中国社会保障演进的历史逻辑

郑功成

文章来源：《中国人民大学学报》2014年第01期

【内容提要】中国社会保障发展历程之漫长，福利思想之多元，实践内容之丰富，制度模式之独特，实为世所罕有。突出国家负责与家国一体，秉承等级差序与中庸之道，依靠传统文化柔性传承，与社会安定和政权兴亡密切关联，维护家庭保障的特殊地位，构成了数千年来中国社会保障发展的本土特征。研究中国社会保障史，不仅可以把握社会保障的历史规律，为当代社会保障改革与发展注入理性，而且能够弥补世界社会保障学说的缺失。

【关键词】中国社会保障史；历史特征；研究意义

历史是不能割断的，也是无法割断的，一部人类社会的发展史不仅有时间的连贯性，而且是文明成果的持续积累。正如恩格斯在《反杜林论》中指出的：“只有奴隶制才使农业和工业之间的更大规模的分工成为可能，从而使古代世界的繁荣，使希腊文化成为可能。没有奴隶制，就没有希腊国家，就没有希腊的艺术和科学；没有奴隶制，就没有罗马帝国。没有希腊文化和罗马帝国所奠定的基础，也就没有现代的欧洲。”[1](P524)毛泽东同样高度重视历史，他指出：“今天的中国是历史的中国的一个发展；我们是马克思主义的历史主义者，我们不应当割断历史。从孔夫子到孙中山，我们应当给以总结，承继这一份珍贵的遗产”[2](P534)，强调“不但要懂得中国的今天，还要懂得中国的昨天和前天”[3](P801)。从恩格斯对几乎是人人都会谴责的奴隶制社会的肯定，到毛泽东反对割断中国历史，所体现的是对历史的尊重和对整个人类社会发展进程的科学把握。因为历史就是一面镜子，还是一部最好的教科书，它客观地反映着人类社会发展的基本规律。以史为鉴，可知既往之兴替，能窥久远之未来，回顾得越远，前瞻得可能也就越远。

大国自有大国之道，文明自有历史传承。作为一个有着独特文明与悠久历史的国家，中国的家国同构、等级差序、中庸之道等具有浓厚本土色彩的文明元素自成一体，并对诸项制度安排产生直接而深远的影响，也构成中华文明数千年不断传承的巨大柔性维系力量。尽管远古的史料还有待发掘，但作为世界上历史记录最完备的国家之一，中国自西周共和元年(前841)以来的历史记录就精确到年，自鲁隐公元年(前722)以来则精确到月日，这为探究人类社会的客观发展规律和国家诸多制度的源头与脉络提供了十分有利的条件，也可以为未来中国的持续发展提供许多有价值的启示。但在西方话语体系主导的当今世界，中国的历史经历与历史智慧往往被人有意无意地加以忽略；即使是中国的学者研究中国的问题，也大多奉西方学术为圭臬，在遵从西方思维定势与话语架构的条件下解构着中国的实践。

在社会保障领域，这种现象表现得尤为突出。国际社会保障学界几乎为西方话语所垄断，似乎人类应对自身生活风险的社会保障措施或福利制度只源于西方文明，无视中国社会保障历史与经验的学术语境，这既不利于世界社会保障学术的繁荣，亦不利于中国社会保障制度的改革与健康发展。人类在地球上的存在是以万年为单位的，即使以文字记载作为考证依据，人类文明的历史也是以千年计，而由西方主导的工业社会只有两百多年历史，现代社会保障制度自俾斯麦于1883—1889年创设医疗保险、工伤保险与养老保险制度以来只有一百多年历史，再向前推至英国伊丽莎白王朝1601年制定《济困法》也只有四百余年历史。如果将社会保障界定为超越家庭之上、具有经济福利性并以保障人的基本生活为目标的社会化机制与措施，那么，这种机制与措施在中国绝不是近百年才出现，更不是近数十年间才得以建立，其中的一些保障措施实际上已经存在了千年以上。

人类社会发展的进程可以依据一定的生产力水平和社会经济政治形态划分为若干阶段，但深刻影响社会及制度变迁的思想文化却无法割断。每一个国家或民族都有其历史与文化，即使是深受外来文化的影响，也总会有自己的一些特色元素得到传承；每一种制度都有其历史渊源，即使是移植外来制度，也会不同程度地加注本土元素，这是文化传承的必然结果，也是路径依赖的惯性使然。从英、德、美、日等发达国家建立自己的社会保障制度都走过不同路径并且保持了各自的特色，可以看到这些国家历史传统的影子；有着数千年文明史的中国，更是不会例外。因此，只有将视野从聚焦西方国家扩展到考量包括中国在内的全球社会保障制度，才能发现传统文化与社会经济政治结构对这一制度的深刻影响，才能总结、概括或归纳出不同的社会保障模式及其发展特征，才能发现社会保障制度发展进程中的普遍规律与不同国家或地区的独特个性。[4]

在全球社会保障进入制度变革与全面发展的新时代，在中国社会保障制度变革从试验性状态走向定型、稳定、可持续发展的新时期，必须正视现实中对社会保障历史的短视，这种欠缺正在影响着当代中国社会保障政策的选择，同时也给本应具有历史长度并受全球化进程影响的社会保障增加了不确定性。因此，特别需要树立社会保障历史观，重视从历史源头汲取智慧，在历史长河中合理定位当代并寻找社会保障的可持续发展之路，为解决世界共同面临的社会保障问题提供富有东方智慧的中国式方案。

因此，开展中国社会保障史研究，总结中国社会保障发展的历史经验教训与客观规律，构建本土化的社会保障理论体系，是中国学术界迫切需要开展的工作，也是可以古为今用并对世界社会保障理论做出应有贡献的努力方向。

