创新社会治理机制

李强

文章来源：《前线》2014年第1期

十八届三中全会《决定》指出“推进国家治理体系和治理能力现代化”，这一重要思想体现在社会建设方面，就是提出了“创新社会治理体制”。2004年党的十六届四中全会提出社会管理的概念，党的十七大、十八大报告都沿用了这样的提法。此次社会治理概念的提出，是对于多年来推进社会建设，处理我国转型期众多社会矛盾、社会问题经验与教训的吸取和总结，对于以往的理论既有继承，又有发展，既有延续性，又有开拓性。在怎样进行治理和治理的方式、方法上，社会治理比较社会管理更具备现代化的特征。社会治理与社会管理，一字之差，却是党的社会建设理论与实践的一次重要的创新。

第一，社会治理更强调“双向互动”的特点。传统的管理体制将管理活动分为管理者与被管理者，注重管理者对被管理者的约束或控制，管理是一种从上到下的控制，上层发出指令，下属必须服从。这样的管理方式造成的结果是控制一方掌握全面的权力，被管理的一方处于被动的、服从的地位，显然不是现代化的社会治理方式。而在社会治理的局面下，政府与社会的关系，既有政府作为公共事务的管理者，从事管理、服务、控制等多方面的工作，也有社会对于政府的监督、督促、批评等众多的活动；既有从上到下的指挥，也有从下到上的反馈、参与。这种“双向互动”体现了现代的、文明的、法治的社会治理的理念。

传统管理体制的最大问题是忽视了社会的活力，单向的控制思维忽视了社会的能动性和能动力量。在我国，党和政府确实是最重要的领导力量，但是，人民群众是社会的主体，如果没有广大人民群众的参与，我们的社会建设就不可能实现。传统管理体制的一个缺点就是政府干预过度，什么事情都要靠政府管，其结果是社会失去了活力，而政府由于承担了过多责任而不胜其负。社会不去发挥作用，凡遇到事情都倚赖于政府。在今天局面下，政府不可能把所有的事情都揽到自己的身上。过多责任的结果是问题成山，积蓄社会矛盾，群众也不满意。所以，创新社会治理的思路是让社会发挥更大的能动作用，是走群众路线，相信人民群众，通过创新社会治理，实现新形势下的和谐社会。

第二，社会治理更强调多元参与的特点。社会是一个极其庞大的体系或系统，尤其是中国社会，人口数量巨大、疆土辽阔广大、区域类型多、民族多，构成社会的阶级阶层、社会群体、职业群体更是多元复杂。中国社会的良性治理，一定需要全体人民的共同参与。在这种复杂体系的治理中，确实需要统帅，所以，党和政府处于领导和主导的位置上。但是，这绝不是说其他力量不重要。此次文件特别强调“鼓励和支持社会各方面参与”。这是因为和谐社会构建的前提是全社会成员的积极参与。

在强调社会多种力量参与社会治理方面，《决定》还特别指出了要“激发社会组织活力”。《决定》提出“重点培育和优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织”。最近，笔者在某城市的基层社区做社会调查，结果发现，在基层社区层面，社会组织的发育状况还比较滞后，尚有巨大的发展潜力。在调查的地区，被访者参加过社区公益组织的仅12.6%，参加过工会的仅12.4%，参加过职业协会的仅5.6%，参加过基金会活动的仅2.1%。在基层社区，社会组织的发育十分滞后，这就导致了城乡社区居民缺少交往、缺少社区认同，处于一片散沙的状态。

所谓社会组织，我们不应理解得过于狭窄。其实，除了政府和企业以外的组织都可以视为社会组织。在我国的社会组织中，有一类是具有长久历史和传统优势的社会组织，这就是工会、青年团、妇联。按照我国的工会法，以工资收入为主要生活来源或与用人单位建立劳动关系的劳动者，承认工会章程，都可以加入工会成为会员。所以，工会是面向亿万劳动者的，它是力量最为强大的社会组织。但是，从基层社区的调查数据看，被访者中参加工会的比例很低。同样的问题也发生在青年团和妇联身上。究其原因，是由于，在今天改革开放的全新局面下，我国传统具有明显优势的社会组织，不少都没有积极地适应形势的变化，没有及时作出自身的改革。传统社会组织很多官气比较重，动力不强，仍然固守在原来的单位体制框架内，没有积极拓展、积极进取的精神。尤其是在新型社区中，传统社会组织发育明显不足。所谓新型社区就是在改革开放多年后的今天，新产生的社区类型。比如，新型商品房小区、新开发区、新型农村社区、城乡结合部社区等。工会、青年团、妇联，不少还是往往固守在原来的单位体制内、固守在原来的社区内，对于新生社区没有给予更多的关注。所以，远没有实现激发社会组织活力的目标。

所谓激发社会组织活力，也应包括激发企业社会责任的活力。企业虽然在类别上是市场经济组织，而不属于一般意义上的社会组织。但是，企业是在社会、社区范围内运营，必然与社会、社区发生密切的关联，所以，企业理应承担更多的社会责任，包括：企业周边的环境责任、提供就业机会的责任、周边社区建设的责任、帮助社会弱势群体的责任等。如果成功激发了企业的社会责任活力，实现了企业的社会参与，则会大大推进和谐社会的建设水平。

