西方社会福利制度的演变及其对中国的重要启示

杨敏郑杭生

来源：《华中师范大学学报》，2013年第6期

摘要：如果以社会福利的体制转变和发展趋势作为新的视角，来透视人类社会的现代性转型和变迁过程，我们将获得关于这部历史的一个新文本和新图景。这个文本和图景中呈现出了这样的一条主线：人的生活保障和福利从最初的个人命运和家庭义务，逐渐成为了政府责任和国家行动，而且，这一责任和行动经历了从被动到主动、从吝惜和排斥到慷慨和包容，最终，在作为一项制度的社会福利与个人应当享有的社会权利这两者之间，形成了一种匹配——尽管迄至今日，这种匹配还远未达到和谐的水平。重要的是，通过对西方国家社会福利体制发展过程的追溯和寻访，把握牵动这一演变过程和未来走向的主线索，深入总结其对中国社会福利制度建设的启示，显然是一项兼具学术内涵和实践意义的工作。

关键词社会转型；社会福利制度；社会权利

大约300多年来，“走向现代”成为了人类社会历史进程中的一道宏线，它贯通在“现代史诗”璀璨多彩的图景之中，连缀起了“现代叙事”数不清道不尽的情节，也留下了无数发人深省、有待破解的谜团。在进入了21世纪的第二个十年之际，以民生为重的社会福利事业越来越成为了“中国经验”中的重要篇章，中国从一个新的角度继续书写着属于自己的“现代故事”。从西方社会福利体制发展和演变的视角重新寻访历史的足印，再度探视这部“现代故事”，对于我们进一步探究我国民生保障以及社会福利的根本实质、实际需要、价值取向等，从而建立具有中国特色的、符合国情的社会福利制度，是大有助益的。[①]

一、社会转型与社会福利：另一个视野中的“现代故事”

将西方社会福利制度放置在“社会转型与社会福利”这一兼具历史性与现实性的观察视角中，既可以理解这项制度产生的早期背景，同时也能够看到它所面对的诸多困境的现实根源。这使我们能够更为深入地了解西方社会福利制度的发展过程，把握其中的经验和教训，以及这一过程始终贯穿的理想与现实的距离和矛盾。

（一）从济贫到保障：西方社会福利制度的初期

西方社会福利制度最初是与“走向现代”和资本主义文明相联系的，而且，这项制度的后续演变也是对这一历史过程的紧张和冲突的一种直接回应。

按照沃勒斯坦的看法，“历史资本主义是一个物质至上的文明”，“从物质上看，不仅冲在前面的人得到高额报偿，而且，顶部和底层之间物质报偿的差异很大，并在整个世界体系发展过程中日益扩大”，“历史资本主义创造了空前的物质产品，同时也创造了空前的报酬两极化”。[②]历史的轨迹也显示，经历了“双元革命”——18世纪的英国产业革命和法国政治革命，当一个“所向披靡的资产阶级”的新社会得以建立之时，也营造出了一个前景未卜、充满危机的年代。“站在资产阶级政治思想理论家后面的，是一大群准备将温和自由主义革命转变为社会革命的群众。处在资本主义企业家之下和周围的，是被迫离乡背井、满腹怨言的‘劳动贫民’，他们摩拳擦掌，跃跃欲试。”[③]事实上，正是当时严重的社会问题和剧烈的矛盾冲突，将社会福利制度推向了西方历史的前台。

西方社会福利制度往往要溯源至英国的《济贫法》（160l）这项社会保障措施。16世纪下半期，在伊丽莎白女王治下的英国，大批农民因失去土地和家园而破产和流浪，导致了城市贫民和流民的激增，酿成了十分严峻的社会问题。1572年，英国都铎政府通过了强制征收济贫税的条例。1601年，伊丽莎白女王政府颁布《济贫法》，试图通过行政救济和收容措施来缓解贫困、失业等社会问题。1723年，英国议会通过立法规定各教区可设立“济贫院”。一般认为，《济贫法》规定了国家以税收转移支付的方式实施社会救助，在西方社会福利发展史上有着重要地位。[④]

