就近城镇化与就地城镇化

李强  陈振华  张莹

文章来源：《广东社会科学》2015年第1期

提要：改革开放以来东部沿海地区的快速发展形成了 “异地城镇化”和人口向特大城市集聚的特点，由此也导致了 “农民工”和 “留守现象”等一系列问题。应该依托地级市和县级城镇，促进人口集聚，并鼓励有条件的小城镇和村庄就地改造，探索就近就地城镇化模式，一方面可以降低城镇化的制度障碍和成本，促进区域均衡发展；另一方面，也有利于农业和乡村可持续发展。同时，就近就地城镇化也符合当前农民工的城镇化意愿。对于中国这样一个幅员辽阔的大国，就近就地城镇化符合城镇化人口流动规律，具有重要的意义。

关键词：就近城镇化  就地城镇化  异地城镇化  新型城镇化  人的城镇化

一、就近城镇化与就地城镇化的提出

关于中国的城镇化模式，历来有大城市论、中等城市论、小城镇论和多元模式论等不同的争论，其区分更多着眼于城市的规模。主张大城市发展论的观点认为大城市资源集中，效率高，发展小城镇过于分散，基础设施和公共服务效率低；主张小城镇发展论的观点则认为小城镇具有拦阻和蓄积人口流动的作用，是防止人口向大城市过度集中的 “蓄水池” （费孝通，１９８４），以及连接城乡，具有 “离土不离乡，进厂不进城”的优点，有利于实现就近、就地转移 （赵新平，周一星，２００２）；中等城市发展论则认为强调大城市和小城镇的观点各有偏颇，主张采取中庸道路。１９９０年代中期以后，前一阶段粗放型小城镇发展的问题逐渐暴露，农村产业发展动力不足，小城镇生活条件差，公共服务落后。以发展小城镇为主的理论开始强调促进小城镇发展应适度地集中，以发展县城或县域中心城镇为主 （辜胜阻，李永周，２０００）。

在国家政策层面，改革开放初期到 １９９０年代，我国一直强调 “严格控制大城市”的方针，一直延续到 １９９０年代的“八五”规划和 “九五”规划。这一段时期内，伴随着乡镇企业的快速增长，小城镇发展迅速。２０００年以后，提出 “多样性城镇化道路”的方针，不再提出 “控制大城市规模”，改为 “完善区域性中心城市功能，发挥大城市的辐射带动作用，防止盲目扩大城市规模”。而到 ２００６年以后开始提出， “城镇群作为推进城镇化的主体形态”。在不同时期围绕着城市规模和布局政策也有所调整。

随着东部沿海地区的快速工业化和城镇化，学术界开始从迁徙距离的角度注意到就近和就地城镇化的现象。一些学者研究发现，在中国东南沿海部分城镇化发达地区，乡村人口并未大规模向城镇迁移而实现了就近和就地城镇化 （ＺｈｕＹ，２００４）。Ｆｒｉｅｄｍａｎｎ（２００５）认为这种现象是中国自 ２０世纪 ８０年代以来最不寻常的转变过程之一，一些学者还视其为当今城乡界限淡化条件下人类聚落系统发生重大改变的证据之一 （ＣｈａｍｐｉｏｎａｎｄＨｕｇｏ，２００４，Ｈｕｇｏ，２００６）。联合国人口基金的 《２００７世界人口状况报告》甚至专门以案例的形式报道了关于泉州市就近就地城镇化现象的初步研究 （ＺｈｕａｎｄＱｉ，２００７）。由此，部分学者提出，就近和就地城镇化是中国城镇化进程中有别于异地城镇化的一种独具特色的道路 （辜胜阻，易善策，李华，２００９）。董宏林等人认为，政府要依据农民的意愿、生存发展能力和经济实力，引导他们及其供养的农村人口，就近循序迁入县级市及县城、建制镇、乡集镇及中心村就业、定居，从而减少农村人口，让农民享受改革的成果 （董宏林，刘刚，黄亚玲，２００７）。很多学者强调县域经济带动对于农村和农民实现就近和就地城镇化的重要性 （辜胜阻，刘传江，钟水映，１９９８；蔡荣，虢佳花，祁春节，２００７；张建华，洪银兴，２００７）。更多学者是从空间与内涵双重视角进行概念界定，认为就近、就地城镇化是指农村人口从过去向大城市、中心城市迁移转变到向其户籍所在地的小城镇 （包括中心镇、乡政府所在集镇和一般集镇）迁移为主要模式，实现人口的 “就近城市化”进城进镇，实现农民职业非农化、生活方式城市化和思想观念现代化 （潘海生，曹小锋，２０１０）。也有学者将城市近郊农村城镇化定义为“就近城市化”，如谭炳才认为，“就近城市化就是以原区域内的中、小城市为核心，按一定的人口容纳规模，把城郊的农村地区纳入城市总体规划，拉大城市骨架，就地建设中心城市的过程”（谭炳才，２００４）。