在基层社区层面，广大居民对于改善社区环境、提供社区公共服务、构建和谐社区有着极其迫切的需求和要求，如果进行有效的组织，广大居民有着非常积极的参与动力。所以，关键问题是怎样组织老百姓，怎样焕发出广大居民自身就具有的参与动力。而创新社会治理体制，就是要通过创建新的体制、机制，使得广大社区居民能够真正地广泛参与到社区建设之中。

第三，社会治理强调合作、协商的特征。改革开放多年以来，社会上明显出现了“不均等”和利益多元化的趋势。对于今天的社会格局，如果使用利益群体的分析范式是比较符合实际的。由于社会、社区、小区中都存在不同的、众多的利益群体，所以，有时候很难形成一致的意见。比如，某城市对于一个新的开发区的建设，不同的社会群体、不同部门，处在不同的位置上，会持有完全不同的观点。例如，城市经济工作部门会认为这是推进该地区经济发展的大好机遇，经济发展了、产业发展了也会创造更多的就业机会。开发商们会认为，这是一次很好的投资机会、盈利机会。但是，居住在该开发区地域范围内的居民、家庭，则面临着被拆迁改造的局面，很多人会认为是对他们生活的重大打击，近来很多群体事件就是因拆迁改造引发的。而对于新建开发区这样的事情，环境保护者也往往持异议，认为某些产业会带来环境问题。对此，历史文化保护者也常常持相似的观点，认为大规模的拆迁改造会破坏该地区的历史文化遗址。又如，对于同样一块建设用地的使用，不同的人也会有不同的主张，主张社会公益事业的人会强调应建设医疗教育等公益机构，急需改善住房条件的老百姓会认为用来建设限价房、经济适用房、廉租房是最紧迫的，等等。在多元利益的格局下，不同利益人群的观点会是针锋相对的。

社会治理中协商民主方法就是探索解决上述社会矛盾、社会冲突、社会纠纷、社会问题的制度性的办法。用协商民主的方法去解决经济社会发展中的各种问题，去解决和群众切身利益相关的实际问题。协商民主具有明显的中国特色，该方式已经经过长期实践的考验。《决定》指出：“推进协商民主广泛多层制度化发展”，“构建程序合理、环节完整的协商民主体系，拓宽国家政权机关、政协组织、党派团体、基层组织、社会组织的协商渠道。”社会治理中协商民主方法的根本特征就是采取协商、商量、合作、协作的立场，通过听取多方面、多种人群意见的办法，统筹、协调处理社会问题，最后达成共识。

第四，社会治理更强调法治的理念。以往讲社会管理体制有五句话，“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”，而创新社会治理将法治放到了更为重要的位置上。在社会治理中，法治是前提、基础和保障。我国体制变革中，遇到了纷繁复杂的社会矛盾、社会问题，政府、企业、群体、组织、家庭、个人都常常遇到复杂的问题，有些是棘手的问题，我们怎样处理这些问题呢？处理社会问题的依据是什么呢？首先就要看是否符合法律、法规，如果某些人的行为就是违法的，不能因为他有势力、有关系就屈从于他，即使是家庭纠纷，处理事务的基础和基本原则也只能是法律法规。如以往在处理一些棘手的问题上，有时候因为某些人会闹，于是就节节让步，其结果是老实人吃亏，刁钻者获益。这样处理问题的结果就变成所有人都来闹，问题不但没得到解决，反而越闹越大。之所以会如此，就是因为没有坚持法治是前提、基础和保障的原则。《决定》指出：“把涉法涉诉信访纳入法治轨道解决，建立涉法涉诉信访依法终结制度。”就是强调坚定不移的法治理念。

第五，社会治理更重视公开、透明的治理方式。《决定》总的精神是强调国家治理体系的现代化。现代化的治理方式否定了不公开、不透明、封闭的运作方式。当年，中央在处理“非典”事件的时候，就是凸显了现代公开、透明的治理方式，结果突发事件处理得及时有效。《决定》提出社会治理创新，也是对于长期探索社会治理方式的理论总结。

第六，社会治理更重视体制机制上的创新。在我国的社会建设领域，社会治理是个新概念，使用这个概念就意味着更多的新意，更具有创新的涵义。《决定》特别提出，在处理社会矛盾、社会问题时，要“创新有效预防和化解社会矛盾体制”，要“健全重大决策社会稳定风险评估机制。建立通畅有序的诉求表达、心理干预、矛盾调处、权益保障机制”。所以，社会治理的创新任务十分艰巨，很多新的机制的建设还要经过实践的检验。

总之，创新社会治理体制的提出，为我国建设、构建和谐社会提出了新的任务，这样一个全新的理念还需要我们在理论联系实际的运作中不断探索、体会。理论工作者和实际工作者要共同努力，共同推进我国的社会建设事业由社会管理向社会治理转变，完成创新社会治理体制的重大任务。

[作者简介]清华大学社会科学学院院长，社会学系教授，博导。