也有观点认为，社会保障制度是在19世纪80年代的德国正式建立的。面对经济衰退、社会主义思想传播、工人运动兴起，俾斯麦政府以国家立法的形式通过了社会保障的三部法律——《疾病保险法》（1883）、《工人赔偿法》（1884）和《伤残、死亡和养老保险法》（1889）。这三部法律被视为西方社会保障制度体系建立的标志性文献。继德国之后，欧美各国也先后推出了有关社会保障制度的各种法律。如法国的《工伤保险法》（1898）、《养老保险法》（1910），意大利的工伤保险及老年和残废保险的法案（1898），荷兰的《工伤保险法》（1901）和《疾病保险法》（1913），挪威的《疾病保险法》（1890）、《养老保险法》（1892）和《工伤保险法》（1894），丹麦的《疾病保险法》（1892）、《工伤保险法》（1898）及《失业保险法》（1907），瑞典的《养老和残疾保险法》（1913），《职业损伤保险法》和《年金法》（1916）。也是在19世纪末到20世纪初的这一时期，英国政府也采取了与欧洲各国相似的措施，通过了《济贫法》的修正法案，即新《济贫法》（1834）。至1929年，英国《济贫法》中止，为现代社会福利政策所替代。美国、澳大利亚等国也颁布了社会保险和保障的相关法律。至20世纪30年代，西方社会保障制度基本确立。[⑤]

（二）贝弗里奇报告：“福利国家”的第一步

1929年至1933年，处在两次世界大战之间的西方资本主义社会遭遇了历史上罕见的“经济大萧条”，史称资本主义世界发生过的一次最全面、最深刻、最持久的周期性经济危机。这次人类史历史上撼动级数最强烈的经济大地震，几乎“把资本主义带到一个万劫不复的危险境地”。[⑥]通货膨胀、股市崩溃、企业倒闭、失业率、农产品价格暴跌、农户破产都创下了“史无前例”的记录。在危机最严重的时期（1932—1933），欧洲一些国家的失业率达到了30%甚至40%以上。

在1929-1933年危机过后，西方国家曾经普遍出现过特种萧条时期。在大危机、大萧条期间，大批工人被解雇，抛向街头，成为产业后备军。英国工人失业人数曾接近300万，占劳动力总数的22%以上；德国失业人数竟一度达到700至800万，约占全国劳动力的一半；法国失业者也曾达到半数。[⑦]

失去生活保障的劳工阶层面对着最为艰难的时世，与此相关的各种社会问题成了国家和政府的心头大患。然而即使在英国，这个失业保险最普遍的国家，投保的劳工人口也不到60%，德国的失业参保率在40%以上；欧洲其他地区失业保险的人数多则不过四分之一，最少有低到零的。[⑧]大量的失业人群带来的负面结果，对欧美工业国家的政局造成了最为严重的打击——资本主义世界这次似乎是在劫难逃了。然而，出乎意料的是，社会崩溃却并未发生。有学者认为“主因在各国鉴于惨痛教训，大萧条之后纷纷设立了社会福利制度。”[⑨]也有研究者认为，正是社会福利制度拯救了命悬一线的资本主义。

此外，在第二次世界大战中，战事的发展促使西方国家需要进一步激励士气和增强社会团结，这也推动了西方社会福利制度的确立。1941年，英国政府成立了社会保险和相关服务部际协调委员会，着手制定战后的社会保障计划。经济学家贝弗里奇爵士受英国政府委托，出任社会保险和相关服务部际协调委员会主席，负责对现行的国家社会保险方案及相关服务进行调查，并就战后重建社会保障计划进行构思设计，提出具体方案和建议。第二年，部际协调委员会提交了工作成果，即著名的贝弗里奇报告。

《贝弗里奇报告》（1942）——全称是《贝弗里奇报告——社会保险和相关服务》——被视为这项制度的奠基性文献。从这篇报告在当时引起的社会反响，也可看出社会福利制度对于剧烈社会冲突的柔化功能：“社会主义组织对报告的反应并不一致，社会主义组织的右派认为《贝弗里奇报告》已经走到了通往莫斯科的半路上。左派则批评报告将人们的注意力从社会革命的实质问题上引开。”[⑩]

报告分析了英国贫困的成因，探讨了“摆脱贫困之路”，指出，通过社会保险并根据家庭需要进行双重收入再分配才能摆脱贫困。首先要改进国家保险，以使失业者和生活遇到困难的人能够生活在贫困线以上。改进的三个方面是：扩大覆盖对象范围、扩大覆盖风险范围、提高待遇标准。[11]报告力求既要充分运用又不拘泥于过去的经验，超越以往部门利益的限制和驱动，把社会保险作为提供收入保障、消除贫困的一项基本社会政策。国家提供福利的原则是基于国家利益而不是某些群体的局部利益。社会保障必须由国家和个人共同承担责任，通过国家和个人共同的合作来实现。报告亦认为，国家提供的基本生活保障水平不宜过高，应给个人参加自愿保险和储蓄留出一定的空间。[12]报告涉及了全方位的社会福利问题，着力形成一个完整的福利体系，设计了一整套“从摇篮到坟墓”的社会福利制度，其中许多新的福利项目是福利制度发展过程的根本性突破。对于报告设计的福利制度打破了传统的家庭扶养职能，由国家直接代替家庭向非劳动人口承担部分扶养责任，更为有的学者视为福利国家的核心。

