“美丽乡村”建设与就地城镇化的“临安经验”

张本效 陈嫩华

原文载于：《社会建设》2014年第2期。

摘 要 ： 临安市从简单的村容整治、 环境卫生做起， 然后扩展到经济建设、社区管理， 最后再提升为转变农民生活方式、促进与繁荣农村文化，打造“绿色家园、富丽山村”建设品牌，实现农村、农民就地城镇化。该建设工程之所以能够顺利展开并呈现出良好的发展态势，与其所选择的基本实践形式密不可分，其中，“绿色家园、富丽山村”基本载体选择具有决定意义。该市在“模式、载体、机制”三个方面探索适合自身实际的建设道路；中央政府设计与推进的城乡一体化发展新蓝图、各层级政府的领导与推进、高效合理的建设计划与措施、政府财政的资金保障和全方位的舆论支持等具体原因促成了“美丽乡村”建设的初战告捷。临安市“美丽乡村”建设实践需要批判性反思和建设性改进的最关键点是其纯粹由政府推进的建设模式，该模式内蕴的四个重大问题必须直面。

关键词：“美丽乡村”建设；就地城镇化；临安实践

基金项目：国家社科基金项目：“新生代农民工的身份认同研究”（14BSH038），浙江农林大学人才启动项目（2045200020）。

作者简介：张本效，浙江农林大学法政学院教授、博士，主要研究方向为新型城镇化研究、城市管理理论与实践；陈嫩华，浙江省临安市农办主任，主要研究方向为美丽乡村建设。（临安， 311300）

一、问题的提出

从理论上讲，无论是城乡一体化，还是新型城镇化，其主旨都是清晰和明确的，其内蕴的发展理念和发展思路也通过党的十八大决议、十八届三中全会决定，以及《国家新型城镇化规划（2014—2020 年）》等党和政府的重要文件向全社会作出了明确的阐释，甚至是其基本的推进路径也已由中央政府的重要文件予以了明确的规定：《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出，“坚持走中国特色新型城镇化道路，推进以人为核心的城镇化，推动大中小城市和小城镇协调发展、产业和城镇融合发展，促进城镇化和新农村建设协调推进”[1]；《国家新型城镇化规划（2014—2020 年）》则较具操作性地推出了如下指导性规定，“中央政府统筹总体规划、战略布局和制度安排，加强分类指导；地方政府因地制宜、循序渐进抓好贯彻落实；尊重基层首创精神，鼓励探索创新和试点先行，凝聚各方共识，实现重点突破，总结推广经验，积极稳妥扎实有序推进新型城镇化。”[2]承接中央政府的号召和指导，各地开始探索适合自己的新型城镇化实现方式和因地制宜的推进途径，并纷纷创新出独具特色而又富有成效的新型城镇化具体样式。特别是在一些发达地区，凭借原有的良好经济社会发展基础，充分挖掘自身资源，发挥人才技术等优势，创建出具有标杆意义的典型形式，为我国新型城镇化的健康快速发展提供了非常有价值的地方经验。剖析、研究这些来自地方的新型城镇化经验，不仅可以为相关的理论研究和政策设计提供大量的、 鲜活的现实素材，还能够通过经验总结的方式为发达地区新型城镇化实践进一步的健康快速推进提供思考的机会和理论的支撑，同时还能够为新型城镇化落后或后发地区提供发展的思路和经验的借鉴。

基于上述的认识和思考，本研究将浙江省临安市的新型城镇化实践作为重点研究与分析对象。之所以做出这样的选择，是因为该市推进新型城镇化的方式不是贪大求洋的“高大上”模式，而是“美丽乡村”建设，它从简单的村容整治、环境卫生做起，然后扩展到经济建设、社区管理，最后再提升为转变农民的生活方式、促进与繁荣农村文化，打造“绿色家园、富丽山村”建设品牌，实现农村、农民的就地城镇化。浙江临安所实践的这种新型城镇化模式，既是地方政府因地制宜的贯彻中央新型城镇化建设要求的举措，也是他们基于自身实际所创新出的具有鲜明特色，并具有启发意义的发展模式：对一个拥有 13 多亿人口且有着悠久农业文明的大国来说，怎样的新型城镇化实践形式才是最佳模式，才是保护城乡两个发展积极性，保护城乡居民共同的发展权益，实现城市与乡村的协同共进和可持续发展的实现形式，并不是一个有着明确答案的、已解决了的问题，而是一个需要继续深入探索的重大经济社会难题。