在就近就地城镇化的微观机制方面，部分学者研究了东部沿海地区就地城镇化的影响因素，提出发达地区乡村的拉力 （就业机会、收入水平、社会保障与乡土情节）的作用强度要远高于大中城市的拉力 （就业机会与收入水平、居住环境、子女教育等）的解释 （祁新华等，２０１２））。也有学者研究了近年来的资产置换和股份模式，即农民通过宅基地的置换，进入重新规划的“城镇化功能型社区”集中居住；通过土地的股权置换，进入新的农业工厂、工业园区、城镇化之后的服务业工作 （张向东，２０１０）。

总的来看，现有研究对于农村人口就近就地实现城镇化的现象、动力和问题都进行了一定的研究，但是在具体内涵和空间指向上存在着一定的差异，大多偏向于小城镇的发展和建设，当然也有不少观点同时强调了县城和县域经济。另一方面，对于就近就地城镇化的意义更多依据于东部沿海发达地区的现实经验，缺乏从中国城镇化整体战略角度的思考。在就近就地城镇化的微观机制方面的研究也以总结现有模式为主，缺乏对农民流动意愿、制度设计和引导政策方面的研究。

就近就地城镇化的特别意义在于有利于解决中国城镇化面临的一系列问题，包括降低城镇化的制度障碍、促进城镇化的合理布局与保障中国农业、乡村的可持续发展。同时对就近城镇化和就地城镇化进行了区分：“就近城镇化”是指原农村人口不是远距离迁徙，而是近距离迁移到家乡附近的市镇，主要界定为以地级市和县级城镇为核心的城镇化，“就近”主要是相对于跨省和跨地级市的长距离流动而言。从中国的地理特点来看，地级市和县级行政单位，不仅在地域文化上具有相似性，同时随着交通机动化的发展也在通勤距离范围以内，非常有利于城乡流动和一体发展。而 “就地城镇化”则是更突出了农村的就地改造，即农民并没有迁移到其他地方，而是在世世代代居住的乡村地区，完成了向城镇化、现代化的转型。

二、就近就地城镇化与城镇化健康发展

就近就地城镇化的提出，首要的原因是有利于城镇化的健康发展，在中国区域发展差异巨大和制度衔接面临巨大成本的情况下，有利于降低城镇化的制度障碍和农村人口城镇化的社会成本。

１改革开放以来的人口“异地城镇化”现象

改革开放以来，我国区域发展呈现出明显的非均衡发展特征，以珠三角、长三角和京津冀为代表的东部沿海地区快速发展，出口导向型的劳动密集型加工制造业不仅吸引了本区域的农村劳动力，也吸引了大量中西部的农村劳动力，形成了大量农村人口跨省流动的 “民工潮”现象，成为中国城镇化的一个显著现象。

段成荣、杨舸 （２００９）利用历次全国人口普查数据分析了流动人口变动趋势，结果表明（见表 １），东部地区所吸引的流动人口在全国流动人口中的比例大幅度上升，１９８７年达 ４３８％，１９９０年接近全国的一半，２０００年达 ５７０％，２００５年则进一步提高到三分之二左右。

如果以省作为单位分析可以看到，２０００年跨省流动人口达到了 ４２４２万人，而 ２０１０年迅速增长到 ８５８８万人，在 １０年里增长了一倍 （见表 ２）。

而国家统计局农民工监测报告表明，２０１３年外出农民工约 １６６亿人，其中跨省流动 ７７３９万人，而省内流动到省会城市的还有 １９０８万人。如果将跨地级市作为 “就近”和 “异地”的分界线，可以看到外出农民工中 “异地”流动的比例应该超过一半 （见表 ３）。