英国政府基本接受了贝弗里奇报告的建议，于1944年发布了社会保险白皮书，并制定了一系列相关法律。1948年，英国首相艾德礼宣布英国第一个建成了福利国家，贝弗里奇也因此获得了“福利国家之父”的称号。此后，社会福利成为了英国的一项国家制度和社会政策，开启了欧洲各国建设福利国家的制度发展里程。迄至今日，报告仍被视为“是社会保障发展史上具有划时代意义的著作，也是现代从事社会保障研究和教学工作者的必读书，它对英国、欧洲乃至整个世界的社会保障制度建设和发展进程产生过重要的影响。”[13]

（三）作为权利的社会福利：另一个进程

也有人认为，贝弗里奇报告中的另一个划时代贡献，还在于勾勒了社会福利的权利形态，为社会福利成为一种权利和制度范畴开辟了一条进路。事实上，早在19世纪70年代，英国经济学家阿尔弗雷德·马歇尔在其所作的演讲《工人阶级的未来》（The Futurc of the Working Class）（1873）中，当这样的念头——“必须帮助工人阶级稳步地变为体面的绅士”——萦绕其中之时，他就已经涉及了社会权利这一问题。

今天我们仍然可以从中感受到，当时工人阶级在社会地位和生活状况方面的极度不平等、不体面甚至非人道的待遇，以及由此引发的阶级对立和社会冲突，是使A.马歇尔十分纠结和痛心的一个问题。他问道：“是否有足够的证据表明工人阶级状况的改善有其无法超越的界限？”对此他认为：“问题不在于是否所有的人最终都会实现平等——他们当然不会；而在于进步能否稳步、哪怕是很慢地取得，直到每一个人都成为绅士为止，至少在职业上如此。我相信这是可能的，并且必将实现。”[14]也就是说，作为经济学家的A.马歇尔明白，在私有制和市场化条件下，经济上的不平等是正当的（事实上这种不平等也是不可避免的），他所谴责的是社会身份和职业的不平等，用他本人的表达也就是，“一个绅士”与非绅士之间的实质上的不平等或差异。[15]

75年以后，另一个马歇尔——托马斯·马歇尔——接过了A.马歇尔的主题，在《公民权与社会阶级》（1950）一书中，他指出了“蕴含在马歇尔论文中的社会学假设”，即一种基本的人类平等，这种平等是与共同体完全成员身份观念联系在一起的。他进而说：“所有人要求享受这些条件的权利（claim）实际上就是要求分享社会遗产（social heritage）的权利；进而就是要求成为社会的完全成员（full member）的权利，即成为公民（citizen）的权利。”[16]作为社会学家的T.马歇尔也明白，社会阶级体系（social class system）的不平等事实上是难以抹平的，但只要公民身份的平等得到认可，阶级体系的不平等“也许就是可以接受的”。T.马歇尔指出，基本的人类平等或言公民身份的平等与各经济阶层的不平等并不是不相容的，“这种公民身份提供了一种平等的基础，在其之上可以建立一种不平等的结构。”[17]马歇尔对社会权利的限度始终保持着一份清醒：断言在19世纪和20世纪人们享有的公民权利是没有缺陷的，或者说人人平等在实践上就像在原则上宣称的那样，“显然就荒谬了”。他的告诫发人深省：“法律面前的人人平等并不存在。权利是有的，但救济却经常跟不上。”[18]

上述线索使我们得以探明社会权利理论的核心问题：既然阶级阶层结构的经济不平等和社会不平等是难以消除的，那么如何使其变得具有合理性从而是可被接受的——这一思路才是更为现实可行的。也有学者说得更加透彻：十九世纪后期的欧洲各国政府，都全神贯注于那些通常称作“社会性问题”的事情。其核心问题基本上是“国家怎样才能控制由工业化释放出来的种种社会力量，尤其是怎样才能控制对现存政权构成威胁的那个人口众多的无产阶级的兴起”上面。“把刚刚形成的工业无产阶级合并到民族国家之中来”十足是一个大问题，对它的解决足以同时衍生出社会主义、福利国家和作为一门学问的社会学。[19]这里应当把社会权利理论也包括在内。