一、基本概念界定

“一切历史都是当代史”[5](P6)，意大利历史学家、哲学家克罗齐的这句名言，强调了历史应当以当前的现实生活作为参照系，并只有和当前的视域相重合时才能为人所理解。“一切历史都是思想史”[6](P244)，英国历史学家、哲学家柯林武德的著名论断揭示了历史的过程不是单纯事件的过程而是行动的过程，它有一个由思想的过程所构成的内在方面，研究者所寻求的正是这些思想的过程。在知识体系日臻成熟、学科范式泾渭分明的条件下，研究中国社会保障史的主要困难不在于史料的搜集，而是在于如何将历史语境转化为当代语境，将历史学范式转换成社会保障范式，因为研究的主要目的是为中国乃至世界的社会保障改革与长远发展提供历史借鉴，关注它的主要不是历史工作者而是当代社会保障工作者。

需要指出的是，中国古代有着十分丰富的社会保障思想与实践活动，但不可能有社会保障、社会救助、社会福利等现代概念，只有荒政、赈济、养恤、居养、养老、慈幼、致仕、施医等概念，还有名曰“王杖”的制度等。即使是中华人民共和国成立后，使用的也是诸如救灾救济、劳动保险、公费医疗等分散的概念。今天广泛使用的社会保障一词，20世纪80年代中期才开始在中国出现，社会保险也是同一时期针对劳动保险进行改革后才在政策话语中被使用，社会救助则是在对传统的救灾救济进行改革时引入的台湾地区使用的概念，等等。可见，尽管中国历史上的许多社会保障实践活动存在着传承关系，所用概念却并不具有一致性，与当代社会保障所使用的概念更是出入甚大。因此，以当代社会保障理论与政策为参照，使历史概念与当前社会保障视域相重合，让当代人能够理解，无疑至关重要。

为此，经过笔者和部分特邀社会保障学者与历史学者专题讨论后，特对中国社会保障史所涉及的基本概念做如下界定：①

(1)社会保障。现代社会保障：是国家或社会依法建立的、具有经济福利性的、社会化的国民生活保障系统的统称，包括法定的社会救助、社会保险、社会福利、社会优抚系统和非法定的各种补充保障措施。它遵循公平、正义、共享原则，通过对社会财富分配的国家干预，实现保障民生与改善民生的发展目标。历史上的社会保障：是由国家负责提供的救助、福利、优抚和社会(如民间乡绅、宗教)慈善、社会互助的统称。其依据是国家的法律、制度或社会约定俗成的规则，家族保障与邻里互助构成了特有的内容。现代社会保障与历史上的社会保障都是超越家庭之上的、以化解或缓解个人生活(存)风险为基本目标的社会应对机制，但前者体现的是国民法定的社会保障权益，追求的是公平、正义、共享的社会发展目标；后者体现的是施予者的仁政与恩赐，实现的只能是免除生存危机的追求。

(2)社会救助。现代社会救助：是国家面向低收入者和不幸者组成的生活困难群体提供款物接济和扶助的生活保障措施。它以国家财政拨款为物质基础，以帮助社会脆弱群体摆脱生存危机为目标，是政府责任的具体体现，采取的是无偿救助的方式。历史上的社会救助：是对面临生存危机的贫穷者与不幸者的一种物质援助，它由国家负责、国库支付，是应急性的生存保障机制，如赈灾、赈济、施医等。现代社会救助与历史上的社会救助的共性，是在救助对象——社会脆弱群体、救助责任——国家负责、救助方式——无偿救助等方面具有相通性，解决的是最底层社会成员的生存(活)危机问题。但前者是国家赋予国民的基本权利，后者却是统治者为避免社会危机而采取的应急性举措。

(3)社会优抚。现代优抚：是国家面向军人并惠及家属的一种保障机制，包括死亡抚恤、伤残抚恤和军人(属)优待等。历史上的优抚：是国家面向军人及其家属提供的各种优惠、照顾与褒奖措施。现代优抚与历史上的优抚的共性，是国家责任与优抚对象具有相通性。但前者体现的是军人的法定权益及国家对军人职业的优厚待遇，后者体现的是基于战争的需要和对兵员的奖赏与补偿。

(4)社会福利。现代社会福利：是国家和社会通过社会化的福利津贴、实物供给及相关服务，满足社会成员的生活需要并促使其生活质量不断得到改善的生活保障措施，包括老年人福利、儿童福利、残疾人福利、妇女福利及教育福利、住房福利等。历史上的社会福利：是国家面向孤残老幼妇和官吏提供的福利性措施，包括相应的物质待遇、精神褒奖和福利设施，如王杖制、居养院等，官吏的福利如致仕、恩荫等，具有典型的身份性特征。现代社会福利与历史上的社会福利的共性，是在满足特定群体的生活需要和提供福利设施方面具有相通性。但前者立足于国民的福利权益和普遍参与，是共享式制度安排；后者只是施予者对受益者的恩赐及对不幸者的怜悯，两者的规模和水平不可同日而语。

(5)慈善。现代慈善：是建立在社会捐献基础之上的一种民间救助事业，它以社会成员的善爱之心为道德或伦理基础，以贫富差别的存在为社会基础，以社会各界的捐献为经济基础，以依法成立的民间公益团体为组织基础，以捐献者的意愿为实施基础，以大众普遍参与为发展基础。[7]在实践中，慈善机构根据捐献者的意愿，对需要帮助的社会成员提供物质帮助及相关服务，从而是对法定社会保障制度的有益补充，并在发展中日益与法定社会保障措施融为一体。历史上的慈善：是建立在恻隐之心、互助意识、因果报应和乐善好施传统基础之上的民间援助措施与活动，包括家族、乡绅、宗教团体举办的慈善活动。现代慈善与历史上的慈善的共性，是在慈善道德、自愿捐献及民间性等方面具有相通性。但现代慈善强调依法运行并追求平等，富有组织性，在实践中与政府往往构成合作伙伴关系；而历史上的慈善往往强调因缘关系，即血缘关系(亲属之间)、业缘关系(同事之间)、地缘关系(同乡之间)等通常构成施助与受助关系的条件，无因缘则无慈善，这种特色迄今仍然影响着人们的慈善动机与慈善行为。