目前学术界在讨论研究新型城镇化的实现形式问题时，还是存在着显见的歧义的，总体看来，虽然大中小城市协调发展理念已经被大多数人所认可，但是，许多人对大城市化、城市群、都市圈的热衷，使小城市与小城镇存在与发展的重要价值和必要性或多或少地被漠视或轻视。与之相对应，实践领域中的城镇化也往往更重视以大、中城市为载体的城市化，农村人口仍源源不断涌向大中城市并导致“城市病”和“农村病”在我国相继爆发的现象，集中反映了小城市和小城镇的窘迫现状。基于实地调查的发现，已故著名社会学家郑杭生先生在不同场合对既有城镇化理论和实践进行了建设性批判反思，提出我国城镇化要两条腿走路的思想，并指导其团队成员进行了大量的研究，得出“通过就地城镇化或者就地准城镇化方式，改变传统农村经济社会文化结构形态，让农民享有城镇文明发展的福祉，对人口众多、幅员辽阔、经济社会发展基础差异巨大的中国农村来说，不失为一种低成本、高效益、可持续的发展模式”的认识[3]。联系到埃比尼泽·霍华德在《明日的田园城市》中提出的“第三种选择”[4]的思想，我们认为，应该进一步正视小城市、小城镇的存在价值，深入探索以小城市、小城镇为载体的新型城镇化实现形式。也是基于这种考虑，本研究选择将浙江省临安市的新型城镇化实践作为重点研究与分析对象。

二、临安的“美丽乡村”建设实践

临安市地处太湖和钱塘江两大水系的源头，是杭州市辖的一个县级市，市域面积 3126.8 平方公里，下辖 13 个镇 5 个街道 298 个行政村，人口 52 万（其中农业人口 42 万）；该市拥有丰富的生态与人文资源，域内有天目山和清凉峰两个国家级自然保护区，森林覆盖率达到 76.6%，是国家级卫生城市、森林城市、环保模范城市、生态市和生态文明试点市；历史上，临安市是“上有天堂、下有苏杭”奠基人钱鏐的出生地和归息地。但是，该市山多、水少、耕地少，素有“九山半水半分田”之称，从传统意义上讲，这是制约该市发展的瓶颈，临安市克服了这一资源瓶颈，充分发挥了域内生态资源和人文资源丰富的优势，通过“美丽乡村”建设，取得了经济社会的长足发展：2013 年 GDP 总量达到 409.23 亿元，人均 GDP 达到 12551 美元，一二三产业之比为 8.7：55.1：36.2，财政总收入 48.64 亿元（其中地方财政收入 26.12 亿元），城乡居民收入分别为 34320 元和 17561 元，比值为 1.95：1。

（一）临安市“美丽乡村”建设的基本载体

临安市“美丽乡村”建设之所以能够顺利展开并取得不错的成就，呈现出良好的发展态势，与其所选择的基本实践形式密不可分，其中，“绿色家园、富丽山村”这一基本载体的选择具有决定意义，它既从政治层面为该市“美丽乡村”建设确定了基本方位、承接了浙江省委、省政府的工作安排，又从理论层面提升了该市“美丽乡村”建设的内涵与意义，同时也在实践层面为该市“美丽乡村”建设找到了可持续发展的基本路径。