必须承认，社会权利理论的思考是现实的，实际功效也是显著的，如吉登斯所言：“马歇尔说道，在过去100多年的时间里，‘公民身份与资本主义的阶级体系一直处于尖锐对立的状态。’但是，胜利的是前者，尽管这种胜利可能并不全面，但阶级斗争的威胁已经不再足于瓦解资本主义秩序了。”[20]但吉登斯也发出了如此告诫：“不管怎么说，在资本主义社会的场景中，公民身份权利不但没有也无法消解阶级分化，尽管它们确实弱化了阶级冲突所带来的张力。公民权与资本主义阶级体系之间的遭遇导致了协议休战，导致了‘阶级妥协’而不是其中一方无条件的胜利。”[21]这些经验和教训无疑被收进了社会的记忆。与市场化经济和劳动商品化这个特定历史阶段相联系，社会的剧烈分化导致的不平等、收入分配和财富占有的不公，以及触目惊心的贫困现象等等，对于弱化社会冲突、柔化阶级阶层关系、避免社会震荡，始终应保持高度的警醒。

历史的背影毕竟渐行渐远。当年的风雷已然散去、喧啸归于沉寂，一定程度上也许可以说，势不两立的阶级对抗得以平息，不共戴天的社会怨恨终于释怀。社会福利作为一项权利，其初始内容得到了丰富，其原始形态也发生了蜕变，社会包容的底线水平也在不断提升，社会权利的普遍意义也在日益扩展。尽管如此，我们仍然需要谨记T.马歇尔、吉登斯等人的明智——在实践上，社会权利能够带来的实际能够享有的保障和福利，远远不会达到绝对平等、绝对全面、绝对普遍的范畴。因此，对于社会权利理论的有所保留的清醒姿态是必要的。这里所谓“有所保留”，即指对其中的合理因素与不合理因素加以甄别，使不合理因素得以剥离和滤除，吸取其合理因素为我所用。

（四）福利国家的危机与历史的迂回

福利国家一度曾经功勋卓著：这项制度设置在不平等的雇佣结构中添加了调和剂，使社会阶级阶层的紧张关系得到了极大的缓冲，从而稳定了西方资本主义世界的经济和政治体制。更为重要的是，在控制社会张力、稳定社会秩序的同时，保证了生产活力和市场繁荣的持续，也应归功于福利国家。有学者如此认为，“社会权利”就应该定义为：它是保证企业竞争力和最大限度地适应经济发展的过程中的一种“生产性投资”。[22]鉴于社会权利对于福利国家的核心意义，上述定义对于福利国家的“生产性投资”功能，也是很好的注释。

然而，二战后的西方在经济发展、科技创新、社会结构等出现了许多新变化。特别是20世纪中期以后，经济衰退、贫富分化、社会风险化等等趋势，福利国家曾经的盛景渐渐消损。于是，“资本主义改变了吗？”成为了西方学术界的一个热门话题。实际上，20世纪大约最后的20年中，西方社会饱受福利危机的折磨：高水平的福利开支越来越难以为继，已有的“福利共识”出现了瓦解，而这又对社会认同和共享价值观造成了动摇，社会因此再次面对新的冲突和动荡。总而言之，曾经解救了资本主义危机的福利国家自己遇到了麻烦，左翼和右翼的夹击不仅令其难堪，而且双方的评判截然相反，这又让福利国家的任何改革尝试都左右为难。

如左派阵营的社会民主主义者主张国家增强对资本的监管，调整社会再分配体制以促进经济增长和充分就业。在他们看来，正是自由资本主义导致了许多社会弊端，国家对市场的干预则可以使之得到缓解或克服；国家向贫困的家庭和个人提供公共物品、实施社会救助等，这些是市场无法做到的。“国家积极干预经济和社会的其他领域是正常的，同时也是应该的，因为公共权力在一个民主社会中代表着集体意志。”与之相反，右派阵营的新自由主义者则主张收缩国家干预、保护个人自由和竞争原则，更加发挥市场配置的作用。他们把福利国家看成是一切罪恶的源泉，认为恰恰是福利国家对它的受益者（弱者、贫穷者和不幸者的人）造成了损害，“它削弱了个人的进取和自立精神，并且在我们这个自由社会的基础之下酝酿出某种一触即发的怨恨”，他们甚至认为福利国家如今制造出来的问题比它所解决的问题还要多。[23]不过，左翼和右翼的共同看法可能更加切中要害：他们都在担忧“以我为中心”的社会和“自我优先”的一代，这种趋势对共同价值和公共关怀造成的瓦解，以及对社会团结带来的毁灭性后果。尽管如此，他们在这个问题的归因、回答和解决方案方面仍然难以形成共同的立场。