(6)家庭保障。现代家庭保障：是指在家庭内部由家庭成员之间相互提供包括经济保障、服务保障、精神慰藉等内容的生活保障机制，它建立在血缘关系的基础之上，并被纳入相关立法进行规范，如中国的《婚姻法》、《继承法》、《老年人权益保障法》、《妇女权益保障法》、《残疾人保障法》、《未成年人保护法》等中均有对家庭成员相互保障的规范。从西方国家的家庭津贴等政策，日本等国为家庭护理支付费用等，可以发现现代家庭保障客观上还与国家和社会负责的社会保障紧密地结合在一起。历史上的家庭保障：是指家庭内部成员的自我保障与相互保障，它建立在血缘关系与宗法制度之上，并向家族保障与邻里互助延伸。现代家庭保障与历史上的家庭保障的共性，是均以血缘关系为纽带，以家庭成员之间的相互保障为核心，提供的是包括经济、服务、情感在内的立体型保障。但前者往往将传统伦理道德与相关法制有机地结合在一起，并与法定社会保障措施相融合，后者则通过宗法与地缘关系向超越一个核心家庭的家族内部与邻里之间延伸。

(7)社会保险。社会保险是工业化以后才出现的社会保障制度安排，包括养老保险、医疗保险、工伤保险、失业保险及生育保险、护理保险等项目，保险对象主要是劳动者，强调权利与义务相结合，采取受益者与雇用单位等共同供款和强制实施的方式，目的是解除劳动者的后顾之忧，维护社会稳定发展。在中国历史上，清代以前并无社会保险，但可以与社会保险中的养老保险相对应的有官吏致仕(养老)制度，它解决的是官吏的养老保障问题。民国时期开始探讨劳工保险与社会保险问题，国民政府亦曾草拟社会保险立法草案，但时值战乱年代，并未真正成为全国性制度安排付诸实施。

综上，通过对社会保障相关概念的界定，可以找到现代社会保障制度与历史上的社会保障措施的相通之处，为研究中国社会保障史和考察各项社会保障制度的历史渊源与传承提供一个可以遵循的依据。

二、中国社会保障历史发展的基本特征

从历史发展进程来看，中国社会保障是与国家起源及朝代演进相伴始终的一种制度安排，具体的实践活动既与当时的生产力水平和社会经济形态密切相关，也与当时的政权形态、文化或意识形态密切相关。在数千年的国家演进中，夏商时期建立了血缘制与等级制相结合的社会组织方式即宗法制，周朝巩固了宗法制并创建了影响后世的各种制度，两汉时期完成了中国传统文化与文明模式的基本定型，魏晋隋唐时期形成了多元文化大融合和多民族大家庭，宋朝已有成熟的文化和高度发达的社会系统及福利制度，明朝建立了完备的政治制度，清朝构建了多民族统一的中国版图。中国社会保障实践活动的源头在殷商时代，社会保障思想的源头则在商周文化巨变时期，春秋时期的诸子百家为后世社会保障思想的发展奠定了厚实的基础。此后，伴随着朝代的演进，社会保障日益成型，并对中国社会的发展起着重要的作用。

从中国历史的沿革中可以看到数千年中华文明一脉相承。尽管从古代社会到近现代社会，生产力水平与社会经济形态均发生了很大变化，改朝换代也必定导致社会制度的变迁，但异常丰富的史料表明，中国社会保障在历史发展进程中依然保持着自己的一些基本特征：

第一，中国社会保障思想与实践具有鲜明的本土性特征。一方面，从春秋、战国时期诸子百家算起，大同思想、民本思想、仁政思想、宗法思想、重农思想、均齐思想、互助思想等一脉相承，这是世界文明史上所仅有的，其对中国社会保障的实践影响深远。例如，在两千多年前，孔子提出了“大道之行也，天下为公。选贤与能，讲信修睦。故人不独亲其亲，不独子其子；使老有所终，壮有所用，幼有所长，矜寡孤独废疾者，皆在所养。男有分，女有归。货恶其弃于地也，不必藏于己。力恶其不出于身也，不必为己。是故谋闭而不兴，盗窃乱贼而不作，故外户而不闭，是谓大同”[8]的大同思想。墨子主张“兼相爱，交相利”，提出“有力者疾以助人，有财者勉以分人，有道者劝以教人。若此，则饥者得食，寒者得衣，乱者得治”[9]的兼爱利他思想。孟子主张推己及人，提出了“老吾老以及人之老，幼吾幼以及人之幼”，“出入相友，守望相助，疾病相扶持，则百姓亲睦”以及推行仁政的主张[10]。管仲提出以民为本等政见[11]。这些议论及政见均蕴含了丰富的社会保障思想，不仅流传至今，而且还在深刻地影响着当代中国的发展实践，成为社会保障本土理论的源头和凝聚当今社会福利共识的传统基因。重农思想作为中国的本土理论，构成了历朝历代仓储后备的重要理论基础，仓储后备则构成了历史上救灾济困的重要物质基础，并延续至今，这与西方的重商主义有着重大区别。另一方面，中国自古以来就建有一些保障民生、免除祸乱的社会保障制度，有丰富的社会保障实践。荒政、济贫、居养、优抚等均是数千年来建立在国家责任基础之上并从未中断过实践的本土制度，家族与邻里照顾、民间慈善则是建立在宗法、互助思想基础之上的、久远的非正式制度安排。例如，王杖制是有中国特色的一项老年人福利制度，它集传统的孝道、尊老文化与家庭保障、国家福利于一体，规定达到一定年龄的老年人享有相应的特权，包括崇高的社会地位与相应的物质待遇。周朝规定，“五十杖于家，六十杖于乡，七十杖于国，八十杖于朝，九十者，天子欲有问焉，则就其室以珍从。”[12]这一制度到汉朝时已经成为成熟的全国性制度。还有历朝历代开展的赈灾、济困、助残、恤孤、居养等措施，以及宗法制度下的家庭、家族保障，在今天的社会保障制度中依然能够找到历史的影子。即使是进入现代社会后从国外引入的社会保险制度，也在实践中加入了中国的传统元素。如20世纪50年代建立的劳动保险制度就具有典型的国家负责、单位包办、全面保障、惠及家属、封闭运行等特征，蕴含其中的其实是家庭本位主义、集体主义、家国(单位)一体的中华传统。可见，中国的社会保障思想与实践具有鲜明的本土性，中国的社会保障道路从来就是有中国特色的社会保障道路，并构成了中国大国发展之道的独特内容。