“绿色家园、富丽山村”载体的提出和实践，有其客观的历史背景和原因，从全国层面来说，其背景和原因既包括党和政府提出的城乡一体化发展政策要求和新型城镇化建设的内在需求，同时也包括城镇化快速推进附生的发展困境（城市病与农村病的爆发及呈现出的不容乐观的基本态势）；从浙江省层面来说，则是贯彻 2003 年省委、省政府提出的“千村示范万村整治”工程建设战略决策的结果；从临安市层面来说，发展的资源优势和既有的发展成就，以及市政府对上级政策的创新性实践则是其微观的历史背景和具体原因。总之，既有的历史背景和客观原因不仅催生了“绿色家园、富丽山村”的产生，也内在规定了它的主体内涵，按照临安市官方的解释， “绿色家园”是指绿色的富有生机活力的生态家园、和谐家园——“绿色”彰显的是新农村建设中经济与生态共赢、人与自然和谐， “家园”体现的是新农村建设的主体。“富丽山村”是指富裕美丽的山区农村——“富”指的是农村居民生活富裕和村级集体经济逐步富足，“丽”指的是人居环境的不断优化和村民之间的和谐相处，“山村”体现的则是“九山半水半分田”的地貌特征。

“绿色家园、 富丽山村” 以实施绿色新环境、 绿色新产业、绿色新社区、 绿色新文化 “四大工程” 为抓手，着力打造“村美、家富、社兴、人和”的具有临安特色的社会主义新农村。它立足于村庄整治，综合了从生产到生活、从基础设施到生态环境、从公益事业到精神文明等方方面面的需求，为改善农村人居环境，提升农村居民生活品质，发展现代农业，建设农村社区进行持续探索。

从其本身的内涵和已经展开的具体实践活动分析，“绿色家园、富丽山村”是一条不事浮华，立足自身资源禀赋特点和发展优势，在主动规避并解决旧型城镇化催生的农村病同时，促进新农村在既“富”又“绿”的轨道上健康快速发展的就地城镇化道路，是创造性贯彻、执行和实践新型城镇化战略的典型案例，是在县级行政区域内率先实现城乡一体化发展的重要尝试。

（二）临安市“美丽乡村”建设需应对的挑战

在临安市，以“绿色家园、富丽山村”为载体，进行“美丽乡村”建设，保证村民就地、就近分享城市文明的发展成果，其面临的困难是众多的和全方位的，既有人才、资金、资源等方面的困难，也有体制机制等方面的限制，更有农村居民参与度不高等方面的制约。分析该市“美丽乡村”建设具体实践过程，我们发现，下列四个方面的困难是最主要和最需突破的难中之难。

1. 创新性事业所面临的一般性挑战

浙江省“美丽乡村”建设实践走在了全国前列，不仅是指其取得的经济社会效果，更是指在时间上的率先行动，所以，从一般意义上来理解，其面临的挑战和困难是可以想象的。临安“绿色家园、富丽山村”建设工程更是在浙江省先行了一步，从时间节点上看，浙江省于 2010 年 12 月 31 日提出了“美丽乡村”建设的工作要求和工作安排，随后，杭州市政府于同年的 4 月 29 日制定出台相关政策意见。而早在 2009 年，临安市政府就开始谋划实施“绿色家园、富丽山村”建设，并于 2010 年 1 月出台了有关配套政策，在全市范围内推行“美丽乡村”建设，所以，时间上的领先让其在该项创新性工作中面临着额外的挑战和困难。经验上的不足和缺乏可资借鉴的成功范例，是其遭遇的最主要的困难和挑战，这就要求他们必须通过“摸着石头过河”的方式去探索、去实践，并在不断的试错过程中寻找可行性方法与路径。

另外，相关人才，特别是领军型人才的缺乏也是该市在“绿色家园、富丽山村”建设中面临的实际困难，从某种程度上说，这个困难是一个县级市难以自行解决的。 因此， 该市在 “摸着石头过河” 的具体实践过程中，不仅需要付出更多的发展性成本， 而且需要尽快培养出不同能级和不同层面的创新性实践人才，这是关乎 “美丽乡村”建设能否顺利推进的更为重要的影响因素。

