重小轻大”城镇化诸多矛盾暴露出来，并且事实上已经过渡到“以大为主”第二阶段，这一理论才迅速在我国传播开来。虽然我国北上广三大都市圈正在形成之中，GDP占比和质量还远不能同美国纽约都市圈、日本东京都市圈、英国伦敦都市圈等相提并论，但是正在向着这样的目标迈进，并且已经初具规模。这说明，我国城市化在“以小为主”向“以大为主”过渡中，已经行程过半，超大城市的地位、功能和主导作用正在日益明显地展现出来。

三、沿用“城镇化”的弊害

中国幅员辽阔、人口众多、社会经济发展不平衡，东、中、西部城市化率差异较大。西部有些省区城市化率较低，可能还处在城市化第一阶段；东部、东北和中部大部分地区则早已过渡到以大城市为主导的第二阶段。总体上，全国的城市化也步入“以大为主”第二阶段，处于S曲线中部偏上节点。在这样情势下，继续沿用城镇化概念便脱离了现实，无论在理论层面还是在实践层面上，带来的弊害都已显现出来。

在理论层面上，城镇化抽象掉城市化中的“市”，变成城、镇可以脱离“市”而单独存在、自行发展，这就从根本上切断了城、镇与市之间不可分割的内存联系。城市化的本质是什么?从人口学角度观察，是农村人口向城镇转移的一种过程，是人口的城乡结构问题；从劳动学角度观察，是就业在一、二、三次产业之间的分布和结构问题；从经济学角度观察，是农业、加工业、服务业为主的三次产业结构的变动问题；从社会学角度观察，是工业社会取代农业社会的生产和生活方式，工业文明取代农业文明、现代文明取代传统文明的社会进步问题。不过经济是基础，现代城市化主要是工业化和信息化发展的结果；核心是人口的城市化，因为变农村人口为城镇人口的过程，就是人口和就业结构转变、产业结构升级、现代文明取代传统文明的社会进步过程。由此可见，在城市扮演特定区域内经济、政治、文化中心角色中，“市”是支撑城市运转的最重要的基础。城镇化把“市”这个最重要的经济基础抽象掉，将城、镇与“市”分离开来、割裂起来，这在概念上就违背了以“市”为基础的合理内涵；同时在外延上，也必然失去“市”对城镇规模、地理范畴的自然界定，变成可以由人的意志决定的主观的东西。

在实践上，将“市”从城镇中抽象掉，变成城归城、镇归镇、市归市，城镇可以无市、市亦可以无城镇，城镇可以不依赖“市”而存在和发展，这就混淆了正常的城市化与人为造城的界限。甚至出现为城镇化而城镇化，先造城镇、后兴市“倒过来”的城镇化，形成诸多城镇化虚张。当前，这种虚张已经达到相当的程度。主要是：

1.城镇化速度虚张。中国城镇化经历过曲折的发展路程，改革开放以后逐渐驶入快车道，加速推进是明显的特点。1980～1990年城镇人口比例年平均提升0.7个百分点，1990～2000年平均提升1.0个百分点，2000～2012年平均提升1.4个百分点，2011年城镇人口比例超过50％，2012年达到52.6％。城镇常住人口由1990年的30195万，增长到2000年的45906万、2012年的71182万，年平均增长4.0％①。城镇化如此迅速地推进，无论同我国过去还是同国际社会比较，都属于超常规的快速增长，存在一定的虚张。

2.城镇化规模虚张。指城镇化占地盲目向外扩张和城市建筑盲目向空中扩张两种情况。1985～2010年全国地级和县级市数增长1.0倍，而依据2012年城市蓝皮书《中国城市发展报告(2012)》提供的数据，全国城市建成区面积由0.94万平方公里增加到4.01万平方公里，增长3.3倍，年平均增长6.0％，为同期城镇人口增速的150％。[4][8]实际上，城镇化占地要比统计上报的数字高出许多，少报不仅可以免除楼盘空置税等处罚，而且有利于降低开发和建设成本。值得注意的是，不仅城镇化“大饼”越摊越大，而且越摊越厚，掀起“垂直城市化”热。一座座摩天大楼拔地而起，中国第一高楼高度记录不断被刷新。北京公布要建世界型城市后，跟风者有几十家，其中不乏连何为世界型城市都不甚了了的中等城市。

3.城镇化人口虚张。用城镇人口占比界定的城镇化率，在我国是城镇的常住人口。目前全国流动人口约2.6亿，2亿左右流入城镇，其中在城镇居住生活半年以上者，被人口普查和人口抽样调查列为城镇常住人口，造成一定数量的城镇人口虚张。但是虚张多少，要做出实事求是地考量。一种方法是以非农业人口来界定，如此，目前的城镇化率充其量也不足36％，虚张17个百分点。笔者不赞同这种界定，因为任何国家(除城市国家外)的城市人口都不可能为纯粹的非农业人口，都要包含着一定数量的农业人口，尤其是发展中国家。参照国际社会做法并总结新中国60多年的经验，农业人口占25％左右较为适宜。以此衡量和计算，目前的城市化率当在50％，即虚张3个百分点、3500多万人。

