中国社会保障制度变革的挑战和取向

郑功成

文章来源于：《人民论坛》  2014  年。

自上世纪80年代以来的社保制度变革，在总体上几乎重塑了整个社会保障制度体系，然而，我国社会保障改革历程并非只有成功与成就，它还同时存在着一些不足与失误

近30年来社保制度变革的成就

我国的社会保障制度始建于20世纪50年代初期，迄今可以划分为两个发展阶段。改革开放前的社会保障制度与计划经济体制相适应，是国家主导下的单位保障制，制度安排具有典型的国家负责、单位（集体）包办、板块结构、全面保障、封闭运行等特征。改革开放后，我国社会保障的改革与发展则是针对这种传统社会保障制度而进行的制度变革与创新，即在利益日益多元化的条件下，虽然由政府主导着社会保障制度的建构，但企业、社团与个人等必须共同分担责任，同时通过社会化方式来加以实施，社会保障成为一个独立于企事业单位之外的社会系统。因此，我国社会保障制度变迁的路径，即是由国家─单位保障制向国家─社会保障制发展。

回顾自上世纪80年代以来的社保制度变革历程，可以发现，迄今为止，除公职人员退休制度仍基本保留着原有制度的框架外，其他各项社会保障制度都处于改革与发展过程中。从社会保障观念更新到制度结构、责任承担方式、财务模式的调整，在总体上几乎重塑了整个社会保障制度体系。我国社会保障改革的成就，主要体现在如下几个方面：

实现了社会保障观念革新。改革开放以来，一方面是因为整个经济社会转型中选择了效率优先的发展取向，另一方面也是由于认识到了国家或单位单方承担全部社会保障责任的做法不可持续，因此，在社会保障制度变革中，强调了个人责任回归，促使人们从传统体制下对国家与单位的过度依赖转向认可自身应当承担的责任，从而事实上为重塑社会保障体系奠定了相应的思想基础，同时也扫除了制度变革最重要的观念障碍。

构建了责任分担的机制。在新型社会保障体系建设中，建立多方共担责任的机制是核心目标之一，实践中已经体现出了政府、企业、社会、个人等主体各方共同分担社会保障责任。例如，养老保险、医疗保险建立在用人单位与参保人缴费的基础之上，再加上政府补贴，实质上是三方分担责任；在强调政府承担社会救助责任的同时，民间的慈善公益事业也在不断发展；在各项社会福利事业的发展中，福利彩票公益金成为重要资金来源，社会资源与市场资源在一定程度上得到了调动，个人亦须支付一定的成本，等等。这种责任共担机制的构建，不仅使社会保障制度的互助共济功能得到了巩固，也为这一制度实现稳定与可持续发展奠定了基础。

社会化取向替代了单位或集体保障制。社会化是我国社会保障改革的又一核心目标，它是对传统社会保障制度的板块结构与封闭运行的否定。例如，社会保险已经由单位包办、彼此分割的劳动保险变成了开放型的社会化保险机制，社会救助从只针对传统的鳏寡孤独救济对象转化成面向所有低于一定收入标准或生活水平的社会成员，老年福利事业摆脱了官办福利院的局限而步入社会化发展阶段，等等。社会保障制度的社会化，彻底矫正了政府主导的社会保障事务与单位负责的职业福利严重错位的现象，既为这一制度走向公平创造了必要条件，也为全体人民特别是劳动者的自由流动提供了相应的制度保障。

法制化建设取得了重要进展。一方面，从习惯于按照“红头文件”办事，到制定相应的法律、法规。如制定《社会保险法》、《军人保险法》及《工伤保险条例》、《失业保险条例》、《城市居民最低生活保障条例》、《农村五保供养工作条例》等，还有与社会保障直接相关的《老年人权益保障法》、《残疾人保障法》等，使国民的社会保障权益更加明确。另一方面，社会保障行政管理与经办机制改革取得了重要进展。从改革开放初期恢复民政部，到1998年国务院组建劳动和社会保障部统一管理企业与乡村社会保险事务，再到2008年将劳动保障部与人事部合并组建新的人力资源和社会保障部，使全国的社会保险事务进一步集中监管；同时，将经办社会保险等事务的机构从政府序列中独立出来变成事业单位，成立非政府机构性质的全国社会保障基金理事会，利用邮局、银行等提供发放养老金等社会保障服务，这些重要变革都标志着社会保障行政管理体制与经办机制正在走向成熟。

