中国社会救助制度的合理定位与改革取向

郑功成

文章来源：《国家行政学院学报》2015年第4期

［摘 要］社会救助是社会保障体系最基本、最悠久的制度安排，也是免除国民生存危机、维护社会底线公正、促进国家长治久安的国家治理机制。中国社会救助自改革开 放以来已经实现了质的飞跃，但也面临着诸多挑战，急切需要通过深化改革来优化制度结构、明晰责任分担，并完善相关体制、机制，以为中国未来发展筑牢保障民 生、稳定社会的基石。

［关键词］社会救助；挑战；改革取向

社 会救助之所以受到各级政府与社会各界的高度关注，是因为它不仅是社会保障体系中最基本、最悠久的制度安排，也是肩负免除国民生存危机、维护社会底线公正、 促进国家长治久安的国家治理机制。而在现实中，尽管社会救助制度建设取得了巨大的进展，但不时被媒体披露的弱势群体遭遇不幸或者灾难性后果的案例，表明一 些地方还有应当被救助者未能够获得有效救助，作为保底性的社会救助制度依然存在着不足与缺漏，它对整个社会造成强烈的心理冲击，构成了公众情绪及对社会公 平认可度的重要影响因素。因此，当前急切需要客观、理性地认识社会救助的定位、功能以及面临的诸多挑战，同时寻求适合我国国情的完善之路。

一、社会救助是最基本、最悠久的社会保障制度安排

中 国的社会保障是一个大概念，中国社会保障体系也是一个庞大的制度体系，是国家为保障与改善国民生活而建立的各种具有经济福利性的社会政策的统称，它通常包 括社会救助、社会保险、社会福利、优抚安置四大法定制度安排和慈善事业、与之相关的商业保险两大非法定制度安排。法定制度安排的共同特点是依法设立、政府 主导、财政支持，体现的是国民的社会保障或福利权利，主要功能是保障基本生活、解除后顾之忧、提供稳定安全预期，是国家长治久安与全民福祉的可靠制度保 障；非法定制度安排的特点是自愿设立、政策支持、社会与市场力量举办，体现的是社会保障体系的多层次性，主要功能是壮大社会保障制度的物质基础，满足部分 社会成员的需求，是对法定社会保障制度的有益补充，但具有不确定性。

社 会救助是与社会保险、社会福利并列的三大基本保障系统之一，它不仅是法定的社会保障制度安排，而且是最基本、最悠久的社会保障制度安排。一方面，社会救助 属于必不可少的制度安排，也是世界各国最具普遍性的制度安排，它由政府承担全部责任，提供的是底线、最低或生存保障，没有社会救助制度或者社会救助制度存 在漏洞，便必定有人因各种原因陷入生存危机。另一方面，社会救助属于自古以来就有的社会保障制度安排，中国历史上的救灾济贫几乎就是社会保障的代名词。当 今灾害救助所采取的发放现金、提供食物与物资、以工代赈三大方略在中国有三千年历史，救灾是历代统治者避免社会动乱和政权危机的必须之策。若统治者重视民 生必重视救灾济贫，只要荒政措施完备，即使遭遇大灾也不会形成饥荒；反之，有灾必荒，有荒必乱，中国历次大的农民起义均以灾荒为背景，以抢米抢粮为前奏。 秦朝因国力强盛而剪灭六国，却因不重民生与振济灾民等仅历二世即亡；隋朝国力强盛、富庶无比，能够开凿京杭大运河，史载国库储粮堆积如山，同样因不重民生 与救灾等而致天下大乱，同样只历二世而亡。汉、唐之初正是吸取了前朝之教训，重视民生、振济灾民与贫穷，虽灾不荒，终创下太平、繁荣之盛世，成就中国封建 社会无可争议的高峰。在宋代，针对贫穷与弱势或不幸者的各种救助措施则达到了相当高的水平，亦堪称古代福利国家。［1］ 可见，作为最基本、最悠久的社会保障制度，社会救助自古以来就为我们提供了正、反两方面的借镜，历史上的经验教训尤其值得今天治国理政者重视。