第二，中国社会保障自古以来贯穿着高度的国家(政府)责任，具有家国存于一体的特征。在西方国家，中世纪以前的社会保障几乎等同于宗教慈善事业，是宗教(特别是基督教)承担着救助贫民与不幸者的责任，到中世纪末期才逐渐由世俗政权介入，这表明国家或政府介入社会保障事务在西方是很晚的事情。中国的社会保障却是自古以来被视为国家或政府职能的重要组成部分，并有一套复杂的制度体系。[13]早在商朝，国家机器尚不完善，生产力水平极端低下，虽有灾民、贫民等需要救济，国家政权亦无力帮助，但王室还是推行过巫术救荒、养恤赎子等措施。成语“桑林祈雨”讲述的即是成汤时期(前1617—前1588)天下大旱，国王在桑林设立祭坛，以牺牲自己来祈求天帝降雨的故事，体现的是国家的救灾责任。周朝取代商朝后，国家政权不断完善，救助灾民、贫民及抚恤士兵的责任也开始得到体现。西周时期天子之下设置六大官员，排在第二位并负责民政事务的地官司徒就提出了“以保息养万民：一曰慈幼，二曰养老，三曰赈穷，四曰恤贫，五曰宽疾，六曰安富”[14]的社会救济政策。自此以后，历朝历代的统治者均将救荒、济困、养疾、恤孤、优抚等作为政府的重要职能，视为统治者的仁政和国家责任。以救助为例，在宋朝之前，官方就有各种各样的社会救助活动，但多属临时性质；从宋朝开始，在各州县普遍设立各种固定的救助机构，负责处理相关救助事务，除了官方的社会救助活动，还采取劝分、度牒、义庄等措施来推动民间救助活动。可见，强调国家责任不仅是中国古代思想家的主张，而且也是中国历代统治者的实践。与社会保障中的国家责任相呼应的是宗法社会下的家国同构，中国作为宗法社会的典型特征是家国存于一体，即家庭、家族与国家在组织结构方面存在着共性，家族是家庭的扩大与延伸，国家则是家族的扩大与延伸，均以血缘—宗法关系来统领，家国存于一体是西方国家所没有的，但在中国却是一种普遍的文化认同，它不可避免地要影响到社会保障，就像家长要对子女负责一样，国家也要对“子民”负责。家国存于一体，国家责任表现在社会保障制度建立、发展及实践过程中更多地体现出“父爱主义”，政府扮演着强势主导者的角色。这种强势主导并不意味着政府要承担全部或主要责任，而是在提供相应的社会保障的同时，规制着家庭保障，牵引着互助或单位保障，而社会成员也以国为家，自助、互助之间的界限并不十分明确，其福利诉求更多地采取自我解决的方式，国家福利制度也往往与家庭保障紧密相关。20世纪中叶以后计划经济时代的社会保障采取的也是国家负责下的单位(或集体)保障制，家国一体在这一时期又具体化为单位或集体与家存于一体，各个单位或集体不仅要保障劳动者及其家庭成员的生活，负责救助生活困难的职工家庭，还要解决其子女的教育、就业等问题，甚至连家庭矛盾的化解也是单位或集体负责人的一项工作职责。由此可见，国家负责、家国一体确实是中国社会保障历史进程中的传统特征。