实践效果非常明显。一方面，新旧制度已经整体转型，并部分地实现了制度创新。一个政府主导、责任分担、社会化、多层次化的新型社会保障体系，已经替代了原有的国家负责、单位（集体）包办、板块分割、全面保障、封闭运行的国家—单位保障制度，在养老保险等方面还部分地实现了制度创新，即构建了社会统筹与个人账户相结合的新模式。另一方面，越来越多的城乡居民受惠于新型社会保障体系。全民医疗保险与基本养老保险制度全覆盖基本实现，社会救助直接惠及1亿以上的低收入人口及天灾人祸中的不幸者，保障性住房供应规模持续扩大，各项社会福利事业亦获得了较大发展。正因为此，我国市场经济改革中的巨大社会风险才得以基本化解，国民经济持续高速增长才具有了稳定的社会环境，并明显地推动了社会的发展进步，增强了人们适应时代剧变的承受能力。

社会保障制度转型仍未最终全面完成，还存在着一些不足与失误

然而，从社会保障制度转型仍未最终全面完成、新制度的建设依然滞后于经济社会发展的需要来看，我国社会保障改革历程并非只有成功与成就，它还同时存在着一些不足与失误。

第一，城乡分割与地区分割的推进方式，损害了社会保障制度的统一性及特定功能的全面发挥。例如，在养老保险中，职工基本养老保险处于地区分割统筹状态，农民工很难完全融入这一制度，城镇居民与农村居民养老保险分别由不同政策规范；在医疗保险中，城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险与新型农村合作医疗三轨并存；在社会救助中，最低生活保障制度同样是城乡分立，其他专项救助亦在城乡之间差异巨大；即使是针对无依无靠的孤寡老人也是城乡分割实施，在城市是通过公办老年福利院来满足其生活保障需求，在农村则通过是五保户制度来规范；等等。这种城乡分割与地区分割的推进方式，损害了社会保障制度的统一性，限制了社会保障特定功能的全面发挥，使社会保障社会化发展的正向效应打了折扣。

第二，社会保障主体各方责任划分的模糊化，直接影响着这一制度的健康发展。例如，传统制度下的历史责任与新制度下的现实责任一直处于模糊状态，它必然影响到化解历史负担的责任在相关主体之间的合理分担，并对新制度及其运行效果造成严重影响。目前难以推进养老保险全国统筹、各地社会保险费率高低不一等问题，其实都和历史责任与现实责任划分不清密切相关。再如在新制度的实践中，政府责任与企业、社会、个人的责任边界也是模糊不清的，即主体各方所负责任的大小并不明确，甚至具有一定的随意性。即使是政府责任，在中央政府与地方政府之间亦是责任模糊，虽然中央财政自1998年以来对社会保障的投入在大幅度增长，但并非法定的固定机制，地方财政的责任更缺乏规范。社会保障责任划分的模糊化，直接损害了新型社会保障制度的有计划性和可预见性，同时也给经济发展和市场竞争中的主体各方带来权利和义务的不确定性，并增加了劳动者代际负担的不确定性和每届政府应负责任的不确定性，进而损害市场经济的正常秩序，弱化国家参与国际竞争的能力。因此，用明确的责任划分来替代现实中的责任模糊，用分级负责的固定拨款机制来促使各级财政到位，客观上已经成为新型社会保障制度建设所面临的紧迫任务。

第三，改革不同步与“老人老办法、新人新办法”的改革原则未能很好贯彻，滋生了新的社会矛盾。在养老保险制度改革中，企业职工早已建立了统账结合的社会养老保险制度，而机关事业单位工作人员还停留在原有的退休制度中，这种不同步导致了两大群体在养老金权益上的差距持续扩大。同时，无论是企业职工还是机关事业单位工作人员，因为未真正贯彻“老人老办法、新人新办法”改革原则，造成企业退休人员普遍觉得权益受损，而机关事业单位工作人员却明显获得较企业员工更为优厚的养老金待遇，结果滋生了企业与机关事业单位退休人员的尖锐矛盾，同时也直接影响到年轻人到机关事业单位就业的择业偏好。因此，不同步的改革直接放大了不同群体的福利权益差距，而不分新人、老人的做法，既是对同一代人追求公平权益的损害，亦使深化改革难度显著增大。