这一复杂的社会背景唤起了一些持中间道路的改革声音。其中最为著名的如吉登斯的“第三条道路”。他力主不能简单地放弃共产主义和社会主义的价值和理想，因为其中一些是“我们的社会和经济发展所要创造的美好生活必不可少的”。在他看来，应当改变理论落后于实践的状况，提出更明确的方向感和目的感的政治框架。[24]必须超越左派与右派——前者“认国家为答案”而后者则“把国家当敌人”。为此，需要一种“新平等主义”，这种平等观关注的是拓展人们的各种机会，而不是收入再分配（即结果平等）。具体地，在经济上，通过创造有弹性的、有活力的经济作为再分配的前提条件；政治上，不是关注消除阶级差别、追求地位平等，而是使生活机会达到平等；在社会权利上，在大范围内有条件地限制各种权利，使权利与责任紧密地结合起来。[25]其他如“福利多元主义”、“发展性福利主义”等，在中间道路的改革主张中也是有代表性的。

围绕福利国家的各种争论和建议呈现了一个历史性线索：伴随经济市场化而来的劳动商品化，由此而来的社会不平等以及尖锐的阶级对立、社会冲突、工人运动的兴起，资本主义秩序在风雨飘摇中做出了一个选择：以社会保障和福利对劳动力收入给予“非商品化”的补偿，这一社会权利催生了福利国家。[26]但是，在不断加剧的经济低增长、人口老龄化、社会风险化等打击下，西方经济学家认识到“我们争取的真正的社会进步受经济资料限制”，需要“进行某些巧灵的社会手术”[27]，西方国家似乎重新走上了“再商品化”的轨道。福利国家的兴盛、危机、改革显示了，历史的迂回是社会发展过程的一种常态。

二、西方社会福利制度的内在悖理

当我们将社会福利制度放置在“现代故事”中，作为社会转型和变迁过程的一个组成部分进行讨论时，即是从现代意义来理解和解释这一制度性设计。这也意味着，作为一种体制和制度的社会福利，是人类社会的现代性转型变迁的产物。正是在这一过程中，社会福利从前现代的适合于权力集团的政治统治和利益需要的一种选择性行为，逐渐能够应对现代社会的经济发展和市场竞争的要求，从而演变为了与共同生活中的多元化、个性化趋势相联系的正式体制，并被视为社会共同体中每一个成员的基本权利，而且通过政制的设计、政策的制定、发展的规划、财政的预算等，对其稳定的供给给予了制度化的保证。

上述演变也展现了这样的过程：社会保障和福利发生了从传统性向现代性的扩展，从某些群体的特殊待遇逐渐发展到惠及全民的普遍权利。伴随着社会成员应当享有这项权利的观念的社会化和普遍化进程，对社会福利制度进行观察和探究的范畴也得以形成，譬如，传统福利与现代福利，小福利与大福利，特殊福利与普遍福利，补缺福利与普惠福利，剩余性福利与充裕性福利，排斥性福利与包容性福利，选择性福利与非选择性福利，道义性社会福利与制度性社会福利……等等，形成了一个具有特别意义的学术和实践领域。在这些范畴表达的二元辩证关系中，也处处显露出学术与实践面对的两难窘境。所有这些，对于我们探索和建立适合中国自身的社会保障和福利体系，都会提供某种深刻的启发。

（一）效率还是公平：市场化经济始终的困扰

从欧美国家的发展看，西方社会福利制度之所以发生和确立，正是源于现代社会的一系列巨变——经济运行的市场化、利益结构的重构、资源配置方式的变革等等，这场现代性变迁导致了深刻的困境。伴随着社会收入分配的不公平和财富占有的两极分化，必然是空前未有的阶级矛盾、对立和冲突，一定时期甚至达到了白热化程度，其所造成的种种严重的社会问题，使得正常的社会生活秩序面临瓦解，统治阶级的权力支配地位也为之动摇。为此，必须使势不两立的阶级冲突得到调节和柔化，达成“阶级妥协”而避免同归于尽，社会问题也有望得到一定的缓冲和化解，西方社会福利制度正是在这个转变中应社会秩序的维持以及政治统治的需要而生的。譬如，德国俾斯麦执政下的社会保障就被“视为抵御社会主义的良药，作为赢得工人阶级对威廉独裁统治的忠诚的手段”。[28]同样，福利国家也被视为解决西方社会棘手问题的一副良药。