4.城镇化房地产虚张。包括房产虚张和地产虚张两部分。城市房产虚张，一是指城镇化过程中房屋建造增长速度超前，造成相当数量无人居住的空置房。据报道，截止到2013年3月底，全国楼市待售和在建施工面积达40亿平方米，相当于2011年城镇新建住宅面积9.49亿平方米的4.2倍。如按该年城镇人均住房面积32.7平方米计算，可满足1.22亿人的住房需求，相当于当年城镇总人口的17.7％。[4]这就形成了被国内外炒得沸沸扬扬、诸如内蒙古鄂尔多斯、辽宁营口、河南新郑等一批“鬼城”。与城市房产虚张相呼应的是城市地产虚张。地方政府依据公共需要可以征用土地法规，从农民手中征购土地经营使用权；通过拍卖招商引资，房地产商实施开发建设；最后房地产商出卖商品房，政府、房地产商、农民各自取得相应收益。不过政府得的最多，房地产商其次，农民所得最少。这就形成一条以地方政府土地财政作支撑、完整的房地产产业链。不言而喻，地产和房产价格越高，政府土地财政运转效益越高，房地产商利益也高——这是为什么国家每次打压房价政策出台，却收到房价上涨相反效果的奥秘所在。

5.城镇化质量虚张。这是一个带有综合性质的问题，前面提到的城镇化规模、人口、房地产虚张也应包括在内。不过放到城市化质量总体上考察，还应从城镇集约化程度、产业结构、生态环境等方面做出更高层次的概括和阐发。

(1)城镇化集约化程度不高，经济密度比较低。城市规模与劳动生产率成正比，是普遍存在的规律。“以小为主”的城镇化，一个不容回避的问题是集约化程度低，经济密度(产值/单位面积)低。小城镇经济密度低自不待言，就是像北上广这样的都市圈式城市化，一是要看到同其他城市的差距已经拉开，如2011年南宁市人均GDP仅相当于上海市23.0％，北京市24.5％；[4]二是更要看到，由于总体上处于城市化数量扩张类型，“大饼”摊薄主导城镇化大趋势，造成北上广最发达都市圈创造的GDP总和也仅占全国30％左右。总体上，目前我国城市化经济密度与发达国家比较差距很大，甚至低于某些发展中国家。

(2)城镇化产业结构落后，现代化水平低。改革开放以来随着经济的快速发展，城市三次产业结构发生很大变化。2011年地级以上城市与全国总体三次产业结构比较，第一产业占比降低7.2个百分点，第二产业和第三产业分别升高3.1个和4.2个百分点。[4]这说明当前第三产业占比偏低，没有摆脱以制造业为主导的工业化阶段。更为重要的是，第三产业大都为餐饮、住宿等低端服务业，科学、技术、教育、文化、金融、物流等现代服务业缺失严重，同现代化发展不相适应。

(3)城镇化污染严重，生态环境堪忧。如前所述，改革开放前期“重小轻大”的城镇化和乡镇企业异军突起，对城镇化的迅速启动和“三农”问题的解决，曾经起到过巨大的作用。然而，这种村村点火、处处冒烟的乡镇企业，经过十多年的大发展以后，造成的废水、废气、固体废物等的污染达到相当严重的地步。此时，小城镇由原来解决了大问题，变成成为了大问题。追踪近30多年来污染加剧、生态环境变坏的足迹，造成的原因可能有多种；然而毋庸置疑的一点是，城镇化片面强调城镇建设的规模和速度，对于可能出现的污染和生态破坏等问题，没有摆到日程上来，甚至以为无足轻重，是重要的和根本的原因。虽然有的也将环境保护列入城镇规划，搞了拓宽马路、铺造草坪、修建广场一类面子工程，但是这样的城市“绿皮化”，掩盖不住污水横流、垃圾遍地、空气污浊带来的危害，严重者江河湖水不能食用甚至不能灌溉，土壤和空气散发着毒气。近年来，一些新建城市竞争力指数上不去，很重要的一个原因就是城市环境质量差，丧失了应有的吸引力。

四、走出城镇化误区

既然事实上我国城市化早已步入以大城市为主导的第二阶段，为何还一直坚守以小城镇为主导的城镇化不放呢?不去做更多方面的探讨，从认识和理论上讲，重要的一点是长期以来形成若干误区和误导。主要是：