第三，中国社会保障一直秉承等级差序与中庸之道的传统。一方面，自古以来，中国社会是典型的等级差序格局，是建立在礼治基础之上的立体型社会结构，讲究上下尊卑，身份并不具有平等性，但又是有秩序的。费孝通在比较中国与西方社会结构时曾有过精确的阐述：“西洋的社会有些像我们在田里捆柴，几根稻草束成一把，几把束成一捆，几捆束成一挑。每一根柴在整个挑里都是属于一定的捆、扎、把。每一根柴也可以找到同把、同扎、同捆的柴，分扎得清楚不会乱的。在社会，这些单位就是团体……我们不妨称之为团体格局。”而“我们的社会结构本身和西洋的格局是不相同的，我们的格局不是一捆一捆扎清楚的柴，而是好像把一块石头丢在水面上所发生的一圈圈推出去的波纹。每个人都是他社会影响所推出去的圈子的中心”。[15](P21)他由此提出中国的差序格局与西方社会的团体结构相对应，前者与礼治社会相适应，后者与法治社会相适应。礼治社会的维系有赖于社会公认的行为规范，取决于尊卑上下的等级差异的不断再生产，强调的是修身与克己，缺乏平等观，也不承认权利义务之间的平衡，形成的是以自我为中心的推己及人的思维方式，最终通过人伦纽带组成等级明确、上下有序的差序格局，并对中国文化有决定性的影响；法治社会的维系依靠法律，强调平等观念，维护个人权利及其不可侵犯性。[16]需要指出的是，中国等级差序的社会格局还是以“官本位”为核心的，即社会普遍将是否为官、官职大小当成核心的社会价值尺度去衡量个人的社会地位和价值，其他职业则要依附于“官本位”才能获得相应的认可，这种“官本位”意识被上升到制度层面，有一套严密的制度规范。时至今日，还充斥着官本位意识、官本位文化、官本位机制、官本位行为，表明其对后世的影响仍然根深蒂固。与等级差序格局相适应，中国的社会保障自古以来也具有等级差序性，虽然照顾弱者是历朝历代社会保障实践的重要内容，但这种照顾总是表现为极端有限，而强者获得的保障反而更多。在中国历史上，官吏总能获得更多的福利，官越大，福利越好，并可以荫及家人与子孙；在当代，也可以发现公职人员的社会保障与福利待遇明显高于非公职人员，等等，可见等级差序格局对中国社会保障实践的影响深远。另一方面，“中庸之道”作为儒家的核心理念，也是中国社会传统的重要特点，它强调尚中贵和，不走极端，形成的是一种和合文化。受这种文化的影响，许多社会保障问题就是基于“中庸之道”用非正式制度安排来解决的，如自古以来的家族照顾、亲友照顾、邻里照顾、同乡照顾等基于伦理与道义的做法就受到推崇，并在实践中发挥着重要作用；现在提倡的社区照顾式“居家养老”也是典型的本土做法。因此，与西方国家社会保障讲究严格的法定权益和正式制度安排相比，中国社会保障存在着一个具有弹性的空间，它们不是法定的正式制度安排，却又具有强大的自我保障与相互保障功能，这种传统还将持续下去。

第四，中国社会保障自古以来是柔性传承，靠传统文化维系。随着政权交替、朝代更迭，新朝会废止旧朝的一些法令，对旧朝一些制度做出相应调整。因此，在改朝换代的过程中，一些制度安排被中断属于正常现象。然而，中国历史上的许多社会保障措施却代代相传，在实践中并非表现为新朝对旧朝制度的直接继承，而是在强大的传统文化维系下呈现出柔性传承的关系。这主要基于三个原因：一是影响社会保障的传统文化一脉相承。在儒家思想主导下，宗法思想根深蒂固，礼治社会自然延续，即使江山易主，社会主流文化也依然保持着强大的约束力，这一点甚至在由少数民族统治的元朝、清朝也不例外。正是传统文化的强大维系力量，包括社会保障在内的相关制度安排也往往是万变不离其宗。二是新朝对旧朝的借鉴。在改朝换代时，新朝不仅需要吸取旧朝的经验教训，更需要利用旧朝的官吏治理国家，这也会在很大程度上因循旧朝的制度，所谓汉承秦制、唐袭隋规即是中国历史的真实写照；即使是新朝立法，也大多会参考旧朝之法来确定，如大清律就是以大明律为蓝本并接受唐律影响的结果，这一传统使得许多社会保障措施得以传承。三是社会保障实践存在路径依赖。如灾荒是历朝历代都需要认真应对的风险，而应对灾荒的措施无非是备灾救荒并采取赈款、赈谷、以工代赈等方略，后世再改进也只是在重视程度与具体实施方式上做出相应调整。又如家庭(族)保障中的孤儿收养，自古就是根据血缘关系按照亲疏原则来处理的，首先对孤儿有收养责任的是他(她)的叔伯，于后是祖父母，再后是堂叔伯等，最后是姻亲属，这种在家庭(族)内部解决孤儿收养问题的保障机制，在今天看来无疑是一种非正式制度安排，但在宗法制度与礼治社会的背景下，却具有刚性约束力，形成强劲的路径依赖。正是在上述因素的影响下，中国的社会保障在历朝历代之间得以传承，只是这种传承不能等同于法制社会的刚性传承，而是在传统文化的维系下采取柔性传承的方式。如果不能了解和正视中国社会保障的这一历史特征，也就无法理解为什么历经改朝换代而许多社会保障措施依然保留着历史痕迹的基本事实。因此，重视文化因素的影响，或许较经济因素、政治因素等更能够发现隐藏在社会保障发展背后的秘密。