２“异地城镇化”模式下农村人口城镇化的困境

在人口长距离流动的 “异地城镇化”模式下，由于农民工的低工资和低收入以及区域间财税体制和转移支付的限制，使得人口流动中的各种权利转换和保障衔接难度大大增加。由此导致农村进城人口基本上很难获得城镇户籍和相应的社会保障、子女教育等等公共服务权利，形成所谓 “半城镇化”现象。根据 ２０１０年六普数据，城镇常住人口和户籍人口分别为 ６６６亿和３８４亿，占总人口的比重分别为 ４９６８％和 ２９１４％，相差 ２０个百分点。

从地方政府的角度来看，户籍改革的问题实际上是公共服务责任与支出的问题。放开户口实际上意味着社会福利的放开，势必导致地方财政的巨大压力，导致地方政府户籍改革的动力非常不足。而对于一些超大城市，为了控制人口规模，更难对农民工放开户籍。

在社会保障方面，我国社会保障统筹层次低，信息化建设有待提升，只能以县、市和省为单位，省内统筹和全国统筹困难很大，同时养老、医疗保险等都存在着账户积累等复杂的技术问题。提升社保统筹层次，不是短时间可以实现的。农民工跨省流动需要重新退保、参保，面临统筹账户的利益损失，导致参保率非常低。国家统计局农民工监测调查数据显示，２０１３年雇主或单位为农民工缴纳养老保险、工伤保险、医疗保险、失业保险和生育保险的比例甚低，分别为１５７％、２８５％、１７６％、９１％和 ６６％。

从住房的角度来看，长距离流动的城镇化，导致农民工在城里居住条件非常差的同时，留在农村的宅基地和住房根本难以得到有效利用，呈现出长期空置的状态，造成社会财富的巨大浪费。目前城镇建设用地约 ４万平方公里，而农村集体建设用地超过１６万平方公里。据统计，目前全国所有村庄中，“空心村”内老宅基地闲置面积约占 １０％ －１５％，部分地区 “空心村”空置住宅超过 ３０％①。农村大量集体建设用地的闲置，与城镇建设用地指标的短缺形成强烈的反差。城镇化本来有利于建设用地的集约节约，但农民工 “候鸟式”的流动导致 “两栖现象”和“两头占地”。

３“就近就地城镇化”有利于消除农村人口城镇化的障碍

就近就地城镇化，在我国区域之间发展水平差异较大的现实下，有利于解决社会保障、公共服务等制度衔接和城乡资产权利置换等一系列问题，消除农村人口城镇化的障碍。

以社会保障衔接为例，市县内的流动更有利于社会保障的衔接，例如一些地方推出 “农地换城镇户籍和社会保障”的政策，虽然存在着如何衡量农地承包权的价值，用财产权益置换社会保障是否公正等争论，但客观而言也是创造了一种城乡身份转换的机制。

就近就地城镇化也有利于解决农村转移人口的住房权益，一方面在就近流动和就业的情况下可以利用现有的农村住宅，另一方面可以在城镇化过程中对农村的土地权益 （特别是建设用地权利）和住房权益进行必要的迁移和转换，例如通过设计 “宅基地换房”等进城农民有偿退出农村资产或者置换为城镇住房的机制，实现农民 “带资进城”或者 “带指标进城”，降低城镇化的障碍。目前国家土地管理部门已经制定了 “城乡建设用地增减挂钩”的政策，通过建设用地权利转换有利于化解耕地保护与城镇发展之间的矛盾，在市县域内有利于进行整体统筹和政策实施。

三、“就近就地城镇化”与城镇合理布局和区域均衡发展

对于中国这样一个幅员辽阔的大国，提出重点培育地级城市和县级城镇，也有利于国土均衡和区域均衡发展。这在改革开放以来我国人口出现过度向特大城市和大城市集中的背景下，尤其具有重要的意义。

