明确良治的标准更为重要

胡鞍钢

文章来源：《国家治理》周刊

一个国家的现代化至少包括两个最主要的方面：一是经济现代化，如农业现代化、工业现代化、科学技术现代化和国防现代化；二是制度现代化，即实现国家基本制度现代化，并实行“良治”，确保国家利益最大化、全体人民福利最大化。

国家基本制度建设与一个国家现代化的经济建设有很强的关联性和互补性。国家基本制度建设的目的，旨在为实现“良治”和“长治久安”创造制度条件、制度环境和制度功能。这包括五个方面的国家根本利益和目标：国家安全与领土完整；经济发展与经济稳定；社会公正与人类安全；政治清明与社会稳定；生态平衡与环境保护。国家基本制度可概括为八大机制：强制机制、汲取机制、共识机制、监管机制、协调机制、表达机制、整合机制、再分配机制，并为中国逐步实现社会主义民主政治奠定坚实的制度基础。

良好公共治理的六大要素

发展本身既是难得的机遇，也是巨大的挑战。如何利用机遇，应对挑战，或者将挑战转化为机遇，这取决于一个国家能否主动推动改革，实现良治（good governance）。

20世纪80年代末以来，治理逐渐成为公共管理领域最流行的概念之一，也成为公共管理改革的重要手段和目标。与民主、人权等在不同文化背景中容易产生歧义的概念不同，治理旨在寻求一个一般意义上的公共管理的范式，鼓励各国政府、公共组织、私营部门和非政府部门积极参与到社会公共事务的管理中去，使得各国能够分享在公共管理方面取得的经验和教训。

经济合作与发展组织（OECD）于2003年发起了治理项目，旨在同中国分享其成员国在这方面的专家意见，并展开政策对话。这是我所见到的国际上首次系统地对中国治理的分析和评价。这一项目是从政府整体系统和行业部门入手展开。针对整个政府体系，项目对预算处理、公共支出、税务系统、公共服务、反腐败斗争、监管体系和政府组织结构方面的发展进行了考察并盘点了遗留问题。在部门方面，OECD回顾了中国在治理方面已经取得的成就，确定和分析存在的问题，总共涉及10个政策部门：劳动力、银行业、竞争、知识产权、外国投资、统计、合作治理、农业、环境保护和高等教育。

OECD公共管理委员会认为，良好的公共治理包含以下关键要素：

法治，所有的行为和决策都是平等的，且仅以服从法律为基础。

问责，所有的政府行为、决策和决策制定过程需公开接受立法机关、民间团体和公众——某些情况下甚至超国家机构的详察。

透明度，政府需愿意并能够通过提供信息和解释来表明，政府行为和决策在多大程度上与其经可靠分析、明晰定义并协商同意的目标相一致。

效率和效果，政府需为公民提供高质量且经济的公共服务，并能够监控和评估其成效。

回应性，政府须具备能力和灵活性对各种变化迅速做出回应、广泛征询意见，并愿意审慎反省自身的角色地位。

前瞻性，政府能够在现有的信息数据和政策发展趋势的基础上预见到未来的问题和矛盾，并根据未来的成本和可能发生的变化（人口、经济、环境等问题）制定相关政策。

中国社会治理的四大转型

笔者认为，不必过分强调国家治理的定义，实际上，国家治理是没有通行的、普遍的、共识性的定义的，只能说不同的国家有不同的国家治理目标，因此也就会有不同的治理体系、治理能力等。实际上，习近平总书记在2·17讲话中已经说明：“纵观世界，各国各有其治理体系，而各国治理能力由于客观情况和主观努力的差异又有或大或小的差距，甚至同一个国家在同一种治理体系下不同历史时期的治理能力也有很大差距。”

习总书记的创新之处在于首次将国家治理体系和治理能力与现代化相联系，这是西方学者以及OECD所没有提到的。不仅是国家治理体系和治理能力的现代化，而且是为了支撑和保证“五位一体”总体布局的社会主义现代化，并将两种现代化有机地结合在一起。还有一个创新之处就是将国家治理体系与治理能力有机结合来讨论。

过去35年中国改革开放的主线不仅是经济起飞、经济建设，同时也是制度建设、制度创新的过程。1978年以来，中国不仅实现了持续多年的高速经济增长，而且也发生广泛的社会变化：一是经济体制转型，即从指令性计划经济体制向社会主义市场经济体制转变；二是社会转型，即从以农业为基础的传统农村社会向以工业和服务业为主导的现代城市社会逐步转变，同时还正在向以知识为基础的知识社会加速转变；三是政治体制转型，即从传统中央集权政治体制向社会主义民主政治体制转变；四是开放转型，即从封闭、半封闭经济社会向建立开放经济和全面开放社会转变。这种多重的转型效应从体制和结构（包括社会结构和权力结构）两个方面深刻地改变了中国，使中国社会发生了诸多规模性和实质性的变化。多重交织的社会转型与巨大快速的社会变化对中国政府的治理能力形成了前所未有的挑战和更高的要求。