尽管如此，作为贫富两极分化和阶级冲突的具体表现——效率与公平、自由与平等、财富与正义之间的矛盾和纠结，以及它们表达的资本与劳动的不同诉求、斗争、博弈，始终贯穿在作为一项制度的社会福利之中，对其政策的权衡和选择打上了深刻的印痕，从而牵动了这一制度的自我调节、应时修改和基本走向。如美国第一流的经济学家为里根准备的《总统经济报告》中称：“无论在生产或者在消费方面，在重新安排资源时，要做到既可改善某个人的地位，又不损害其他人，那是不可能的”，“如果这样的可能性确实存在的话，那么，这种经济是没有效率的。”报告继续说，“有效的经济制度是关心个人的需要：每个人都在为实现自己的目标而奔波，这才算是有效率”。[29]看得出，效率与公平的绝对协调和平衡更多地是一种想象，并未真正实现过。

类似的困扰也反映在其他范畴之中，譬如，就自由与平等的关系而言，“平等与个人自由有时可能会产生冲突”。自由地竞争是至高无上的市场原则，但事实表明，当社会中的阶层、群体和个人在市场制度下自由地进行货币交易，精英阶层与弱势群体的巨大差别就是在所难免的逻辑。所以，阿尔弗雷德·马歇尔坚信：“这个问题不是所有人是否最终平等——他们一定是不平等的”，而是使“至少在职业上每个人都是绅士”成为可能。[30]面对不平等的社会事实，吉登斯对“胜者通赢”（winner－take－all）的现象发出警告：一个彻底的精英统治的社会将造成收入上的严重不平等，并因此而威胁社会的凝聚力。[31]以至于官员和学者不得不郑重思考理想追求与现实选择之间的分野，以避免过度的理想化使人遭受“仁心善举的伤害”。

这些困境中包含了两面启示：如果没有社会福利制度，现代社会秩序的正常维持是不太可能的。同时，社会福利制度的作用也并不是万能的，仅靠这项制度尚不足以使社会生活获得免于一切困扰的保证。我们须避免以其作为一劳永逸的答案，不断在社会的动态运行中寻求新的解决方案。

（二）不平等的合理化：社会福利制度与社会分层结构

社会分层对于把握现代社会结构及其制度安排，进而深入体察其中内含的不平等性，提供了一个有力的分析视角。值得关注的是，作为现代社会的一项重要制度，社会福利制度对于社会资源和机会的配置，以及现代社会结构及其分层现象的显著作用，这一传导过程使得不平等的社会结构和分层现象具有了合理化效果。

工业化早期及其后的一定时期，社会的极度不平等引发了两大工业阶级的对抗和冲突，针对国家权力的“解放政治”成为了工人运动和社会运动的目标，整个社会陷入了暴风骤雨般的震荡。伴随着西方社会福利的制度化，其对剧烈的社会矛盾和冲突释放出的调节和缓冲功能，使社会的不平等性被控制在可容忍、可接受的限度内，避免了任何一方无条件的完胜，社会的强烈波动因此而逐渐衰减和抚平。最终，正如我们今天所见证的，“生活政治”取代了“解放政治”，争取更多社会资源和社会机会构成了工人运动和社会运动的实际内容。社会矛盾和冲突不仅变为了“茶杯里的风暴”，而且柔化、精细化和“制度化”了，成为了福利国家的体制和制度框架中的一种常态现象。这一演变过程也意味着，社会结构和分层体系的的不平等性趋向于合理化了。