１我国城镇行政等级与城市规模现状

从我国城镇发展实际来看，在经历了 １９８０年代东部沿海的小城镇迅速发展以后，１９９０年代以后大中城市开始获得了明显优势，主要原因是在我国行政体系下，更高行政层级的城市在建设用地指标、招商引资及各类政策方面都更具有优势，特别是 １９９８年新一版 《土地管理法》颁布以后，事实上地级市以上城市获得了更大的发展。从 ＧＤＰ统计来看，２００１年年县域经济 ＧＤＰ约４８６万亿，占全国总量１０９７万亿的４４％，而到２０１０年县域经济 ＧＤＰ只有１１４１万亿元，占全国总量 ４０１２万亿的 ２８％，比例明显下降。另一方面，根据农民工监测报告数据，从 ２００１年到２００９年农民工的分布和变化来看，地级以上城市所占比重一直呈现上升趋势，２００９年达到６３３％。以 ２０１１年为例，在直辖市务工的农民工占 １０３％，在省会城市务工的占 ２０５％，在地级市务工的占 ３３９％，综合统计在地级以上大中城市务工的农民工达到 ６４７％。由此可以看出，２１世纪以来人口和产业都明显向地级以上城市集聚。

从城镇布局的合理性来看，截至 ２０１０年底，全国共有县和县以上城市 ２３２２个，其中地级以上城市 ２８７个，县级市 ３７０个，县城 １６６５个。

按照我国 《城市规划法》的界定，２０万以下为小城市，２０－５０万人口为中等城市，５０万以上人口为大城市，１００万以上为特大城市。但中国社科院编制的 《中国中小城市发展报告（２０１０）》提出将市区常住人口 ５０万以下的城市界定为小城市，５０－１００万的城市为中等城市，主要依据是许多县级城市市区人口规模已经达到 ２０万、５０万的临界值。城市化经济理论认为，３３０万人口规模城市化经济效应最显著。王小鲁研究认为，中国城市 ５０－４００万人口城市规模的全要素生产效率最高②。考虑到要素集聚和中国人口规模巨大的国情，如果以 ５０万人口规模作为划分大城市和中小城市的界限，可以看到县级市和县城基本属于中小城市，相当一部分地级市也属于这一行列。

从城市人口规模分布来看，１７０个人口超过５０万的大城市中，又有６２个人口超过１００万人，这些百万人口以上的特大城市集中了 １６６亿人。以 ４个直辖市、重要省会城市和副省级市为代表，特大城市的 “巨型化”趋势显著。２０１１年底北京市常住人口已超过 ２０００万人。２００１年到２０１０年，人口规模超过 ４００万的超级大城市从 ２００１年的八个增长到十四个。另一方面，根据统计，我国 ２０万人以下的县城多达 １５６０个，县城以外的建制镇大约 １７７万个，这两个层级分别集聚了 １２６亿和 １４６亿城镇人口③。由此也可以看到，在大城市和特大城市高速发展的同时，我国相当一部分地级市和县级城镇的人口规模都普遍偏小，达不到经济发展和城市发展的适宜规模。

２培育地级市和县级城镇的重要意义

从前述分析可以看到，近年来中国城镇化的推进，已呈现出了明显的集中效应，珠三角、长三角和京津冀三大城市群已成为中国经济发展的主要引擎和人口集聚的主要区域。而全国正在规划和形成中的城市群则更多。

毋庸置疑的是，未来以大都市为核心的城市群将继续在中国城镇化进程和参与国际竞争中发挥巨大的作用。但目前中国的“大城市病”已经开始显现，北京、上海、广州等城市人口规模正从一千万向两三千万迈进，城市群人口规模则更大。核心城市群未来在产业和人口集聚方面，应该更加注重竞争力的提高和创新能力的提升，而将劳动密集型产业向更大的区域进行疏散。

纵观各国的城镇化历史，都先后经历了集中发展大城市和注重均衡发展的阶段。法国早期的工业化大多集中在巴黎、里昂、马赛等传统中心城市，其城镇化也主要凭借大城市的扩张实现，小城镇在二战后才逐渐发展起来 （孟春、高伟，２０１３）。而日本在 １９２０年到 １９５０年阶段也同样经历了大量人口向四大工业带———京滨工业区、中京工业区、阪神工业区和北九州工业区聚集的过程，到战后形成了以东京、大阪、名古屋为中心的三大都市圈。但由此引发了国土均衡计划和“过疏地区”振兴的计划。韩国也曾经历过由于人口膨胀造成大城市社会问题频发的阶段。从１９８０年到 ２００５年，通过卫星城的发展和国家对欠发达地区的政策扶持，韩国的城市发展才渐趋平衡 （李强等，２０１３）。