第四，现行制度安排的设计均不同程度地存在着缺陷，致使优化制度安排的任务异常繁重。例如，职工基本养老保险还停留在地区分割状态，制度结构亦存在着不合理现象；医疗保险依然是城乡分割，责任负担失衡；失业保险与工伤保险制度均缺乏预防风险的功能；最低生活保障制度同样存在着只考虑收入状况而不考虑资产状况以及非专业化实施的缺陷；老年人福利事业、残疾人福利事业城乡分割，有的甚至是将救助、福利与保险相混淆；灾害救助只体现出政府责任，而且主要集中在中央政府；住房福利将住房救助与公共房屋供应混在一体；整个制度体系表现出经济保障项目与服务保障项目失衡，管理体制中多龙治水的格局仍然存在，等等。如果不能尽快全面优化现行制度安排，随着投入规模的持续扩张与路径依赖的惯性强化，整个社会保障体系将陷入极为不良的状态。

此外，社会保障立法依然滞后，急切需要制定《社会救助法》等基本社会保障法律；相关配套改革必须同步推进，如医疗卫生体制改革、公共财政改革、户籍制度改革等，都是社会保障改革与制度建设不可缺少的配套，只有同步协调推进，才能取得相得益彰的效果。

上述不足、缺陷与问题的存在，一部分是由于历史原因与发展不平衡造成的，一部分是由于“摸着石头过河”、渐进改革中经验不足造成的，但也有一部分是由于改革不够理性、制度设计不够周密的决策失误造成的，这都是值得吸取的深刻教训。

城乡分割的社会保障体系

前已述及，新型社会保障体系建设中还存在着诸多缺陷，而最核心的问题则是城乡分割的制度安排及与之相关的管理体制、资源配置等直接影响了社会保障体系的统一性及其整体功能的全面、正常发挥。

社会保障制度安排的城乡分割。例如，在养老保险中，职工基本养老保险制度面向城镇职工，农民工参保客观上还面临着一些障碍；国家对城镇无业居民与农村居民养老保险采取同样的财务模式，而政策依据却是分割规范；失地农民迄今缺乏统一的政策规范，处于非城非乡状态。在医疗保险中，城镇居民与农村居民采取的同样是政府补贴加个人缴费的筹资机制，但前者称城镇居民基本医疗保障制度，后者称新型农村合作医疗。在社会救助中，最重要的项目是最低生活保障制度，面向城镇居民的依据是国务院颁布的《城镇居民最低生活保障条例》，面向农村的依据则是国务院发布的政策性文件。因此，新型社会保障制度安排的现实，明显地表现出城乡分割的特征。

社会保障管理体制与运行机制的城乡分割。与城乡分割的制度安排紧密联系的是社会保障管理体制与运行机制。一方面，尽管通过多次机构改革在一定程度上消除了一些管理体制中的城乡分割痕迹，但迄今仍未真正得到彻底根治，传统体制的惯性依然强大。例如，同样属于医疗保险事务，城镇人口由人力资源和社会保障部门主管，农村人口由卫生部门（现在的卫生和计划生育委员会）主管；即使同一种社会保障业务由一个部门统一管理，也会设置城乡有别的内设机构，如人力资源和社会保障部的养老保险司专司城镇人口养老保险管理之职责，农村社会保险司专司农村居民养老保险管理之职责；民政部门统一管理全国无依无靠的孤寡老幼救助，在许多地方也是由两个不同的内设机构来分别管理。另一方面，社会保障制度运行中的城乡分割经办也是普遍现象。例如，医疗保险由于是不同部门分割管理，在绝大多数地区也处于城乡分割经办状态，即同一地区往往并存着城镇居民与职工医疗保险经办机构和新型农村合作医疗经办机构，并运用着相互分割的两套信息系统；最低生活保障制度在城镇基层由居民委员会代为实施，在农村由乡村组织代为实施，并无统一的专业经办机构。社会保障管理体制与运行机构的城乡分割，既是社会保障制度安排城乡分割的现实反映，又进一步强化了社会保障制度的城乡分割，并必然带来社会保障资源配置的城乡分割。