今 天的社会救助当然非历史上的社会救助可以比拟，它是一个包含了多个救助项目在内的制度体系。目前中国社会救助的主要项目有最低生活保障、特困人员救助、灾 害救助、医疗救助、教育救助、住房救助、就业救助、临时救助，以及其他救助。与其他社会保障系统相比，社会救助提供的是最低保障，社会保险提供的是可预期 的基本生活保障，社会福利则立足于提高生活质量并满足个性化需求。因此，社会救助面向的是低收入的困难群体、天灾人祸中的不幸者，以及因其他各种原因陷入 生存危机与特殊困难而无法自拔者，他们构成了当代社会极需要政府与社会援助的弱势群体。解决了他们的生计问题，便是解决了保障民生的短板问题。

需 要强调的是，社会救助保障底线公正，反映政府对民生的最低责任和整个社会的良心。不过，这个底线不是一成不变的，而是伴随着国家发展、极端贫困现象减少甚 至消除与人民生活水平的持续提升而不断提升，并必定从过去主要救助极端贫困人口演变成主要救助相对贫困人口为主。以美国等发达国家还有10%以 上的低收入群体需要政府救助为参照，在中国社会保障体系建设与发展进程中，社会救助将始终扮演着重要的基础性制度安排角色。一个政府是否重视社会保障，首 先要看是否重视社会救助；一个国家的社会保障制度是否健全，首先要看社会救助制度是否健全；一个国家社会保障水平是否提升，首先要看社会救助水平是否提 升，而有无人漏出底线则是检验社会救助制度是否健全的基本标尺。中国的社会救助制度强调坚持托底线、救急难、可持续、与其他社会保障制度相衔接，社会救助 水平与经济社会发展水平相适应，即是基于这一制度的特定功能而确立的合理定位。只有编织牢固的社会救助网，才能确保每一个社会成员不因各种原因而陷入无法 自拔的生存困境。

二、中国社会救助改革的成就与面临的主要问题

改革开放以来，社会救助也进入了不断改革的进程，经过近二十年来的变革，这一制度已经从计划经济时代只面向孤寡老幼的封闭式制度安排向与市场经济相适应的开放性制度转化，并产生了质的飞跃。

中国社会救助制度的变革，集中表现在如下几个方面：（1） 从封闭式的民政救助转化成开放性的社会救助。改革前的社会救助即是民政部门负责的救助工作，它只针对城乡孤寡老幼和极少数遭遇春荒困境的农村居民。因为计 划经济时代的单位保障制是建立在国家负责基础之上的全面保障，它在保障城镇职工终生“铁饭碗”的同时，也负责解决困难职工的生活救助问题。凡是有单位的城 镇居民，有困难也由所在单位救助；凡是农村居民，则由集体经济组织负责解决。改革后的社会救助，由于市场经济必须通过竞争实现优胜劣汰，经济组织不再长生 不死，劳动者也不再是终生“铁饭碗”，再加上经济结构、就业结构的多元化和人口的大规模流动，再加上原有的免费教育、医疗保障、公有住房等相关保障制度亦 发生了深刻变革，一些即使有工作单位的劳动者及其家庭成员亦可能因各种原因陷入贫困境地而无法自拔，原有的民政救助根本无法解决困难群体的起码生活保障问 题，而是必须面向全社会符合条件的困难群体与不幸者，从而进入了面向全民的社会救助时代。这一转化实现了社会救助从封闭式的民政救助转向开放性的社会救助 的飞跃。（2）从政府恩赐到国民权利。改革前的社会救助，主要依靠各种“红头”文件实施救助，既非 政府的法定义务，亦非受助者的法定权利，从而具有传统的官方恩赐色彩，救助项目与救助水平取决于政府的财力及重视程度，受助者处于被动受助的地位，获得救 助时会感恩戴德；改革后的社会救助，则依靠相关法规、规章实施，明确的是政府的法定责任或义务，是社会成员遭遇困境时应当享有的权利，救助项目与救助水平 均以保障困难群体的基本生活为目标，即使是财政困难，政府也必须承担起实施救助的责任与义务。如果政府部门未能够对符合条件者实施有效救助，通常视为失职 并要追究责任。从政府恩赐到国民权利，是传统救助制度向现代救助转化的最显著标志。（3）从单项救 助到综合救助。过去的社会救助只救济生活，通常只有简单的食物与衣被保障，现在则扩展到教育、医疗、住房等多个领域。当然，过去这些项目主要通过免费教 育、公费与劳保医疗及合作医疗、公共房屋等来解决，现在是形势发生很大变化，需要一个涵盖多个项目的综合型社会救助体系才能解决问题，从而既是相关社会保 障制度改革使社会救助承担了更多、更大的责任，也是经济社会发展进步带来的民生升级的表现。（4）从城乡分割到城乡一体。过去受城乡分割分治、户籍与单位保障制度的影响，社会救助是严格按照城乡分割分治的，现在则是强调城乡统筹并推进城乡一体化的社会救助制度，这一进展以2014年2月国务院颁布的《社会救助暂行办法》为标志，它使社会救助制度从城乡分割的不公平状态向日益公平的方向快速迈进。