2. 体制创新的挑战

以“绿色家园、富丽山村”为载体的“美丽乡村”建设是一项系统的创新性工程，需要各方力量，特别是政府力量的强力参与，才能够顺利推进。但是，临安市域内已有的管理体制还存在着一些问题，这些问题既包括市政府不同职能部门在职权划分方面的问题，也包括各部门横向间及同一性质部门纵向间关系不协调、甚至是相互掣肘的问题，等等。综合起来看，下列两类问题成为制约“美丽乡村”建设最为主要和急需破解的体制性难题，分别是：政府部门间行动整合能力差的问题和支农资金投入渠道分散、管理分散的问题。

政府部门间行动整合能力差的主要表现是各部门间工作不衔接或衔接程度不够，导致在实际工作中呈现出各自为政、各行其是的不兼容、难以整合的散乱局面。实事求是的讲，市辖的各类政府职能部门，包括同一性质职能部门的不同层级，对“美丽乡村”建设是高度支持并积极参加的，其正面效果就是各相关部门及各种相关社会力量被纷纷动员起来，大家争先恐后地为着自己的目标殚精竭虑，以图奋发有为，形成了全市域内齐健“美丽乡村”的热闹局面；但是，其负面效果也是不容忽视的，那就是由于彼此间的行动并不协调，部门之间各行其是，导致各部门积极性越高、行动力越强，相互间的矛盾与冲突越多，“美丽乡村”建设的总体目标越难实现这样一种行动悖论。

支农资金投入渠道分散、管理分散既是上一个问题的结果，某种程度上也可以说是上一个问题的原因。正是因为各行其是的体制性问题的存在，才导致一方面，不同职能部门按照自己的工作职责和工作范围向自己所辖领域集中投入资金，并按照自身要求和自设标准，管理所投资金的投入方向、用途、效果等；另一方面，不同职能部门基于自身要求向尽可能相关的不同上级部门争取资金。于是就形成了支农资金存在着不同渠道分散投入、分散管理的问题，这一问题又同上一问题结合、碰撞，最终出现财政资金“撒胡椒粉”式的分散使用现状。

两方面问题的存在，既削弱了以“绿色家园、富丽山村”为载体的“美丽乡村”建设的政策效应，也分散并降低了资金的使用效率，致使这一系统性创新工程难以整合全市域力量高效健康运转。因此，创新管理体制，消除内耗，提高各政府职能部门之间的协同性和整合程度，有效整合各个部门的资源和力量，形成可以“集中力量办大事”和“协同关系办大事”的新体制，是“美丽乡村”建设向临安市政府及各种力量提出的客观要求，也是他们必须直面的现实挑战。

3. 激励机制创新的挑战

客观说，市下辖不同层级政府部门及相应的工作人员，因为市委市政府的要求及考核的压力，其积极性和主动性是不用顾虑的，它能够成为积极推动和实施“美丽乡村”建设工程的一个常数。但是，村级组织从事该项工作的持续积极性和主动性因为工作任务本身时间跨度长、需要资金多、具体工作面广量大，并且村庄基础条件参差不齐和村民的思想认识不统一等客观不利因素的存在而成为一个难以把握的变量。而这个变量又是“美丽乡村”建设工程推进过程中处于第一线的实际领导者，因此，其工作态度、工作状态和工作成效成为决定整个“美丽乡村”建设工程成败得失的重要环节。建构一套保证基层干部使用好大量的财政建设资金、实施好项目建设、提高建成项目的使用效率，积极胜任“绿色家园、富丽山村”建设所赋予重担的工作激励机制，形成你追我赶、创先争优的良好工作氛围，是以“绿色家园、富丽山村”为载体的“美丽乡村”建设所面临的又一挑战。