第五，中国社会保障对国家长治久安影响重大。中国历史上国家负责社会保障的传统之所以能代代相传，除了家国同构的社会政治模式与实施仁政的自发需要外，也是维护统治秩序与“家天下”政权延续的需要。自古以来，中国就是灾害多发之国，如果没有相应的社会保障措施，一旦遭遇灾荒，社会就不会安定，大的灾荒往往导致大的农民起义与社会动乱，甚者导致改朝换代，这是中国历史的公例，也是促使救灾、济困等社会保障措施得以产生和发展的自然原因。例如，西周厉王二十一至二十六年(前856—前851)②间的大旱，促成了中国历史上首次大规模平民起义的爆发；秦末陈胜、吴广起义除秦朝暴政这一原因外，还与大泽乡等地暴雨成灾有关；西汉绿林、赤眉起义，以王莽天凤四至五年(17—18)的南方大饥荒和山东、江苏大饥荒为背景；东汉黄巾起义也因连年灾荒使百姓流离失所、无法生存所激化；隋末翟让、窦建德、杜伏威领导的农民大起义，是因山东大水灾、河南春荒等促成；唐末王仙之和黄巢领导的农民起义是因869—874年西起虢川、东达海滨的大范围干旱酿成；宋朝王小波、李顺领导的农民起义，是波及全国各地的水灾、旱灾、虫害、雪灾及疫病流行所激化；明末李自成起义是在崇祯元年(1628)陕西大饥荒情况下发动起来的；清朝洪秀全起义选定在1848—1850年间的全国大灾荒时发难并迅速蔓延至江南各省，等等。[17]反之，如果救荒措施得力，即使遭遇大灾也不会酿成大乱。例如，后人大多只注意到唐太宗李世民(599—649)贞观之治时期的强盛，却较少关注贞观之治期间也是灾害频繁发生，但唐太宗吸取隋朝虽然“存粮如山”却对大旱灾造成的饥荒无所作为，最终导致天下大乱而丧失政权的教训，对救灾高度重视，建立了一套成熟的救灾机制，包括报灾、勘灾、开仓赈灾与移民“就食”，还有一套完善的监察机制与处罚机制，取得了良好的实施效果。[18]因此，唐太宗期间虽然自然灾害连连，却未出现过大的社会动乱，反而开创了唐朝盛世，也为后世备灾救荒提供了有益的借鉴。郭沫若在《甲申三百年祭》中总结明朝灭亡的教训时说：“饥荒诚然是严重，但也并不是没有方法救济。饥荒之极，流而为盗，可知在一方面有不甘饿死、铤而走险的人，而在另一方面也有不能饿死、足有诲盗的物资积蓄着。假使政治是休明的，那么挹彼注此，损有余以补不足，尽可以用人力来和天灾抗衡，然而却是‘有司束于功令之严，不得不严为催科’。这一句话已经足够说明：无论是饥荒或盗贼，事实上都是政治所促成的。”[19]上述史实与言论，可以算作中国历史上的社会保障与社会安定、国家长治久安密切关联的最好注脚。

第六，家庭在中国自古以来就占有极为特殊的地位。家庭是人类进入文明社会以来生息繁衍的基本单位，也是人类生产、生活、教育、消费的基本单位。尽管家庭的生产功能伴随工业化时代的到来而逐渐弱化，家庭的保障功能也伴随着核心家庭化、少子高龄化及生活方式的现代化而逐渐弱化，但中国人重视家庭的传统并没有多大变化，中国的家庭一直有着极其强大的人文、社会功能。这一传统决定了无论经济多么发达、社会如何发展，家庭均是中国人普遍信赖的、可靠的、稳定的生活保障依靠，人们在遭遇困难或提供帮助时，首先求助或帮助的是家庭内部的成员，之后再按亲疏远近推及他人乃至整个社会。换言之，社会成员的哺幼、养老问题及生活困难的缓解，以及多种生活服务需求的满足，在很大程度上会通过家庭成员相互扶持的方式来解决。邓小平曾强调，家庭是社会的一个单元，修身齐家才能治国平天下。认为都搞集体性质的福利会带来社会问题，比如养老问题，可以让家庭消化。欧洲搞福利社会，由国家、社会承担，现在走不通了。老人多了，人口老化，国家承担不起，社会承担不起，问题就会越来越大。全国有多少老人，都是靠一家一户养活的。中国文化从孔夫子起，就提倡赡养老人。[20]可见，即使到了20世纪末，家庭保障仍然被中国政治家看成是一种天然合理的行为，是中国社会伦理道德的具体体现。在家国同构的社会政治模式下，历朝历代均推崇“孝悌”优先的家庭主义，重视尊老文化传承，并采取相应措施来维护这种传统，许多制度安排也与家庭难以分割，或者需要植根于家庭的基石之上。如前已述及的王杖制度——老年人福利制度，就是建立在传统的孝道及家庭保障基础之上的一项国家福利制度。时至今日，包括《婚姻法》、《继承法》、《老年人权益保障法》、《妇女权益保障法》、《未成年人保护法》、《残疾人保障法》等国家法律，均对家庭成员之间的相互扶助义务做出明确的规定。因此，中国历史上社会保障最基础的层次其实是家庭保障及其延伸——家族保障、邻里互助，这种非正式制度安排具有强大且持久的生命力，然后是政府负责的制度性保障，最后才是社会提供的慈善。如果不能理解中国人的家庭观念，就不可能真正地全面理解中国的社会保障。家庭在中国社会中所具有的特殊地位，决定了中国的社会保障制度建设不是要替代或者消灭家庭的保障功能，而是要通过社会保障措施来帮助解决家庭伴随时代发展而难以独自解决的生活保障与发展问题，一些社会保障制度透过家庭来实施或者与家庭保障相结合，可能会取得更好的效果，这一点其实已经在具有相似文化传统的日本、韩国等国家得到了验证。

由上可见，中国社会保障发展进程中所呈现出来的历史特征是鲜明的，它与中国独特的文化传统、政治制度及社会生态相适应。这些特征虽然伴随着全球化进程及国情的发展变化也会发生变化，但无论怎样发展变化，中国社会保障的本土色彩却不可能被抹掉，这一点已经被历史所证明，也必然被未来所验证。因此，走有中国特色的社会保障道路是必然的选择。

三、研究中国社会保障史的意义

中国历史进程中的一个基本事实，是社会保障思想与实践活动源远流长。中国社会保障史研究的基本任务，即是从历史的角度来考察中国社会保障的源头与演进路径，揭示中国社会保障与政治、经济、社会、文化等发展进程的内在关联，并总结中国社会保障的历史规律与本土特征，为中国社会保障的改革与发展提供历史借鉴，同时弥补国际社会保障学说的缺失。