综上，中国的社会救助已经实现了整体转型，一个面向全民的、开放性的综合救助体系已经基本形成，公共投入的力度、惠及民生的广度前所未有，制度层面已实现应救尽救。以2014年为例，中央财经用于城乡居民最低生活保障的支出为1102亿元，用于灾害救助的支出为101亿元，用于医疗救助的支出为146亿元，用于住房救助（含城镇低收入困难户的租房补贴、各类棚户区改造和农村危房改造及游牧民族定居工程等）的支出为1500亿元，用于资助困难学生的支出为404.92亿元，再加上扶贫支出432.87亿元，合计约达4000亿元左右。2014年享受最低生活保障的城乡居民达7000多万人，得到灾害救助者约5000多万人次，获得医疗救助者约1亿人次，建成了506万户城镇棚户区房屋，改造了农村危房266万套。2015年，中央财经的上述支出预算增长10%以上，还将有更多的低收入人口得到政府援助。［2］上述数据表明，社会救助制度体系绝不是一个可以忽略的社会保障，而是事实上在整个社会保障体系中扮演着至关重要的基础性制度角色。

肯定社会救助改革取得了巨大成就，并不意味着这一制度已经完成了改革的使命。因为现实中的许多社会问题及引起社会震动的案例不时发生，表明了这一制度远未成熟，必须通过全面深化改革进一步优化。中国社会救助制度面临的挑战，主要体现在如下四个方面：

第 一，制度有缺失，立法滞后。尽管现在已经形成了包括多个项目在内的综合型社会救助体系，但这一制度仍然存在着缺失。在现实中，一些遭遇急难事件的不幸者仍 然缺乏应有的救助。如车祸受害者若肇事者逃逸，就可能陷入无法得到及时医治的困境，昂贵的医疗费用等亦会让见义勇为者望而却步。一些救助项目因牵涉到多个 部门或机构，救助环节如果衔接不畅，就会有人因各种原因漏在网外，以致恶性案例时有发生。例如，2015年5月发生在河南信阳的一名未成年人走失半年后变成了一具干尸，引发公众对当地公安机关、社会救助站的高度质疑，面对强大的舆论压力，当地警方终于意识到，应将公安网失踪人员信息与救助站流浪人员信息对接。［3］ 2012年11月发生在贵州毕节的5名流浪儿童在垃圾箱生火取暖中毒死亡案，［4］ 2013年10月发生在河北保定的一名患病男子因无钱医治而在家中用锯子锯自己的病腿案，［5］ 均与社会救助制度不健全相关。此类案例虽然不多，但都会对社会造成巨大冲击，它表明社会救助制度确实存在着漏洞。与制度不健全相关的是立法的滞后，迄今仍未制定《社会救助法》，2014年2月出台的一部行政法规《社会救助暂行办法》只是临时性的行政规范，它虽然解决了社会救助实践中的一些问题，但依然不足以完整规范、刚性约束整个制度的运行。这种现状使责任与权利缺乏刚性保障等，难以提供稳定的安全预期，也带来了公众的信任危机。