从西方福利国家的主要类型（自由主义福利国家、保守主义福利国家、社会民主主义福利国家）来看，其社会不平等现象和分层结构各有不同的特点。一般认为，自由主义模式的福利国家侧重于发挥市场配置机制、自由竞争原则，国家和政治权力对收入分配和再分配持不干预态度；对于市场化、商品化中利益受到损害的弱势群体，政府主要采取补救式的保障救助政策，普救式的社会福利则是有限覆盖。在保守主义模式的福利国家中，市场机制相对处于比较次要的地位，国家居于福利供给的主导地位，传统的家庭关系在社会福利制度中占有重要的位置；公民的社会权利是获得福利的前提，个人享有的实际权利与其工作和参保年限、过去的表现与现在的给付是相互关联的。相应地，社会阶层的较大差别、等级制度和阶层特权是保守主义模式福利国家比较突出的制度现象。在社会民主主义模式的福利国家，社会福利制度追求平等，实行统一定额式的给付原则，而且给付慷慨。为避免国家和市场的二元化、工人阶级和中产阶级的分化和不平等，这类模式的一些国家努力将一般工人纳入到较高的福利制度阶梯之中，使其享有的福利达到中产阶级的福利水平，这些措施扩大了新中产阶级，这种福利制度又被称为“人民福利”。

但是，西方社会福利制度不可能消除社会结构和分层现象中的不平等性，只是使之合理化了。“资本主义市场经济具有产生更大不平等的趋势，而福利国家则存在着创造更大平等的趋势和意图，两者之间的冲突是持续性的”[32]，这一判断仍然能够反映出社会生活的某种真实。在西方福利国家的实践中，对有限的福利资源只能“目标锁定”，采取选择性的配置，不同阶层、群体的保障和福利“所得”是有差别的，对社会资源和机会的“所享”也是不同的，因而也就不能避免上层、中层、下层、底层群体的分离。一些学者认为，在现存的阶级体系内部，福利政策又产生出新的分层类型，这种事实上的不平等一定意义上加大了贫富差距。“在资本主义社会的福利国家中，社会权利的增长没有从根本上改变其阶级体系。在大部分情况下，福利服务也没有能够消除贫穷——尽管瑞典和奥地利等更具社会主义性质的国家在这方面走得最远”。[33]所以，社会福利制度通过社会资源和机会的配置可以使社会利益结构得到某种调整，但并未脱离社会的不平等性及分层结构的合理化这样一个问题。

（三）商品化—非商品化—再商品化：社会福利制度的曲折演进

随着社会的现代性转型和变迁，经济摆脱了与乡土社会关系的共生状态，市场也从传统习俗经济中获得了“解放”，经济活动本身构成了一个特别的领域，效率、利润和剩余成为了追逐的目标，资本积累对于再生产的规模化具有决定性的意义。人类生活发生了巨变，由原本的经济“嵌入”在社会之中，转向了社会依附于市场经济体制的时代。与此同时，市场化和商品化作为基本线索，贯穿于社会福利的演进过程。前工业化时期的自然经济形态的终结，依赖土地等自然产出来维持的自给自足走上了终点，经济市场化、劳动商品化完全改变了人们的生存和保障方式，无论是家庭的自我防护，还是行会、教会的救助措施，或是领主、君主的仁慈善举，已不能形成抵御各种风险的屏蔽效果。特别是对于靠出卖劳动力换取生活资料的人们，其生计维持和福利开支很大程度上取决于市场和雇主。在此情形下，社会福利及其作用方式也发生了市场化、商品化的转变。

历史进程表明，当市场和交换关系成为了普遍的社会现象，人们的生存越来越取决于货币化收入，市场化和商品化过程并不能提供完全的保障和福利。而且，与其他市场现象相一致，劳动力市场也受到竞争原则和供求规律的支配，竞争中的不利者几乎难以避免贫困的威胁。如果说，市场经济和竞争原则提高了效率，使社会再生产的扩大成为趋势，那么也可以说，正是市场化和商品化使得一些个人和群体的保障和福利受到剥夺，生活陷于贫困甚至绝望。也因如此，如果要经济效率、企业竞争力和社会再生产得以继续，就需要一种与之相悖的逆向过程，使之成为对经济市场化和劳动商品化的补充。这就是社会福利制度应当发挥的非商品化或去商品化的重要功能。显然，从更为实质的方面说，社会福利也是一种“生产性投资”。