中国社会保障史研究的意义，可以概括为以下三个方面：

第一，以史为基，可以把握社会保障发展的客观规律。从中国古代的救灾济困措施到现代的福利国家或福利社会，所揭示的是人生来就面临着各种各样的生活风险，而社会保障作为面对个人难以承受的生活风险的一种集体应对机制，事实上是一种久远的制度安排，客观上要受到一国的政治制度、经济发展、社会变迁、文化传统等因素的影响。只要时代在发展，影响社会保障的因素也会发生变化，社会保障亦需要不断调整与变迁；同时，各种正式制度安排与非正式制度安排又存在着显著的路径依赖，会在演进中保持一定的稳定性。这种变与不变所呈现出来的，正是社会保障固有的发展特征。如果没有一定的时间长度，就不可能厘清社会保障制度的真正起源与发展脉络，只有将注意力从关注现实延伸到兼顾历史，才能发现制度背后的传统文化及相关因素的影响。例如，中国是多灾之国，灾害救助作为一项重要的社会保障措施已经存在三千年，尽管救灾方式、责任分担及补偿体系结构已经注入了现代色彩，但现金援助、实物援助及以工代赈却是历朝历代奉行的三大救灾方略；公职人员的福利待遇优厚，一直与中国的等级差序社会结构和“官本位”传统相关联；家庭内部的相互保障还在为建设当代社会保障制度提供富有弹性的巨大空间。这些事实验证的恰恰是历史中国对当代中国的深刻影响。再如，养老体现的是代际负担的自然传承关系，下一代人为上一代人养老和上一代人哺育下一代人是人类得以繁衍生息的历史公理。虽然伴随经济社会的发展与人口老龄化时代的到来，养老方式会发生变化，但这种变化却不可能割断代际负担的自然传承。正因为如此，养老方式的优劣要经过历史的检验才会有正确的结论，其中养老保险制度的优劣至少需要经历两三代人才能得到检验。在国际上，德国于1889年创建的公共养老保险制度仍然正常运行，显然比20世纪80年代才出现的智利养老金私有化的个人账户制更具参考价值；而机构养老盛行的西方国家近十多年来开始对养老服务采取去机构化的取向，则表明中国悠久的家庭保障与邻里互助传统迄今仍具有借鉴意义。[21]可见，只有以史为基，从历史的角度来考察社会保障，才可以梳理社会保障思想和实践的发展历程，才能准确理解社会保障的内在属性和固有特征，进而才能真正把握社会保障发展的客观规律。

第二，以史为鉴，可以为当代社会保障的健康、持续发展注入理性。古为今用，是历史研究的重要目的，因为前人的经历与智慧总能够给后人以启迪。迄今为止，世界上还没有公认的最佳社会保障模式，有的只是适合国情及所处时代的社会保障政策，这说明社会保障需要植根于国情与时代，且应当保持理性，而理性的制度安排只能在对历史的深刻把握并认真吸取其经验教训的基础上才能产生。如果缺乏对社会保障思想和实践的历史借鉴，就无法全面准确地理解当前社会保障制度建设所面临的问题和困难，也无法设计出符合社会保障发展规律和社会传统文化的合理制度。联系到当前，一些社会保障政策往往以解决现实问题为出发点与归宿，很少从历史视角来考虑长远的发展，结果“头痛医头，脚痛医脚”，虽然暂时解决了一些问题，却留下了后遗症，有的改革措施还因无法取得社会共识而成为引发社会矛盾的新源头。例如，家庭保障传统因计划生育政策及其实施过程中对“养儿防老”的片面批判，正在受到削弱；在老龄社会到来后，西方盛行的机构养老获得了前所未有的重视，而最适合中国老年人的居家养老却成了被忽略的角落。这些现象已经使一些老年人的生活质量受到影响。邻里互助与单位保障的传统因市场化的冲击而不再具有普遍性，“远亲不如近邻”在一些地方被“相对形同陌路”的邻里现象所取代；劳动关系在一些单位蜕变成了简单的劳动力商品买卖关系即“劳动—工资”关系，劳动者因此缺乏应有的归属感。值得肯定的自力更生与生产自救传统则在政府负责的举国救灾体制不断强化下走向式微，具有积极意义的以工代赈传统正被送进历史，等等。所有这些，均使现行制度安排不同程度地面临陷入发展困境的危险。类似现象的出现，源自对本国历史经验与教训的轻视。[22]因此，开展中国社会保障史研究，有助于看清各项社会保障措施的来龙去脉及其利弊，以及发挥其正常作用所需要的条件，进而增强建设当代社会保障制度的理性认识，在继承和发扬优良传统的基础上实现可持续发展。