第二，民生升级，需求刚性，持续发展面临风险。经过近30多 年的高速发展，城乡居民不仅普遍解决了温饱问题，而且绝大多数人已经步入了小康生活，与此相适应，民生诉求亦已经全面升级。表现在社会救助领域，就是需要 救助的相对贫困人口规模庞大，不仅对救助水平的正常提升有要求，而且对救助项目的扩张有诉求。例如，过去的“五保”制度只是保障“五保户”的吃、穿、住、 医、葬（教），现在为“五保户”提供的早已超出了这五项内容，有的地方已经增加到了十项以上，这无疑是让这些特困人口合理分享国家发展成果的举措。记得2014年4月1日上午，笔者在比利时欧洲学院听习近平主席演讲时谈到中国的贫困问题时印象特别深刻，他指出，“根据世界银行的标准，中国还有2亿多人口生活在贫困线以下，这差不多相当于法国、德国、英国人口的总和。”这应当是中国最高领导人在国际场合首次以世界银行的贫困线标准来说明中国的贫困问题。它至少向世界传递出如下信息：一是中国虽然在30多年间取得了举世瞩目的发展成就，但仍是一个贫困问题客观存在且较为严重的发展中国家；二是30多年的高速增长已经使综合国力与人民生活水平持续得到大幅度提升，我国也需要以相应的国际标准来评估自己的贫困问题，世界银行的贫困线标准即人均日收入2美元应当成为重要的参照系，这无疑是一个追求更高的发展目标；三是中国反贫困政策涵盖的对象将进一步向更大规模的低收入群体扩展，这将是新时期反贫困政策的一个飞跃。［6］ 贫困线标准的持续提升与救助范围的扩大，必然要求相应的财力保障，而财政增长速度已经从高速转为中低速度，如何保障社会救助的财力并不断壮大救助制度的物 质基础值得认真应对。如果不对现行财政支出结构做出相应的调整，同时发展慈善事业以补充，社会救助的持续发展将面临风险。

第 三，体制障碍，机制陈旧，运行状态并不理想。从计划经济到市场经济，单位分割已成历史，城乡分割刚成历史，但部门分割仍然如故。与社会救助相关的不仅有民 政部门，还有教育部门、卫生计生部门、住房城建部门、人社部门等分头管理，甚至工会、残联等群团组织亦在运用政府资源实施救助，这种部门分割的体制直接导 致了政策分割与资源分割，不仅无法形成编织严密的救助网，而且造成了救助不公与资源低效。2014年2月 国务院颁布《社会救助暂行办法》后，虽然建立了由民政部门牵头的协调机制，但政策分割的不良后果绝非协调机制可以祛除。同时，在中央政府与地方政府之间， 社会救助责任亦缺乏合理的分担机制，政府实施的法定救助与民间的慈善事业亦未能够有机协调。在运行机制方面，社会救助制度在实践中仍然是**，即城镇街 道、居民委员会和乡村基层政权直接代办着最低生活保障等，中小学校则代办着教育救助，等等，这种非专业化的经办机构，导致了运行失序，执行中的偏差甚至人 为错乱现象不乏罕见。如有的地方将低保待遇变成了村干部的工资补贴，有的地方不是按需施保而是假公济私、优亲厚友，甚至还有领导干部家属吃低保的现象。而 民政部门为了杜绝骗保、骗救现象，采取张榜公示受助者名单等损害受助者人格尊严的做法。一些地方虚报、冒领救助待遇并不罕见，但又难以问责。所有这些，都 在严重地损害着社会救助制度的公信力，造成了公共资源的浪费。