综上可见， 城乡分割构成了我国现阶段社会保障体系的一个重要特征，它实质上是计划经济时代城乡社会二元结构的延伸，是社会保障改革不彻底、不成熟的具体表现。

社会保障体系城乡分割的原因

我国改革开放已历30余年，国家已步入工业化时代，而社会保障体系在经历全面而深刻的制度变革后，依然未能超越城乡分割的历史局限，隐藏在背后的原因是多方面的，既有传统的观念与路径依赖，亦有重城镇轻乡村的发展取向和城乡利益冲突的影响。

第一，传统户籍制度的藩篱不易突破。我国现行的户籍制度是严格区分城乡居民身份的标识，而社会保障权益又长期以来都与户籍紧紧地捆绑在一起。户籍制度决定着城乡居民不同的社会保障权益，背后隐藏的是城乡利益分歧与冲突，而现行社会保障体系建设的城乡分割又进一步固化了户籍制度的城乡分割。因此，传统户籍制度实质上是城乡二元分割的总根源所在。

第二，传统观念障碍依然深厚。在一些人（包括一些决策机构、政策制定者、立法者）的意识里，城乡二元分割不是可以逐渐改变的现象，而是一种已经固化的历史。在考虑政策措施、进行制度设计甚至立法过程中，他们总是自觉不自觉地将农村居民与农民工视为另类，一些貌似公正的观点与主张透出来的依然是城乡二元分割分治的旧思维与价值取向。包括主张为农民工维权单独立法，提出建立农民工养老保险制度与失地农民社会保障制度，等等，就是不考虑如何与现行基本社会保障制度接轨。传统观念的障碍，直接影响到新型社会保障体系的理念与目标设定。因此，如果不能从根本上改变传统的城乡二元分割分治的观念、意识与思维定势，社会保障体系建设仍将很难超出城乡分割的困局。

第三，体制性障碍影响巨大。在这方面，主要表现有二：一是职能部门的相互分割，直接导致了社会保障制度安排与相关政策的不协调，即使同一项制度亦存在着被多个部门分割的体制缺陷；二是职能部门职责紊乱、责任不清的局面并未得到扭转，还在直接影响着社会保障制度的健康发展。例如，上世纪80年代中期国家对社会保险制度的管理职能进行不当分割，让劳动部门管理国有企业职工、中国人民保险公司管理集体企业职工、人事部门管理机关事业单位职工、民政部门管理农民，所造成的不良后遗症迄今还在影响着养老保险改革的深化；医疗保险制度更是由两个部门分割管理，直接演变成了一种部门利益之争。而城乡孤寡老幼之所以在民政部门统一管理下也在实践中分割实施，主要原因是财政资源配置一直延用着原有的拨款方式，用于城镇孤寡老幼的财政资金与用于农村五保户的财政资金不能混用，是财政拨款体制的城乡分割导致了这一制度在具体实践中的城乡分割格局难以改变。因此，体制性障碍使一些看起来容易改变的现象变得很难改变。

第四，新型社会保障体系建设缺乏统筹规划与顶层设计。由于我国的社会保障制度改革采取的是局部地区、局部领域、个别项目试点先行的渐进方式，从一开始就缺乏对整个社会保障体系的目标设定与发展战略思路，更缺乏应有的整体设计与统筹安排。在这样的情形下，单个职能部门不可能超越本部门职权去统筹考虑非自己主管的社会保障事务，从而使得城乡统筹在社会保障体系建设中大多只能停留在纸面上。即使一些地方在社会保障体系建设中体现出了城乡统筹发展的取向，也只是依靠地方领导的自觉，而这种自觉还往往要受到上级职能部门的干预。因此，缺乏统筹规划与顶层设计，城乡社会保障体系建设便只能沿着历史路径前行。

第五，工业化与城镇化的不成熟也是重要原因。我国的工业化与城镇化在近30年间进展迅速，但产业结构的工业化、就业结构的工业化并未真正带来人口的工业化，经济的城镇化、物质的城镇化并未同步带来常住人口的城镇化，如亿万农民工长期在城镇工作、生活，却无法真正融入城镇化进程。虽然有关部门公布我国人口的城镇化率超过了50%，但真正拥有城镇户籍身份的人口还不到总人口的35%。这表明我国的工业化与城镇化并不成熟，这种不成熟的工业化与城镇化势必影响到城乡社会保障体系建设的一体化。