客观来看，由于我国区域间经济社会发展水平和公共服务差异很大，如教育水平的差异、各地高考录取之间的差异都可以导致大量移民并向少数特大城市的高度集聚。城镇化过程中既要发挥核心大都市圈的积极作用，又要避免人口的过度集聚，如日本韩国等首都都市圈人口占全国三分之一到四分之一，对中国国情是不适宜的。而以地级市和县级城镇为单位，有利于促进区域间的平衡。

从我国现实国情看，地级市市域大多数面积 ５０００－２００００平方公里，市区交通辐射距离 ２００公里以内。地级市一般是我国重要的工业基地、商贸中心、交通枢纽和地区政治经济文化中心，在我国工业和服务业发展中具有重要战略地位。在人口城镇化方面既具有很强的动力，又有制度上的便捷。我国 ２８３个地级市中，大部分城市人口规模在 ５０－１００万人之间，未来将迈入 １００万以上规模的大城市。但仍有 １２９个地级城市人口规模不足 ５０万人。从地理分布、宜居性和城市规模效应看，将大部分地级市培育成为 ５０－２００万人口的城市，对于城市的规模效应、城镇体系的合理布局和国土均衡发展都具有非常重要的战略意义。

县级行政单位大多数面积 １０００－４０００平方公里，交通距离不超过 ５０公里。在区域公共服务中扮演着重要的角色。县域经济是在县级行政区划内，以县城为中心，以乡镇为纽带，以广大农村为腹地的区域经济。县域经济能形成核心竞争力，解决基层农村非农业就业问题，直接推动城镇化进程和城乡一体化。但目前只有东部地区经济发展较好的县级城市，如义乌、绍兴等城市人口超过了５０万人，１５６０个２０万人口以下的县城平均城市规模只有８万人。加强县级城市的人口集聚能力仍然是未来一段城镇化的重要任务。

从人口流动的角度来看，欧美国家的城镇化历程表明，人口的迁移也呈现出链式移动的特点，即近郊的农业人口向城市流动，而其他地区的农业人口填补近郊的空白；小城市的人口向大城市流动，而农村人口向小城市流动。而中国当下的人口流动也呈现出这样的特点，如本文中部分调查所反映的，高学历人口向大中城市集中，农民工倾向于地级市和县级城镇居住，而本地农民则倾向于邻近的县城或者小城镇居住。因此，在这样的背景下，加大各类公共资源向地级市、县城的投入，同时以体制机制改革给予农村更多选择和活力，推动就近就地城镇化，对于解决农村人口的城镇化尤其重要。

四、就近就地城镇化与农村可持续发展

以市、县为核心的就近、就地城镇化，不仅有利于降低农村人口融入城镇化的成本和障碍，也有利于城乡一体化发展。近距离迁移避免了远途迁徙的各种困难和障碍，也有利于区域文化的传承，社会关系网络的延续。

１“留守现象”及其引发的社会问题

在 “异地城镇化”模式下，导致了 “留守儿童”、“留守妇女”、“留守老人”、“空心村”等突出现象。历次普查数据表明，农村年轻人口比重不断下降。２０－３９岁年龄人口从 ２０００年到２０１０年下降了 ４５个百分点，０－１９岁下降了 ７个百分点，４０－４９岁人口比重上升，５０岁以上比重上升 （见表 ６）。许多调查也表明，近年来农民工整体外出的比例也在不断上升。而发达国家的经验早已表明，城镇化过程中乡村社区的衰败成为一个很大的问题，但由于中国农村人口基数庞大，尚未引起足够的重视。