4. 资金压力的挑战

从严格意义上讲，“美丽乡村”建设应该覆盖现有的所有农村人口和所有农村区域，甚至可以包括已经实现了人口城镇化，但经济结构、空间景观结构等方面还没有完全城镇化的原有农村区域，因此，面大量广的建设任务需要巨量建设资金的投入和保障。实际情况是，农村自身可用于“美丽乡村”建设的资金数量是极为有限的：村集体经济实力普遍弱小，农村居民尚不愿意自投资金于“美丽乡村”建设，而营利性企业因为看不到实际的经济回报而裹足不前，各类社会力量也没有投资“美丽乡村”建设的意愿、能力和行动，所以，“美丽乡村”建设的资金来源主要是政府财政投入。临安市委市政府按照城乡统筹、以及以工补农、以城带乡的原则和要求，从本级财政中安排新农村建设专项资金支持和支撑“美丽乡村”建设工程，例如仅 2010 财政年度，就投入了专项资金 4000 万元人民币。但是，分析其实际运行情况，可以发现，政府财政专项资金难以满足临安市域“美丽乡村”建设的实际资金需要，并由此产生了如下两种尴尬局面：

其一，“美丽乡村”建设资金只能有选择地投入局部村，也就是所谓的创建村。虽然该市在操作过程中有着严格的甄选标准，保证有限的资金投入到合适的行政村，以发挥政府财政的最大投入产出效应，但是有选择地投入本身使该市“美丽乡村”建设难以成为惠及每一个农村人口的不完全的惠民工程。

其二，由于创建村中需要投资建设的基础设施、服务设施较多，分配到各村的几十万元甚至几百万元的资金，难以保证完成“绿色家园、富丽山村”规划要求中的 52 项创建目标，因之带来两种必然结果：要么增加投资，完成创建任务；要么“看菜吃饭”，政府投入多少钱，农村就做多少事。前者引起的连锁反应一是需要政府继续加大财政资金投入，一是需要行政村内部自筹资金，囿于政府财政实力的限制和农村集体经济实力的缺乏，一个必然的结果就是村级集体负债搞建设。后者则因为完不成市委市政府下达的任务指标要求而难以通过正常考核验收，因之失去政府设定的以奖代补的激励性建设资金后续投入。因此，如何破解资金难题，是“美丽乡村”建设面临的又一大挑战。

（三）临安市“美丽乡村”建设的创新性成果

面对大量的困难和挑战，临安市政府通过创新改革，在“模式、载体、机制”三个方面探索出适合自身实际的建设道路，打造出了“美丽乡村”建设的临安品牌。

首先，他们探索出了适合自身特点的社会主义新农村建设新模式。该模式以“四轮齐驱动，三期美家园，十年磨一剑”[5] “美丽乡村”建设规划为载体，融合物质文明、精神文明、生态文明建设内容于一体，旨在对农村环境、产业、社区、文化等多方面进行综合性建设，打造既符合临安市“九山半水半分田”地域特色，又彰显临安新农村建设经济生态化、生态经济化发展优势，最终构建临安市域农村“物质富裕、精神富有”的“绿色家园、富丽山村”。

其次， 构建出了城乡区域统筹发展的新载体。 这个新载体就是城乡区域统筹发展的 “绿色家园、 富丽山村”建设规划，并设计出精品村、特色村和整治村三种建设类型，根据三种类型村的不同发展阶段和发展特点，设计不同的建设目标和建设路径，实践相同的但又有差别的绿色新环境、绿色新产业、绿色新社区和绿色新文化建设任务。

再次，形成了社会主义新农村建设工作的新机制。围绕“绿色家园、富丽山村”建设，探索形成了五个方面的工作机制：一是创新项目整合机制，筹集起了各政府层级、社会各方力量更多的资金，投入到新农村建设之中；二是创新财政奖补机制，形成了一系列提高新农村建设积极性的财政奖补制度；三是创新融资贷款机制，解决了新农村建设前期资金不足的难题；四是创新规划设计机制，开辟了农村基层干部拿着规划搞建设的历史；五是创新服务监管机制，营造了全市上下在指导服务、资金管理、质量监督等方面合力推进新农村建设的良好氛围。