社会保障制度城乡分割的不良效应

总体而言，社会保障制度城乡分割的不良效应主要表现在如下几个方面：

造成了社会保障制度统一性与公平性的先天不足。现代社会保障的一个重要功能是增进全体国民对国家的认同和促进整个社会的公平、正义与共享，但这二点均以维护这一制度体系的统一性为前提条件。统一性与公平性是密切相关的，没有社会保障制度安排的统一性，不可能实现这一制度的公平性。因为多元化的制度安排实质上是参与者权益的不平等，就像有人好心地主张为农民工建立专门的养老保险制度一样，其结果只能是将农民工不能平等地享有与城镇职工同等的养老保险权益通过相关法规制度化。从养老保险、医疗保险、最低生活保障制度、老年福利政策等的城乡分割中，可以发现社会保障待遇的城乡差距巨大，结果都是农村居民低于城镇居民。因此，任何城乡分割的社会保障制度安排，都存在着损害这一制度统一性与公平性的先天缺陷，进而可以被视为是屈从城乡二元结构现实而作出的不利于农村居民的选择。

导致了效率低下与资源浪费，也无法实现精细管理。城乡社会保障制度分割与管理、经办的分割，必然带来资源配置的城乡分割。如果这种分割在改革开放前或改革开放初期还因人员流动率低而有其合理性，那么，在工业化、城镇化加速进行和乡村人口大规模流动的背景下，传统的城乡分割式社会保障资源分割配置便遭遇了越来越大的挑战。例如，在医疗保险中，城乡分割的制度安排就根本不能适应工业化与城市化进程，导致了普遍存在的城乡居民重复参保、政府重复补贴与公共资源浪费的现象。不仅如此，主管部门分割带来的经办机制分割，必然要滋生成倍的运行成本，亦无法实现精细化管理。如许多地区就存在着两套医疗保险经办机构、两套医疗保险信息系统，其管理与运行费用几乎是双倍投入，结果不仅行政效率低下，还出现了混杂参保、信息失真等问题。

阻碍了城乡统筹发展，也延缓了城市化进程。社会保障制度的城乡分割与严重失衡，必然限制和阻碍劳动力要素的自由流动和不断优化，明显不利于全国城乡统一的劳动力市场的形成。不仅如此，社会保障体系的城乡分割，还使处于非农化过程中的农民被排斥在城镇社会保障体系之外，被置于“边缘人”地位，结果造成农村人口的非农化与农村人口的城市化呈现为两个分裂的过程。这一现实背景意味着农村人口在城市化过程中的预期成本将大大增加，农村人口的城市化动机也因此而大大降低，从而延缓了城市化进程。

城乡分割的社会保障体系还衍生出新的社会问题或矛盾。本来，社会保障制度与生俱来的使命应当是缩小不同群体收入差距的，城乡有别的制度安排却不利于缩小城乡差距，个别项目甚至出现了逆向调节。社会保障制度应当为全体人民提供稳定的安全预期，但这一制度的城乡有别却导致了认同感的缺乏，不公平感明显上升，对社会保障制度的不信任程度亦有上升趋势，而要重建对这一制度的信任还需要付出更多的成本。由于城乡分割实施社会保障制度，致使规模庞大的农民工迄今仍然处于无所适从状态，如参加农村合作医疗却又工作、生活在城镇，既被要求参加新型农村养老保险，又须按照《劳动合同法》、《社会保险法》参与职工基本养老保险，在务工城镇遭遇急难事件却因农村户籍身份而不能在当地获得社会救助，等等，这一群体的社会保障权益事实上受到了直接损害，不满感同样在上升。因此，社会保障体系建设的城乡分割，正在成为恶化城乡关系、激化社会矛盾的潜在因素。

加快推进城乡社会保障体系一体化的总体思路

社会保障体系建设的城乡分割格局，客观上已经成为困扰这一制度健康发展的桎梏，其负面影响已开始向社会、经济乃至政治领域延伸。因此，国家有必要将城乡社会保障体系一体化作为城乡一体化进程中的重点，同时将其摆到全面优化社会保障制度的优先位置，并采取有力措施加以推进，以切实促进城乡之间良性互动，早日实现城乡一体化。而在新时期推进社会保障体系建设城乡一体化的进程中，特别需要有科学的总体思路。