第三，以史为据，可以弥补国际社会保障学说之缺失。中华文明史数千年来从未中断，堪称世界上能够完整地反映社会保障思想与实践历史进程的最具代表性的国家，这对于考察社会保障的历史进程显然具有其他任何国家都无可比拟的优势。同时，中国与西方具有不同的文明史，从社会保障思想的源头就可以看出差异，并深刻地影响着社会保障实践，形成了不同的发展路径，这更增加了中国社会保障的历史价值。例如，中国思想家孔子和古希腊思想家柏拉图是两位世界思想巨人，对后世的影响都很深远。孔子提出大同社会的主张，柏拉图描绘了理想国的蓝图，他们表达的都是对理想社会的向往，反映出社会保障作为理想社会的重要构成要素，在东方与西方其实具有相通的思想渊源。[23]不过，这种思想渊源又因孔子与柏拉图在世界观与方法论上的差异及各自独特的精神追求而存在差异，孔子讲求“君君、臣臣、父父、子子”的社会等级差序，而柏拉图强调职业身份有别但主张男女平等；孔子讲求中庸之道，强调善与恶的统一，而柏拉图讲求思辨，强调精神与物质世界的统一。另外，作为西方文明重要源头的耶稣，讲的是博爱，追求的是在人格平等基础上的个性解放与个人自由，以家庭为轻，并且总是将大爱与大恨交织在一起，这与孔子讲“仁”与“礼”、强调修身持家、推崇尚中贵和亦有着巨大差异。可见，东、西方的文化差异在源头就出现了。不仅如此，中国与西方的社会形态演进也不完全相同。杨宽指出：“中国从古以来历史发展有其独特的规律，根本不同于欧洲的历史，既没有经历像古代希腊、罗马那样的典型奴隶制，更没有经历过像欧洲中世纪那样的领主封建制，而是从井田制的生产方式发展为小农经济以及地主经济的生产方式。”[24](P4)这些文化与社会形态演进的差异性，无疑会对社会保障的起源及历史发展进程产生重大影响。中国很早就由国家承担社会保障责任，西方很长时间却只有宗教慈善的历史，这是对东、西方文化差异与社会形态差异的最好注解。伴随当代世界全球化进程的加快，各国之间相互交融的广度与深度将超过历史上的任何时期，以市场经济为主要手段的经济形态也正在日益趋同，但历史告诉我们，中国与西方国家的文化、社会、政治形态仍将存在差异，从而决定了各具特色的社会保障发展道路仍将继续。正如亚伯拉罕森指出的那样：“斯堪的纳维亚福利体制对于其他地区而言是值得借鉴的，但不能复制，因为它是建立在涉及政治文化和民族同质性等众多前提假设上的。”[25]以历史事实为依据，可以发现，中国社会保障发展历程之漫长，福利思想之多元，实践内容之丰富，制度模式之独特，实为世所罕有。如果对此予以忽略，就像世界文明史上只见耶稣、柏拉图而不见孔子一样，是具有根本性的缺陷的。因此，开展中国社会保障史研究，通过梳理翔实的史料来厘清中国社会保障发展的历史脉络，可以将人类社会保障思想和实践的起源与发展向前推进一大步，这将有助于扭转当代世界忽略中国社会保障发展史及其历史贡献的倾向，为全面把握采取社会保障措施来应对人生风险的历史进程与历史规律提供科学的依据。

综上，中国社会保障发展的悠久历史在世界上无可替代，既沉淀了中华文明的精华，也必然含有一些过时的糟粕，这正是它的独特研究价值之所在。因此，对中国社会保障史的研究，兼具基础研究、本土理论与世界意义，它不仅可以为当代中国的社会保障理论与实践的发展提供历史借鉴，同时也肩负着为世界认知中国社会保障历史并弥补国际社会保障学说缺失提供科学依据的使命。不过，强调中国与西方国家文明史、传统福利文化与社会保障发展的差异，并不意味着否定这一制度发展的一面，即无论哪个民族、哪个国家、哪种社会形态，个人或家庭都可能遇到陷入生活危机的困境，都需要对危及或影响个体生存状态与生活质量的风险采取集体应对措施，社会保障就是以其独特的功能而成为各国不可替代的选择，其共性是建立在互助意识、利他主义和责任共担的基础之上，并必然经历从选择性制度到普惠性制度的转变，这应当是社会保障发展的普遍规律。如果能够在注重中国特色的同时也尊重普遍规律，在尊重普遍规律的同时不忘历史的经验教训，一定会有助于理性地构建当代中国的社会保障体系，并使其获得健康、持续的发展。

注释：

①对中国社会保障史，以前主要限于历史学者的研究，但历史学者所使用的概念通常与当今流行的社会保障话语不相吻合。例如，有将历史上的社会保障统称为慈善事业的，也有以中国社会福利史定义历史上的社会保障的，等等。为避免中国社会保障史研究中概念使用的混乱，笔者特邀丁建定、王文涛、王卫平、张文、林闽钢、杨立雄、周秋光、夏明光等多位社会保障学者与历史学者就现代社会保障与历史上的社会保障的概念界定问题进行过四次专题研讨，形成了一些原则性意见与初步共识，以便让中国历史上的社会保障能够与当今流行的概念相通，本文所揭示的研究范式——基本概念的界定，即是专题研讨形成的基本共识。

②周厉王是西周第十位国王，在位期间在一般历史书籍中载为公元前858—公元前828年。夏商周断代工程确定为公元前877公元前841年，本处采用此说并推算。

【参考文献】

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[14]郑玄注：《周礼》之地官司徒·大司徒之职，北京，中华书局，1982。[15][16]费孝通：《乡土中国》，上海，上海人民出版社，2007。

[17]郑功成：《关于我国历史上的灾情与救灾工作》，载《经济评论》，1992(5)。[18]魏明孔：《唐初对自然灾害的认识及政府赈灾决策述论——读〈贞观政要〉札记》，载《学习与实践》，2007(2)。

[19]郭沫若：《甲申三百年祭》，北京，人民出版社，2004。

[20]中共中央文献研究室编：《邓小平年谱(1975—1997)》，北京，中央文献出版社，2004。

[21]金炳彻：《从机构福利到社区福利——对国外社会福利服务去机构化实践的考察》，载《中国人民大学学报》，2013(2)。

[24]杨宽：《西周史》，上海，上海人民出版社，1999。

[25]彼得·亚伯拉罕森：《论斯堪的纳维亚模式及对东亚的启示》，载《社会保障研究》，2010(1)，北京，中国劳动社会保障出版社，2010。

【作者简介】郑功成，中国人民大学中国社会保障研究中心教授，博士生导师。