三、临安市“美丽乡村”建设实践的启迪

从已有的经济社会发展成效反思临安市“美丽乡村”建设实践，我们发现，它本身既蕴含着有价值的、可以复制与推广的成功经验，也内蕴着有待进一步探索与思考的待定之物，甚至是有必要加以修正的不当举措。我们将从其成功的原因和政策性建议两个方面，挖掘来自临安市的“美丽乡村”建设经验，探讨具有价值的实践启迪。

（一）成功原因剖析

临安市“美丽乡村”建设初战告捷，原因是多方面的，概括起来，有下列五种原因发挥了关键性作用，分别是中央政府设计与推进的城乡一体化发展新蓝图、各层级政府的领导与推进、高效合理的建设计划与措施、政府财政的资金保障和全方位的舆论支持。

首先，城乡一体化发展的顶层设计是临安市乃至浙江省能够推出“美丽乡村”建设计划并在实践中取得初步成功的最为重要原因之一，个中原因应���是不言自明的，因为它既为临安市新农村建设提供了政策支持、规定了发展方向，又开启了临安市委市政府创新发展的智慧之门，同时为其创新发展准备了充足的活动舞台和广阔的发展空间，使其能够在安定、优良的社会环境中尽情施展自己的聪明才智，心无旁骛地致力于“美丽乡村”建设工程，因此，其最终的成功不仅是可以预期的，也应该是理所当然的。

第二，各层级政府的领导与推进，特别是临安市委市政府在“美丽乡村”建设中的强力存在，是其成功的重要推手。“政治路线确定以后，干部就是决定因素”[6]，特别是对一项涉及全市域经济社会各方面的创新性工程来说，没有政府领导的强力存在，是既不可能发动，更不可能成功的。临安市委市政府既从源头上对接上级政府的政策要求，也因地制宜地设计“美丽乡村”建设的蓝图，并通过控制性详规和具体规划以及有针对性的工作安排和一系列的考评机制与具体的考评指标，全方位地领导、 指挥与参与 “美丽乡村”建设的具体实践活动，从而在体制机制上保障该项建设任务能够有条不紊地快速推进。

第三，扎实有效的推进安排和合理有序的实施过程，是该项建设工程取得成功的又一重要因素。总体上看，临安市“美丽乡村”建设实践经历了三个大的发展阶段：第一阶段是调研谋划阶段，从 2009 年 3 月开始，到 2009 年 11 月结束，主要工作是调研、考察、论证、讨论、征求意见，从而逐步形成建设指导思想、确立建设内容及分阶段实施的战略规划；第二阶段是决策部署阶段，从2009年8月开始， 到2010年6月结束，主要工作是起草、研究、制定并出台《关于建设“绿色家园、富丽山村”的实施意见》，并制定配套实施的具体管理办法、考核办法；第三阶段是组织实施阶段，从 2010 年 2 月开始，一直延续到今天，主要工作是成立市“绿色家园、富丽山村”建设领导小组，设立四大工程建设指挥部，成立为全市推进“绿色家园、富丽山村”建设提供决策、咨询、指导和服务工作的办公室和专家指导组，从抓组织管理、抓规划编制、抓项目实施、抓监督检查等方面为推进“美丽乡村”建设创建工作提供了保障。

第四，政府财政资金的保障是“美丽乡村”建设工程得以实施与推进的关键。从 2009 年 3 月开始至今，临安市累计整合浙江省村庄整治、 历史文化村落保护，杭州市城乡统筹、 “美丽乡村” 建设、 临安市 “绿色家园、富丽山村”建设等各级专项资金共计 15.2 亿元，投入“美丽乡村”建设工程。从而在缺乏社会资金投入和农村集体经济实力脆弱的背景下，保证整个建设工程不断取得突破性进展，并连续十年（2004—2013 年）获得浙江省“千村示范、万村整治”工作考核先进单位，2012 年被评为“浙江省‘美丽乡村’创建先进县”，2013 年被浙江省委、省政府授予全省“千村示范万村整治”工作先进单位。