第 四，配套落后，职能紊乱，致使社会救助制度难以成熟、定型。由于相关制度建设不同步，社会救助在实践中出现了职能紊乱。例如，残疾人福利制度未建立，有关 部门就将残疾人福利混合在低保制度中，即最低生活保障待遇不仅要考虑家庭人均收入、财产，还要考虑家庭成员中是否有残疾人及其残疾程度；由于医疗保险制度 的不成熟，致使医疗救助难以承受；而就业政策等不能有效配合，则使社会救助在某种程度上扮演的不是综合救助的角色，而是综合保障的角色，超出了其本身应当 承担的职责。［7］而多种救助项目叠加在最低生活保障制度之上，既造成了低保制度职能异化，更造成 了享受低保者与低保线上的边缘人群之间的收入鸿沟，这种不公现象亦动摇了社会救助制度维护底线公正的根本。还特别需要指出的是，由于市场机制与社会机制未 能发挥出应有的作用，也加重了社会救助的负担。以商业保险为例，全球灾害损失的补偿中，来自保险公司的赔款平均达36%以上，发达国家灾害损失补偿中来自保险公司的占比高达80%以上，但在我国商业保险对灾害损失的补偿十分有限。1998年的江淮大水灾造成直接经济损失2551亿元，保险公司的赔款为33.5亿元，仅占这场洪灾损失的1.3%；2008年初发生在南方的冰雪灾害造成直接经济损失1516.5亿元，保险公司的赔款不足20亿元，同样只占这场冰雪灾害损失的1.3%；同年发生的汶川大地震造成直接经济损失8523.09亿元，整个灾后重建费用高达1.6万亿元，而来自保险公司的赔款不到2%。［8］ 正是由于市场机构的作用不到位，救灾与灾后重建便成了政府的深重责任，而在救灾实践中，由于缺乏统一的标准，导致了救灾水平与灾后重建水平的苦乐不均，也衍生了虚报灾情甚至对上级政府等、靠、要的不良习惯。

上述问题的客观存在，表明中国的社会救助制度还需要深化改革。新时期深化社会救助制度改革的目标，就是通过优化制度安排促使其走向成熟、定型。

三、深化社会救助改革的取向

作为最基本的社会保障制度，社会救助必须真正承担起兜住底线保障、维护底线公平的责任，并能随着社会经济发展而不断发展，以为困难群体或可能遭遇不幸的公众提供稳定的案例预期。

为此，深化改革的合理取向是：

（一） 优化制度结构，筑牢底线。从前述分析中，可以发现，优化制度结构应当成为深化社会救助改革的优先选项。具体包括：一是改叠加施救为分类施救。即根据低收收 入群体的救助需求，将简单叠加在最低生活保障制度之上的其他救助项目剥离出来，按需提供救助，换言之，一些在医疗、教育、住房等方面确实存在困难而无法自 我解决者，即使不是低保对象，也应当有机会申请相应的救助，这是化解低保制度异化、边缘群体感受不公的治本措施，也是让更多困难家庭得到社会救助和援助的 必由之路。二是厘清救助与福利制度。即祛除附加在最低生活保障制度之上的残疾人福利、老年人福利等职责，让各救助项目回归到本源职责，以此矫正不同保障制 度错位的现象。三是尽快补漏。即对于一些尚未纳入的急难救助纳入社会救助制度，以建成一个真正能够全面兜住底线的社会救助网络为目标，确保符合条件的求助 者能够获得相应的救助。

（二） 明晰政府责任，央地责任分担有序，同时发挥好市场机制与社会机制的辅助作用。社会救助是政府责任，这是基本共识。但政府责任的边界以及中央政府与地方政府 的责任分担需要明确。合理的取向应当是，政府责任宜以保障困难群体的基本生活并维护底线公平为原则，在中央政府与地方政府之间，应当按照一定的比例来分担 责任，如7∶3或6∶4或5∶5， 确定稳定的责任分担比例，可以使各级政府明了自己在社会救助方面的义务，从而能够有计划地组织财力。同时，现实中一些救助项目造成政府负担较重的事实表 明，还应当充分调动市场机制与社会机制的积极性。以灾害救助为例，举国救灾的体制不可持续，也不公平，政府的责任宜界定在灾时或灾后紧急生活救助与公共卫 生服务等方面，巨额的灾后重建费用应当尽可能地通过商业保险等市场机制来筹措。而慈善公益事业同样能够在救灾与灾后重建中发挥有益作用，如果能够同步得到 发展，则政府的责任边界会走向清晰，市场、社会及受灾对象均能够积极应对，整个国家应对灾害问题的力量就会成倍增长。因此，重塑社会救助的责任分担机制事 实上已经成为一项紧迫的任务，也是促使社会救助制度走向成熟、定型的前提条件。