总之，中国的治理转型特别是制度建设仍然滞后于经济社会的快速发展。因此，加强制度建设、推动政府变革、实现治理转型，即从政府主导的一元（独家）垄断社会治理模式向政府、市场和社会相互补充、相互制衡的多元共同社会治理模式的转型，是确保中国成功地实现“市场转型”、“政治转型”、“社会转型”和“开放转型”的关键。

中国制度现代化的三个阶段

在经济社会变迁的同时，中国也在经历一个制度现代化的过程。如果仍然以1978年为起点，我们可以把这一过程划分为三阶段：第一阶段，1978年到1991年，是制度重建阶段；第二阶段，1992年到2001年，是制度深化阶段；第三阶段，2002年以后，是制度完善阶段。

当然，制度建设不是要推倒重来，而是在既有制度的基础上持续、渐进地推动原有制度的变迁过程，就像经济发展一样，制度建设同样是一个逐渐深入、不断完善的过程。历史经验证明，任何彻底抛开已有的制度积累、脱离实际国情、试图短期内建立一个全新的制度框架的做法都将以失败告终。因此，国家制度的现代化过程不可能是一蹴而就的，我们要循着制度变迁、制度建设的轨道不断改进、不断创新、不断完善。

制度建设不仅要求我们要有政治意愿和政治目标，关键还要求我们要有学习能力、创新能力和实施能力。可将其称之为“能力建设”。作为执政党，既要能够根据社会的需求及时出台改革的措施，制定应对的政策，也要有强大的执行能力，政策、措施、办法一经出台，就要能够得到切实的实施。“言必信，行必果”，这种国家能力建设恰恰是很多发展中国家所欠缺的，也正是这些国家面临发展困境的症结所在，这些国家的许多蓝图、设想大多只是一个“乌托邦”。因此，从世界范围内来看，中国共产党是一个学习型政党，又是一个实践型政党，是通过实践来学习，通过学习来进一步指导和促进实践的政党，继而开创了“中国之路”，也就是1982年邓小平同志在党的十二大上提出的“中国特色的社会主义现代化之路”。探索和开创“中国之路”的过程非常符合我们所说的制度变迁本身的逻辑。

同时，制度变迁有着不同的模式和路径，就中国而言，其制度变迁表现出如下特点：其一，中国的制度变迁属于自觉式，而不是自发式。党和国家认识到了我们的基本国情，在我们960万平方公里国土范围内治理8000多万党员的党组织、超过13亿人口的社会，不可能靠自发方式的制度变迁，因为时间太长，代价太大，我们必须是自觉地去做，这样时间相对短，代价相对小。其二，中国的制度变迁不是被动的，而是主动的。我们不能等到党和国家已经面临生死存亡的危机时刻才来思考出路，寻求变革，而应该居安思危，“存而不忘亡，治而不忘乱”。这就要求我们的制度变迁必须是主动的、积极的、政府主导的过程。其三，中国的制度变迁主要不是诱致性的，而是强制性的。虽然中国的很多制度变迁都兼具诱致性和强制性特点，但还是以强制性为主。强制性的制度变迁可以加快我们的制度建设，在短时期内获得制度红利。例如在我们现在实行的政府采购制度下，使得1978年前全国只不过就10亿元左右的政府采购规模，在2006年达到了3600亿元。

我们还要注意，国家基本制度是国家现代化的基础设施，当然它不像高速公路那样看得见、摸得着，属于硬件基础设施。制度建设是一种无形基础设施，或者说是软设施，是一个国家软实力的重要表现，同时也是国家经济社会发展的重要推动因素。制度建设具有很强的正外部性、基础性和先行性。因此，我把它称之为是“无形投入”、“软投入”，并且这种投入能够带来长期的回报和红利。从经济学上讲，“硬投入”大多是一种即期回报、短期回报，而“软投入”则是一种长期回报。古今中外国家发展的历史表明，国家单靠贤明的君主或帝王是不可能实现长治久安的，能够实现这一目标的根本途径就是进行完备的制度建设，这也是我们要加强制度建设的根本原因所在。

总之，制度是一种特殊的（全国性）公共产品，国家或政府是它的主要提供者，也是它的主要实施者和保障者。我们进行制度建设，就是要降低党的治理成本、降低国家治理的成本，以及降低社会治理的成本。

【作者简介】胡鞍钢，清华大学国情研究院院长、公共管理学院教授。