其一，“城镇化”就是“中国特色”。长期以来，我国推行积极发展小城镇、适当发展中等城市、严格限制大城市规模的城镇化方针，并将这一方针定格和定名为“城镇化”。前已叙及，在原联合国人口委员会秘书长乔治·塔皮诺斯(Georges Tapinos)主编的《人口学词典》中，urbanization被译为城市化，系指居住在城市地区人口比例的增长。在我国，就中文涵义城市是一个复合词，城与市二者不可分割，城市化才能清楚地表明概念的内涵与外延，城镇化概念外延部分则有重合之嫌。然而由于传统观念所特有的作用力和影响力，形成只有走“以小为主”的城镇化道路，才称得上“中国特色”；谁叫“城市化”，谁就偏离了中国特色，无形中还潜藏着某种政治涵义。按照这样的逻辑，要保持中国特色就只有始终坚持“以小为主”，只能叫城镇化而不能叫城市化。这就从根本上否定了城市化S曲线三阶段的理论，也否定了包括中国在内的国际社会关于城市化发展呈阶段性推进的历史。笔者以为，中国特色城市化不在于名称，而在于实质。在于不走剥夺农民、牺牲农业的城市化，而走以人为本、统筹城乡发展的城市化道路。

其二，“以小为主”能够加快城镇化速度。改革开放以来城镇化率的快速提升，实施“以小为主”的城镇化方针功不可没。特别是20世纪80年代和90年代中前期，小城镇雨后春笋般地涌现着实给力不小。不过统计资料显示：1980～1999年推行“以小为主”城镇化期间，城镇化率提升15.39个百分点，年均提升0.81个百分点；2000～2012年实际上“以大为主”期间，城市化率提升16.35个百分点，年平均提升1.36个百分点②。实践是检验真理的唯一标准。进入“以大为主”期间城市化率速度比“以小为主”期间不是慢、而是更快了，年平均高出0.55个百分点。这是由城市化阶段性特征决定的，并非由“以小”还是“以大”为主决定。“以小为主”就能加快城镇化速度与事实不符，是一种误导。

其三，“以小为主”可以避免“城市病”。在现实生活中，的确可以看到居住密集、交通拥堵、污染加剧、犯罪率高等“城市病”，往往同城市规模成正比例增长。于是就有将此类病因归结为城市规模过大所致，甚至称之为大城市独有的“大城市病”。客观地说，城市病同城市规模有着一定的联系，二者常常相伴而行、共生共长。然而二者常常相伴，并不等于前者是后者或后者是前者存在和滋长的原因；如同雷电常常与下雨相伴一样，并不等于雷电是下雨或下雨是雷电的原因一样。有时可以是雨点小而雷声大，甚至是干打雷不下雨；也有时可以是雨点大而雷声小，甚至润物无声。“城市病”的根本原因，在城市设计、功能和运行体制、机制的科学合理性，实际到位的程度。大城市就一定密集吗?不一定，以洛杉矶为代表的美国中西部散落型城市，就不是这样；交通拥堵主要是城市功能定位出了问题，拉长了人们工作、居住和活动的距离。科学的城市功能定位和便捷的交通工具相结合，就可以破解交通难题；污染加剧和犯罪率高等问题，大城市规模效应具有的优势，特别是高科技的普遍应用，智能化管理的率先推行，大城市都是得天独厚的。所以，“城市病”或“大城市病”并不是城市规模的属性，也不是大城市的“专利”；而随着信息化、现代化的不断推进，规模很大而患病较少的大城市会不断涌现，也将亮相在东方地平线上。

注释：

①数据来源于《中国统计年鉴2012》第101页；2012年数据为2013年1月18日国务院新闻发布会公布数据。

②数据来源于《中国统计年鉴2012》第101页；2012年数据为2013年1月18日国务院新闻发布会公布数据。

参考文献：

[1]联合国人口学会.人口学词典[M].杨魁信、邵宁译，北京：商务印书馆，1992：38.

[2]田雪原.中国人口年鉴1986[M].北京：中国社会科学出版社，1986：79，81.

[3]王慧炯，杨光辉.城镇化：国际经验和中国的前景[M].北京：气象出版社，1984.

[4]国家统计局.中国统计年鉴2012[M].北京：中国统计出版社，2012：3，101，378，389.

[5]国家统计局.中国统计年鉴1991[M].北京：中国统计出版社，1991：653.

[6]国家统计局人口和社会科技统计司.中国人口统计年鉴2000[M].北京：中国统计出版社，2000：481-489.

[7]国家统计局.中国统计年鉴2011[M].北京：中国统计出版社，2011：93，371.

[8]潘家华，魏后凯.中国城市发展报告(2012)[M].北京：社会科学文献出版社，2012：9