第五，社会舆论的支持也是保证其成功的重要因素。特别是在经济民主建设日趋走向规范化和不断被强化的东部发达地区，社会舆论的支持为临安市“美丽乡村”建设的健康推进和快速发展奠定了坚实的社会基础。更具有启迪意义的是，围绕着该项工程形成的社会舆论支持，不仅仅来自于政府的政策性文件及政府职能部门和官员的支持，也不仅仅包括具有官方背景的媒体宣传，更多的来自于民间，特别是来自于渴望迅速提高生活品质要求的广大农民群众：进入新世纪以来，临安市农民人均纯收入连续十年保持了高位增长，2009 年达到了 10735 元，与收入水平同步增长的是农民对物质文明和精神文明更高的需求与期盼，这种期盼集中反映在他们对生活环境生态型、生活条件现代型、生活方式城市型转变的渴望与诉求，因此，开展以“绿色家园、富丽山村”为载体的“美丽乡村”建设，符合群众意愿、顺应群众期待，从而得到农民群众的积极支持和热烈响应，这是临安市“美丽乡村”建设在短时间内取得丰硕成果的重要社会原因。

（二）政策性建议

临安市“美丽乡村”建设实践初步探索出一条实现城乡一体化发展的新路子，初步建构起一种统筹城乡发展的新模式，既具有实践意义，也具有理论意义，同时对其它地区农村探索适合自己特点的新型城镇化实现形式具有启发意义。但是，我们也应该注意，来自于临安市的“美丽乡村”建设实践经验也并不是尽善尽美的，还存在着需要批判性反思和建设性改进的不足之处，集中到一点，就是临安市“美丽乡村”建设实践纯粹是由政府推进的一种新农村建设模式，该模式的优点毋庸置疑，但缺点也是显而易见的，其内蕴的四个重大问题必须直面，第一是政府角色如何恰当定位的问题，第二是政府财政资金应用的公平性问题，第三是新农村建设，或者是新型城镇化建设主体确定及主体作用发挥问题，第四是“美丽乡村”建设的可持续性问题。

第一， 恰当定位政府在 “美丽乡村” 建设实践中的角色， 是该项建设工程后续实践需要直面的第一个问题。临安市既有的推进模式在短时间内推动“美丽乡村”建设迅速展开并取得突出成绩，但也出现了棘手的问题，首先是与由政府纯粹推动关联的政府唯一责任主体的问题，这很容易让政府陷入具体事务的泥淖而难以自拔，也容易因推动不利而引起民愤；其次是建设资金筹措的压力让政府疲于应付；第三则是科层制体制弊端易于在“美丽乡村”建设实践中引发不良的连锁反应。因此，政府应该及时回撤，退回到自己分内的职责上来，坚持有所为有所不为的原则，将已经走上正规的“美丽乡村”建设任务交给恰当的实践主体，从而能够更从容地从政策制定、方向指引、监督检查等角度，为“美丽乡村”建设顺利推进保驾护航。

第二，保证政府财政资金应用的公平性，是“美丽乡村”建设工程进一步发挥作用的基本前提。政府财政资金取之于民、用之于民体现的是社会主义财政经济制度的本质特征，也是地方经济社会发展的重要支撑力量，临安市“美丽乡村”建设得以顺利推行的最基本保障也来自于此。但是，从某种意义上讲，实践于临安的“美丽乡村”建设工程在政府财政资金的使用上还是存在着值得商榷的地方，其中，最为突出的一点就是资金的选择性投入，即只是将资金投入到符合预设条件的精品村、特色村和整治村，按照临安市政府的说法就是坚决不撒“胡椒面”，不搞遍地开花，一步一步，稳扎稳打地推进城市、集镇以及“美丽乡村”建设。从单纯的经济学意义上讲，这种集中有限力量办大事的做法是高效的、值得肯定的，但是，从社会公平角度分析，就会发现存在的许多问题，也会带来难以预料的不利结果，其中最为明显的一个结果就是市域各村及各村村民没有能够共享发展成果，因之会人为地造成不同发展水平村贫富分化的进一步加剧。所以，寻找一条既有效率，又能维护社会公平正义的“美丽乡村”推进路径，是接下来的创建实践中需要着力解决的重大问题。