必须牢固确立城乡统筹发展的理念，并付诸社会保障制度安排的具体实践。理念是行动的先导，如果没有城乡统筹发展的理念，包括社会保障制度在内的任何制度安排都不可能自动实现城乡一体化。世界上有按照职业人群来设定相关制度安排的国家，但没有哪个国家根据城乡地域来划分社会保障制度安排。因此，在我国社会保障体系建设中，必须摒弃城乡分割分治的传统观念与思维定势，代之以统筹城乡发展、统筹考虑城乡社会保障一体化的新理念。

理念先行首先是各级领导的理念要先行，要让领导的理念先行，又必须要有相应的考核指标作为评估标尺。这就要求任何一项新的社会保障制度建立均须同时考虑到覆盖城乡居民，已经建立的面向城镇居民的社会保障项目应当有计划、有步骤地向农村居民延伸，已经建立的面向农村居民的社会保障项目应当尽快启动与城镇相关社会保障项目的对接程序。如果能够在短期内矫正城乡分割分治的传统观念，认真清理现行社会保障制度安排的城乡分割缺陷，便会为推进城乡社会保障一体化奠定坚实基础。在这方面，成都等一些地区已经做了很好的探索，特别值得总结与推广。

做好统筹规划与顶层设计，自上而下地推进城乡一体化。现阶段社会保障实践中的城乡分割，实质上一直是传统体制自上而下在起作用。尽管以往采取的试点先行改革策略确实避免了大范围失误的风险，但要推进城乡社会保障体系一体化，绝非地方政府可以单独完成的任务。近几年来一些地方主动推进城乡社会保障体系一体化遭到上级相关职能部门的强力牵制，就表明了只有做好统筹规划与顶层设计才能实现对各项社会保障制度的合理定位并覆盖城乡，只有通过顶层发力、自上而下地推进才能取得实质进展。因此，应当在中央政府主导下，尽快启动针对现行社会保障制度的全面评估（从主管部门、相关部门、研究机构等不同视角），在摸清城乡分割状况及其带来的不良效应的基础上，按照统筹城乡发展与城乡一体化的总原则，做好整个社会保障体系建设的统筹规划，对各个项目特别是基本保障制度制定出具有操作性的顶层方案，再自上而下地推进。当然，这种顶层设计可以且应当借鉴一些先行先试的地方的经验，但又须超越局部地区的局限性。它可以实行主管部门与研究机构等分别规划与并行设计的思路，在比较与综合提炼中获得最优方案，并用以指导全国社会保障体系城乡一体化的实践。

理顺行政管理体制，整合服务实施机制。鉴于社会保障体系城乡分割的现实在很大程度上是由管理体制分割分治传统造成的，理顺行政管理体制便构成了推进城乡社会保障体系一体化的先决条件。在这方面，应当确立集中管理与行政问责相结合的原则，即尽快消除同一保障制度由不同部门分别管理或交叉管理的现象，实现同一类别社会保障项目或同一种制度安排由一个部门集中管理并实行问责制，以便为推进社会保障体系城乡一体化提供有力的组织保证。同时，还必须注意到实施机制的分割也会扭曲制度运行的现象，通过整合服务实施机制来助推社会保障体系的城乡一体化。如取消按照城乡分立的社会保险经办机构，将同一类别或同一种社会保险制度交由一个机构统一经办并直接面向所在地区的城乡居民；对社会救助事业则建立专业化的实施机制，替代非专业化的城镇居民委员会与农村乡村组织代办机制，同样会有利于这一制度的城乡一体化。特别是在基层，社会保障服务更应当尽可能地综合起来。

优先推进基本保障制度的城乡一体化。我国社会保障制度是一个由多个项目组成的庞大体系，要全面实现这一制度体系的城乡一体化，还需要一个过程。因此，在确立城乡一体化的发展取向的条件下，应当优先推进基本保障制度的城乡一体化，主要包括社会救助、医疗保险、基本养老保险与老年服务等。其中，建立城乡一体化的最低生活保障制度又构成了城乡一体化的社会救助体系的核心与基础；而从城乡分设的医疗保险制度向城乡一体化全民医疗保险制度迈进，显然是符合这一制度内在规律的合理选择；城乡居民的基本养老保险同样需要有整合的计划，以便为建立全民共享的公平养老金奠定基础；同样值得重视的还有面向老年人的社会服务，因为农村人口老龄化程度正在赶超城市，留给我们解决老年人服务需求问题的时间并不宽裕，必须改变只考虑城市而忽略农村的现实局面。在优先推进上述基本保障制度城乡一体化的基础上，再循序渐进地完善其他社会保障制度安排，适时促进各项补充保障机制的建设与发展，则我国社会保障体系城乡一体化目标便会实现，这也意味着这一制度在真正走向成熟。