“六普”数据显示，我国农村地区没有成年男性在家的家庭户达到了 ２６４８％，而只有老人、儿童在家的情况，也达到１４３７％ （见表 ７）。

显然，以 “留守儿童、留守妇女、留守老人”等为代价的城镇化流动模式是不可持续的，导致种种种社会问题。学术界也对此进行了很多研究，例如留守妇女本身作为一个弱势群体，承担着生理、心理、安全等多重负担 （许传新，２００９）。留守的少年儿童正处于成长发育的关键时期，他们无法享受到父母在思想认识及价值观念上的引导和帮助，成长中缺少了父母情感上的关心和呵护，极易产生认识、价值上的偏离和个性、心理发展的异常，一些人甚至会因此而走上犯罪道路。而农村留守老人面临的诸多问题也日益凸现，生存状况不容乐观。实证调查的结果表明：农村留守老人的物质生活水平偏低，生活质量差，劳动强度大，精神缺乏慰藉，情感生活匮乏，身体健康状况不佳，生活无人照料 （杜鹏等，２００４；王俊文、曹涌，２００９）。这些问题不仅会影响大量留守家庭的生存与发展，也会影响整个农村社会的和谐稳定 （孙鹃娟，２００６）。有些留守老人则由于监护孙辈，出现了代际经济的逆向流动，加重了留守老人的生活负担 （叶敬忠、贺聪志，２００９）。

２与城镇化相结合的农村可持续发展

由于劳动力大量外出，“空心村”现象也引发了农地撂荒和农业可持续问题。经济学界对“农民荒”从粮食安全 （杨明洪，２０１０；张洪州，２０１２）和现代农业发展和新农村建设的负向效益方面进行了研究 （戴星翼，孟维华，２００８；李首成等，２００６）。这表明中国的城镇化战略必须充分考虑乡村的可持续发展问题。只是由于我国农民数量庞大， “农民荒”的现象尚未充分显现。

由于农业劳动的季节性很强，兼业化一直是农业发展的一种模式选择。改革开放以来，中国广大农村家庭事实上是通过 “代际分工”和 “家庭分工”实现了兼业化。对此，学术界也存在着争论。部分学者认为农业兼业化与规模化和专业化相矛盾，对农业长期发展产生负面影响（速水佑次郎，２００３；胡浩，王图展，王云鹏，２００３；袁军宝，２００９）。但另外一些学者认为农业兼业化是工业化过程中世界各国农业发展的共同现象，有利于提高农业资本投入和集约化，提高劳动生产率，是对小农经济效率的改进 （董智明，王建红，２００４；向国成，韩绍凤，２００７）。

从世界范围内来看，农业兼业化经营模式在日本、美国、德国和墨西哥等国家已经存在多年。和中国国情相似的日本，农业兼业化非常典型。２０世纪 ５０年代中期以来，日本农民兼业化比重迅速提高。专业农户比重从 １９５０年的 ５００％下降到 １９８５年的 １４３％，兼业农民相应从５００％上升到 ８５７％ （梅建明，２００３）。美国的大型农场模式，法国的中型农场模式分别可以达到几千亩和几百亩规模，但日本家庭农村经营的规模一般仅在 １－２公顷之间。

我国自上个世纪 ８０年代实行家庭联产承包责任制以来，分散的小农生产方式表现出难以适应市场化、科技化和规模化的弱点。近年来围绕着农村土地制度尽管存在着强化集体所有制和强化农户权利加快土地流转的不同观点，但在促进农业规模化和产业化方面具有一致性。但从我国农业生产条件来看，东北平原、华北平原和长江中下游平原为主的平原地区耕地大约占全国农地一半左右，另外一半为丘陵和山地。平原地区适应于机械化和规模化经营，便于农村人口从农业中释放出来，向城镇转移。但是对于我国中西部大部分丘陵山地地区，规模化经营具有一定难度，无论是从零碎农地的维护和利用，还是民俗文化和边疆安全等角度，都需要保持一定数量的农村人口。

从农村人口城镇就业的角度来看，农村人口进入城镇多以制造业和非正规的服务业为主。国家统计局 ２０１３年农民工监测报告显示，农民工中从事制造业的比例为 ３１４％，而批发零售、交通运输仓储、住宿餐饮和居民生活服务业等的比例也高达３３１％，建筑业和其他行业分别占２２２％和 １２３％。而本地农民工中从事制造业和建筑业的比例略低，但服务业比例明显高于平均水平，达到 ３９５％。这些在城镇从事服务业的本地农民工，对于兼顾家庭农业无疑具有很大的便利性。