（三） 健全法制，规范运行。社会救助关系到政府的基本责任与国民的基本权利，没有法律的严格规范，制度运行就缺乏权威的依据。因此，制定专门的《社会救助法》是 十分必要且紧迫的任务。第十、十一届全国人大常委会曾先后将制定《社会救助法》列入五年立法规划，但均未实质推进，从而处于搁置状态。立法滞后虽然有客观 原因，但重启立法进程却是深化社会救助改革的需要。特别是在全面推进依法治国的时代背景下，一项关系政府基本责任与国民基本权利的重要制度没有法律的保障 与规范，显然不能真正提供稳定的安全预期，更容易导致实践中被扭曲的现象发生，还无法对违法者进行惩治。因此，应当尽快重启《社会救助法》的立法程序，同 时完善相关法规，以确保这一制度依法有序运行，并通过严明法纪与惩罚措施来杜绝现实中各种违规违法现象。

（四） 改革体制，完善机制。应当尽快改变多个部门分割的管理格局，取消部门协调机制，切实明确由民政部门集中管理社会救助事务，确保政出一门与公共资源统筹使 用，相关部门按照各自职责予以协同配合。唯有集中监管，才能集中问责，才能确保无漏的制度安排变成能够兜住困难群体底线的牢固网络。同时，还应当推行专业 化经办，**扭曲制度实践还无法惩治的现实，揭示了社会救助需要有专门的机构来实施。与其严格控制编制而让代办扭曲制度运行，不如建立专门救助机构专司 其职，确保制度良性运行，这种选择将可以真正杜绝救助领域中的浪费，并切实维护这一制度的公信力。

（五） 与相关制度联动，并建立相应的激励机制。一方面，社会救助需要与社会保险、社会福利乃至慈善事业、商业保险有机配合，在尊重各自规律和职能的条件下尽可能 统筹规划、同步发展。如分别为老年人、残疾人等建立相应的福利制度，而不是让其混淆在社会救助甚至最低生活保障制度中，即是促使社会救助制度正本清源的必 要举措。另一方面，还需要有激励机制，以避免社会救助形成贫困陷阱。一些国家和中国香港地区普遍采取的受助对象就业创收可以申请一定的收入豁免就是有效的 激励机制，因为只要劳动创造收益就能够改善生活，而不是现实中受助对象通过劳动所得被简单地抵扣了救助待遇，等等。

此外，还需要强化社会救助的信息化建设，提升维护这一制度良性运行的技术支撑能力。

总之，社会救助的必要性、重要性、基础性，决定了应当在整个社会保障体系中实现对其合理的定位，并在优化制度结构、合理分担责任的条件下，尽快步入成熟、定型的法制化轨道。一个健全的综合型社会救助体系，将是中国社会稳定发展的第一块基石。

［参考文献］

［1］郑功成.中国社会保障演进的历史逻辑［J］.中国人民大学学报，2014,(1).［2］全国人大常委会预算工作委员会、财政部编.政府预算解读（2015）［Z］.2015-03-02.

［3］崔永利.用命换来的"救命网线"［N］.华商报，2015-05-19.

［4］刘刚.贵州毕节5名流浪儿垃圾箱生火取暖中毒身亡［N］.新京报，2012-12-19.

［5］林野.郑艳良曾买好丧服在家等死［N］.新京报，2013-10-13.

［6］郑功成.我国新时期的反贫困战略［N］.光明日报，2014-06-13.

［7］程肇基，邓大松.社会救助改革：从碎片化走向积极整合［J］.江西师范大学学报（哲学社会科学版）.2014，（3）.

［8］许飞琼.中国新型灾害损失补偿制度的合理取向——从政府包办救灾走向以保险为主体的多维救灾机制［J］.华中师范大学学报（人文社会科学版），2011,(4).

【作者简介】郑功成，全国人大常委会委员，中国社会保障学会会长，中国人民大学教授。

（本文系作者2015年5月6日在中共中央组织部、民政部、国家行政学院举办的省部级干部社会救助事业改革发展研讨班上的专题讲座录音整理，发表时经作者审定。）