实现社会保障城乡一体化的关键性措施

要真正完成社会保障体系城乡一体化的建设任务，特别需要采取如下关键性措施：

第一，通过制度整合，实现社会保障体系城乡一体化。要实现社会保障体系城乡一体化，必须确立各项制度整合与优化的合理路径。其一，在社会救助制度方面，应当尽快制定《社会救助法》，对城乡居民申请救助给予平等赋权，彻底清除现行政策中城乡分割的痕迹；同时，在现行《城市居民最低生活保障条例》的基础上，尽快制定新的《最低生活保障条例》，它不仅应当同时适用于城乡居民，而且还需要重新设定收入与财产标准，矫正这一制度现实中的巨大缺陷。再择时制定有关医疗救助、教育救助、住房救助、急难救助等法规，同时适用于城乡居民。有了统一的法制规范，社会救助制度便实现了城乡一体化，它虽然不可避免地会因地区发展失衡与城乡发展失衡而存在着一定的差距，但制度的一体化必然直接有效地促进权益的平等化。

其二，在医疗保险方面，需要尽快整合城镇居民基本医疗保险与新型农村合作医疗，即以统一的居民基本医疗保险替代分设的城乡居民医疗保险，再在此基础上，实现与职工基本医疗保险制度的整合，最终建立起覆盖全民的统一医疗保险制度。由于城镇居民基本医疗保险与新型农村合作医疗均采取政府补贴与参保人个人缴费的筹资机制，并必定要享受同等的医疗保障待遇，它们的整合并无制度之间的内在冲突，主要的阻碍因素仍然是管理体制的部门分割，因此，整合这一制度的关键在于调整部门职能并实现集中管理。杭州、成都、东莞等许多地区已经实行城乡居民医疗保险一体化的事实及其取得的良好效果，表明实现医疗保险制度城乡一体化应当是水到渠成的事情。

其三，在养老保险方面，需要分类分层推进。目前的城镇（无业）居民养老保险与新型农村养老保险可以通过制度整合走向一体化，它们的有利因素在于筹资机制与基础养老金待遇的一致性，不利因素则是真正意义上的市民与农民确实存在着职业差异与生活风险差异，农民因拥有土地更多了一层保障，城乡之间的生活成本也往往差距甚大，这些都是必须要充分考虑的因素。而值得高度关注的其实是农民工与失地农民，不宜为其单独建立一种制度，但必须打通让他们融入现行养老保险制度的路径。

其四，在社会福利方面，要尽快打破老年福利事业的城乡分割格局，最急切的是要打破城镇公办养老福利院与农村敬老院因城乡户籍制度而分割的现状，制定统一的老年福利事业法规，统筹老年福利事业的公共资源与服务设施，真正实现社会化发展。在残疾人福利、儿童福利及妇女福利事业发展中，同样需要彻底打破城乡户籍政策的藩篱，根据地区需要统筹规划布局，以满足当地城乡居民的需要为发展目标。

其五，在其他社会保障方面，同样需要进行制度整合与调整。例如，住房保障作为我国社会保障体系中的重要项目之一，虽然客观上要以城镇为重点，却不应当成为城镇低收入家庭的专利，必须同时惠及农村困难居民，应当制定《住房保障法》，确立城乡居民平等的起码居住权，并通过统筹考虑城乡居民中的低收入群体需求、土地资源的合理配置与保障性住房建设的合理布局，使之成为城乡一体化的制度安排。