第三，“美丽乡村”建设主体确定及主体作用发挥问题。临安市“美丽乡村”建设的推动主体是政府，建设主体是以村为单位的村级领导集体和全体村民，因此，从表面上看，该项建设工程充分发挥了政府和农民的两个积极性，在管理体制和运行机制上都做到了最优。但是，在实际建设过程中，农民的积极性并没有得到充分的挖掘和发挥，最为突出的表现是建设资金来源的单一性：只有政府财政资金的投入，没有集体经济资金投入，也没有社会资本、民间资本的影子，因此，出现政府财政资金单打独斗、勉力支撑的局面，于是就造成许多创建村要么举债建设，要么“看菜吃饭”，要么只能建设半拉子工程。所以，如何真正调动农民的建设积极性，广开财源共赴“美丽乡村”建设大业，也是在后续建设中必须直面的重大问题。

第四，“美丽乡村”建设的可持续性问题。由于存在着上述三大问题，临安市“美丽乡村”建设工程实际上就存在着能不能可持续发展的问题，因此，着眼于长远，不仅在体制机制上创新改革，而且能够从人财物各方面综合考量，并立足于信息化时代提供的全新科技平台，创设条件与机会，充分发挥各种力量创建“美丽乡村”的积极性，才能够保障这一建设工程沿着健康和谐的道路快速推进。

四、小结

临安市“美丽乡村”建设实践开创了新型城镇化新的实践模式，在一定范围内实现着和实现了城乡一体化的发展格局，为各创建村奉献出了高品位、高质量的“绿色家园、富丽山村”，也为我国新型城镇化建设实践提供了可资借鉴的成功样板。另外，临安市委市政府在总结经验、直面问题的基础上，寻找进一步发展的新路子，提出了建设“百里画廊、千里画卷”的战略部署，立志将广大农村建设成村美、家富、社兴、人和的“绿富”新家园，并设计出可操作的“画好图、稳步走、蒸小笼、串珍珠”具体实施方案。虽然这许多进一步的举措还难称尽善尽美，但是，有着敢于直面问题、志于开拓进取和善于创新发展气魄与胸怀的临安人，让我们看到了“美丽乡村”建设的美好前景，也为这一实践模式的健康发展创造了充要条件。

注释：

[1]《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（2013 年 11 月 12 日中国共产党第十八届中央委员会第三次会议通过）。

[2]《国家新型城镇化规划（2014—2020 年）》，《人民日报》，2014-03-17， 09 版。

[3]张本效、郑杭生：《“就地上楼”：新型城镇化社区的实现形式》，《甘肃社会科学》，2014（5）。

[4][ 英 ] 埃比尼泽 • 霍华德：《明日的田园城市》，北京 : 商务印书馆，2012，第 6 页。

[5]所谓 “四轮齐驱动” 就是实施四大工程：通过实施绿色新环境打造工程， 走生态之路， 实现 “村美” ；通过实施绿色新产业提升工程，走富裕之路，实现“家富”；通过实施绿色新社区建设工程，走和谐之路，实现“社兴”；通过实施绿色新文化培育工程，走文明之路，实现“人和”。所谓“三期美家园，十年磨一剑”就是通过近、中、远三期共十年的努力，全面建成富有临安特色的社会主义新农村。

[6]《毛泽东选集》第二卷，北京：人民出版社，1991，第 526 页。