通过就近就地城镇化促进农业的兼业化和职业化经营，逐渐使农民不再是一种身份而是一种职业，让农民进城者享受城市文明，实现收入提高和确保家庭团聚，在乡者愿意为土地耕种倾注心力，也能获得与之付出相匹配的收益，农民也成为一种骄傲体面的职业，而不是一种缺少光彩的身份标签。农村面貌发生根本变化，田园风光醉人，具有独特的魅力，农民居民享受城市文明，农民素质提高，生产生活方式、思想观念发生根本变化，农业实现现代化，城乡公共服务均等化，社会保障完善。这本身就是符合人的城镇化的内在要求。这会使农民对于农村和农业获得自豪感和认同感，实现改造传统农业，再造乡土中国。

因此对于我国西部和广大山地丘陵地区，城乡兼业是提升农民收入和兼顾农村发展的适宜模式，而长距离流动的 “异地城镇化”模式不可避免导致农村发展的困境。就近就地城镇化则有利于通过季节性投入、家庭分工和代际分工来支持农业的持续发展。事实上，西部地区已经非常重视就近就地城镇化和兼业型的城镇化模式，例如，西南地区的云南省在编制新型城镇化规划和制定城镇化政策时就明确提出，促进就近就地城镇化，允许进城农民保留农村资产等政策。这些政策和实践都表明了就近就地城镇化在城乡协调和城镇化健康发展方面的意义。

五、就近就地城镇化的现实基础与政策引导

就近就地城镇化不仅有利于城镇化的健康发展和城乡一体化发展，也具有深厚的现实基础和农民意愿的支持。

１就近就地城镇化与农民工的流动意愿

就近就地城镇化，与当前农村人口城镇化的趋势也是非常符合的。从近年来农民工流向来看，本地农民工的比例也在不断上升，增速快于外出农民工。

从 ２００９年到 ２０１２年农民工流向变化的比例变化可以看到，省内流动农民工从 ２９％上升到３３０％，而本地（乡镇内）流动农民工一直保持在 ３７％上下，而跨省流动农民工比例从 ３３０％下降到 ２９％。这些变化表明，农民工“回流”的趋势开始逐渐显现。

随着新一代青年群体对生活品质的重视，调查表明，地级市和县级市开始受到更多人的青睐。２０１０年和 ２０１４年，《中国经济生活大调查》调查了人们愿意选择在哪里定居④。２０１０年选择直辖市的人最多 （３１３％），其次是省会城市（１８５％）。但到了 ２０１４年，更多的人愿意首选在地级市居住 （２８６％），其次是县级市 （２４８％），省会城市排名第三 （２１８％），第四选择是镇 （１２９％），排在最后的是北上广深 （１０２％）。

关于农民城镇化定居意愿的调查数据也证明，农民在选择定居城镇时，大部分都希望到县城和县城以上的城市定居。清华大学城镇化调查，询问被访者 “如果您能在城镇定居，根据您或家人的条件，您最想定居在什么地方？”调查结果发现，愿意在城镇定居的农民工群体中，７６７％的人愿意在地级市、县城或镇上居住，仅有 ２３３％的人愿意在省会或直辖市定居 （见图２）。而国务院发展研究中心的调查同样表明，只有 ２３７％的人希望定居在省会或直辖市⑤。国家统计局的农民工监测调查关于外出农民工住宿情况的数据发现，乡外从业回家居住的比例上升最为明显，从 ２００８年的 ８５％上升到 ２０１２年的１３８％。

而清华大学社会学系在四川德阳和河南舞钢两个地区针对本地农民的调研结果则表明，本地农民选择城镇化，大多数还是选择附近的小城镇和县城 （参见表 ７）。

因此，依托地级市和县级城市的就近就地城镇化，非常符合相当一部分农民工和本地农民改善生活和居住条件的需求，已经具备了很强的现实基础。

２就近就地城镇化的政策引导

从历史发展来看，改革开放以来，比较成功地实现了就地城镇化的案例已经比比皆是，如浙江一些乡镇和村庄，河北的白沟镇，以及一批明星村庄如大邱庄、华西村等。这其中可以看到几个明显的动力：