第二，深化政府机构改革，实现社会保障集中管理并切实推行问责制。在社会保障体系建设城乡一体化目标与方向明确之后，社会保障管理体制合理与否便成了决定性因素。符合制度规律的管理体制应当是尽可能地将所有社会保障事务集中到一个政府部门统一管理，即使做不到高度统一，也要将同一类别社会保障项目由一个部门统一管理，这样才能在权责集中的条件下做好统筹规划与顶层设计，并可以推行问责制。针对我国目前管理体制尚未理顺的现状，在建立大社会保障部暂时不具备条件的情形下，应当将社会保险事务交由人力资源和社会保障部统一管理，将社会救助事务与社会福利事务由民政部统一管理。为此，需要调整相关部门的职能，同时充实上述两个主管部门的机构，让其切实承担起分工管理全国社会保障事务的职责。一方面，应当将卫生部门管理农村合作医疗的职能划归人力资源社会保障部门，以确保该部门统筹规划并切实推进医疗保险制度的城乡一体化；将卫生、人力资源和社会保障、住房与城乡建设等部门的相关救助职能划归民政部，让民政部切实承担起推进社会救助城乡一体化的职责；同时，让工会、妇联、残联等组织回归人民团体或社会组织，将其分割的有关福利事业管理职能划归民政部门统一管理，同时取消包括国务院老龄工作委员会、残疾人工作委员会、妇女儿童工作委员会等部际协调机制中的福利管理职能，让民政部门切实承担起管理全国社会福利事务并推进城乡一体化的职责。之所以需要进行以上机构职能调整，是因为多龙治水的格局导致了城乡分割与政出多门，也导致了公共资源的分散使用，因为这些机构运用的都是财政资源。如果进行了这样的机构改革与职能调整，则社会保障体系城乡一体化必定能够顺利推进。

第三，调整财政资源配置方式，推进社会保障体系建设城乡一体化。一是在城乡之间均衡配置社会保障财政资源，确保农村居民能够平等地分享到国家财政补贴，包括养老、医疗、救助、福利、教育补贴等。二是同一保障项目的财政资金只由一部门负责分配，以此避免多部门分散使用造成的城乡分割、群体分割及可能出现的重复支付或者遗漏支付现象。如政府对城乡居民的医疗保险补贴，就不能分别由人力资源和社会保障部门与卫生部门分配，它带来的只能是重复参保、重复补贴，如果一个部门负责使用，则很容易杜绝上述现象。三是同一保障项目的财政资金只采用同一预算科目，取消按照城乡分割设置预算科目的惯例，以确保主管部门能够在城乡之间统筹使用财政资源。如现行城乡有别的孤寡老人福利，如果财政资金不再按照城乡需要分割，则城镇福利院与农村敬老院建设便可以统筹规划、统一配置资源，这不仅可以提高资源利用效率，亦会促使老年人福利事业走向公平。四是改变财政资金只随机构拨款的做法，推行“费随事转、费随人走”，如老年人福利、残疾人福利、儿童福利等拨款，不能只拨给公办福利机构，而是随老年人、残疾人、儿童所享受的相关服务与福利，分配给所有提供服务的机构，这样不仅可以打破城乡界限，更可以调动社会资源与市场资源共同提供社会福利服务。

第四，同步推进相关配套改革。例如，我国的养老保险制度实行基础养老金与个人账户养老金组合，基础养老金是现收现付，而个人账户基金是完全积累，它不仅需要专业的基金管理机制，更需要通过资本市场开展有偿运营来实现保值增值。医疗保险的城乡一体化不仅需要公共卫生事业城乡一体化为基础，而且需要公立医院改革与医疗服务机制创新同步推进；城乡老年服务设施（养老机构）建设的一体化，需要有与之配套的可以有机整合城镇国有土地与农村集体土地资源的新政策；社会保障体系城乡一体化还需要与户籍制度改革、农村土地制度改革、公共财政体制改革、新型城镇化与新农村建设协同推进，等等。

总之，城乡一体化是我国社会保障体系建设的必由之路，也是评估这一制度公平程度的核心指标。迄今为止，我国社会保障体系建设已经实现了从选择型制度安排走向普惠型制度安排的重大转变，城乡居民都能够不同程度地享有社会保障。但是，这一制度却因城乡分割的现实而缺乏应有的公平性，也导致了这一制度在实践中被扭曲，以及公共福利资源的低效。因此，新时期社会保障体系建设的核心任务应该是从追求“普惠”转向“公平普惠”，这个公平就落脚在城乡统筹发展与社会保障体系城乡一体化上。只有城乡一体化的制度安排才能体现制度的公平性，并且在普惠的基础上，使制度建设产生质的飞跃。如果社会保障体系实现了城乡一体化，就为缩小城乡差别、促进城乡经济社会一体化发展奠定了坚实的基础。

（注：标题为网站编辑根据作者发表在《人民论坛》1月“中国社会保障制度变革挑战”和2月“中国社会保障制度变革取向”的两篇文章合成而成。）