第一是农村的非农产业发展。人民公社时期，农村的社队企业就已经存在。改革开放以后，农村的乡镇企业更是得到了突飞猛进的发展，一部分乡村因此实现了工业化带动下的就地城镇化。而随着国民经济社会发展和收入水平的提升，乡村旅游和休闲的需求也大大增加，促使了一部分乡村地区旅游产业的蓬勃发展，实现了旅游带动下的就地城镇化。

第二是交通的便捷化。近年来，中国大陆基础交通网络建设极为迅速，很多农民到附近城镇就业，当天就可以往返，这与城市居民上班下班的交通方式没有本质区别。在大城市周边的小城镇和乡村尤为明显，推动了城市近郊社会形态的急剧变化。

第三是农民改善生活的需求和居住方式的转变。随着农民收入水平的提升，农民对居住品质也开始有了更高的要求。许多较为富裕的农村，农民已经开始从平房居住变为上楼居住，再加上自来水管道的建设和电话、互联网的普及，生活方式和城镇差别日渐缩小。新型农村社区建设等受到了相当一部分农村居民的欢迎。

因此，在中国城镇化的多元模式中，应该充分发挥地级市、县级城镇和中小城镇的优势，促进农村人口的就近就地城镇化。这其中除了放开中小城镇户籍，加快城乡社会保障一体化等制度改革以外，关键是改革土地制度，释放基层和农村发展活力，为广大农民提供更多的选择。

在市县层面，继续完善 “城乡建设用地增减挂钩”的实施机制，建立更多 “宅基地换房”等城乡资产和权益转化的机制，允许农户自由选择，给予那些愿意退出农村进入城镇的农民更多选择。

在农村积极探索小城镇和新型农村社区建设，政府划定未来集中聚集区，并给与基础设施和公共服务设施配套方面的补贴和支持，让具有建房需求的农民自发渐进的向小城镇和新型农村社区迁移，就可以自然而然实现农村居民点的调整。

对于具有一定产业基础的小城镇和村庄，探索就地改造实现城镇化的模式和政策，积极引入社会资金参与村庄改造整治和建设。例如一些地区探索的 “村企合作”模式，通过企业和社会资本向农村投资发展产业，整治村庄，改善生产生活条件，实现农民、企业和政府的多赢。

需要注意的是，就近就地城镇化本质上是给予农民更多的选择自由，实现城乡之间居住地迁徙和身份转换的自由选择，而不是行政推动或者强制推行，搞运动式的一刀切的 “农转城”或者逼迫农民进城。当前农村的发展是明显分化的，调查结果表明，那些非农收入 （打工收入、经商收入等）比较高的家庭，愿意卖掉农村住宅搬到城镇居住的比例要高一些。而完全没有非农收入的家庭更愿意在相对生活成本更低的农村居住。对于主要依靠农业收入的这部分群体，进入城镇可能反而导致生活负担的加重。由于信息不对称，政府并不知道农民家庭的收入情况，在这种情况下让农民根据自身情况 “用脚投票”，鼓励有意愿的农村家庭、高收入的农村家庭根据自己意愿进入城镇，也有利于降低政策阻力。

如果说大中城市发展体现了市场导向和政府主导性，更多体现了 “自上而下”的特点，就近就地城镇化模式则需要利用乡镇本地的特色资源、产业等优势，因地制宜地推进城镇化建设，发挥政府、市场和社会的多元合作，尤其是充分发挥基层的能动性、积极性和巨大活力，体现了城镇化进程中 “自下而上”的城镇化特征。

总之，中国作为一个幅员辽阔的大国，在城镇化的路径和模式选择方面，应该高度重视就近就地城镇化的作用。从未来城镇化发展来看，核心城市群在提升国家竞争力和城镇人口集聚方面仍然具有很大的优势，但从中国区域均衡发展、城乡均衡发展等来看，又必须重视地级市和县级城镇的发展，通过 “点面结合”促进城镇化的健康发展。而改善农村生产生活条件、促进建设用地集约的客观需求也凸显出引导农村城镇和村庄集聚，有选择培育小城镇和新型农村社区的意义。应该从土地制度改革、公共服务投入方面给与基层更多活力，让广大农民根据自身情况和意愿选择适宜的城镇化路径。

参考文献略

作者简介：李  强，清华大学社会科学学院教授、博士生导师；陈振华，清华大学社会学系博士研究生；张  莹，清华大学博士后工作站研究人员。北京  １０００８４