就劳动的非商品化或去商品化而言，福利国家是最为典型的制度设计。国家提供的社会福利使劳动者免于贫困，使其能够不完全依赖于市场和出售劳动力而生存，这就确立了市场化、商品化的体制性保护机制。同时也应看到，随着福利国家的扩张，非商品化或去商品化过程引发了另一种后果，即高额的福利支出推高了税负，生产成本和社会成本（金融、生产、物流、商业以及环保、教育、医疗等）越来越高，从而削弱了企业的竞争力，抑制了再生产和资本积累的扩大能力。不仅如此，劳动者也失去了必须工作的理由和动机，社会的勤奋、进取和敬业精神也失去了动力。最终的结果是，福利国家陷入了财政危机，整个社会也陷入了各种问题的危机。福利国家于二战以后达到巅峰状态不久，就走上了危机重重的时期。如果从1948年英国率先宣布建成福利国家开始，到20世纪70年代的石油危机和经济危机，福利国家从兴盛到危机，前后仅仅30年左右的时间。自此，西方各福利国家一直在不断地进行改革。这一改革过程，用学界的表述来说，是社会保障“再商品化”的趋势。通俗地说，更像是一个不断打破福利津贴的“大锅饭”的过程。然而，越是改革却困境越深。这样，福利国家实际的轨迹画出了一个又一个改革与危机相互交叠的怪圈。

（四）所享与所得：福利的普惠承诺和国家的有限能力

当T.马歇尔表示“权利是有的，但救济却经常跟不上”，实际上涉及到了我们所说的“福利的普惠承诺与国家的有限能力”这样一个问题。随着西方社会生活更深地走进现代的范畴，社会福利制度的一种趋势也越来越显著——原本用于展示统治阶层的慷慨仁慈的接济和布施日渐失去了必要性，对社会贫困人群实施补救的国家责任和社会道义得以确立，而且，这一救助的最低保障原则逐渐成为了面向一般国民的普救主义原则，现代西方社会福利制度的普惠主义价值原则也得以形成和确立。在这一转变过程中，始终存在着国家的福利承诺与福利能力两者间的矛盾纠结。即使在上述转变的初期，西方福利国家的福利承诺与福利能力之间的两难困境已经开始显露。

为应对西方社会现代性持续转变中的实际问题，社会福利制度中包含的国家意志和政府责任也日益明确和自觉化，这可以说是“福利国家”的一个共同特征。在其普遍共享的福利目标隐含了一种理想：“一种健全的福利体制，它在某种相当高的程度上为全体公民，尤其是最有需要的公民提供有效的保障”。我们从中还可以看到欧洲福利制度的总体价值观：“全社会共担风险、共享机会；培育社会团结或凝聚力；通过积极的社会干预，保护最弱势的社会成员；鼓励工业领域中的协商而不是对抗；为全部人口提供一个丰富的社会、经济公民权利框架。”[34]

然而，尽管欧洲（尤其是北欧诸国）的社会福利制度广受赞许，有时被称为“全民福利”、“人民福利”，在现实中，几乎无限的普救式共享福利并未真正实现过。因为，即便是在经济繁荣的状况下，社会福利支出受到的制约也是刚性的，国家的实际能力总是使福利的真正变现不得不大打折扣，于是，“所享”与“所得”的实际距离是难以抹去的，这使得“全民福利”、“人民福利”相当程度上还是一个期待。相关研究指出，在任何国家包括英国和北欧国家，全民福利模式也没有完全实现。英国的“全民低保”从来就没有真正地实现过，其相当的非缴费型给付都是针对一定的目标群体进行的。即使在北欧三国，许多非缴费型补贴也是家计调查式的。由此可见，在福利政策的实施过程中，有关目标的定位、对象的遴选、福利的给付底线等，不外是必须的程序。这也折射出了社会福利体制总会伴随着某种理想性特征：期待的“所享”与现实的“所得”总是有区别的，而且，即使是“所得”也并非是均等化的。事实上，如果对福利国家的改革进行简化地概括，那么，筛选福利目标群体，收缩福利支出，降低财政压力，进而缓解福利国家的危机，是这一过程脱离不了的题中之义。

因此，“权利是有的，但救济却经常跟不上”也是一种提醒——“所享”的承诺基于形式化的社会权利，是不可剥夺的；“所得”作为实质性的变现，其有限性也是难以超越的。

（五）不等价交换的世界体系与社会福利的全球格局

从全球格局着眼，西方福利国家并不限于欧美社会系统自身，而是全球经济政治体系的一部分。在全球化时代，一国的社会福利状态更是与世界体系的运行有着密切的联系。按照沃勒斯坦的分析，资本主义世界体系是“不等价交换”体系，这种“不等价交换”在两个维度上运作：一是发生在资本主义国家内部的阶级阶层之间的不等价交换，二是发生在被纳入世界体系的国家之间的不等价交换。前一个维度主要反映了西方国家本身不同阶级阶层和群体，特别是国内工人阶级和资产阶级的利益关系不合理性；后一个维度则体现了世界经济体系中的核心国家与边缘国家的不平等关系，特别是不同国家和不同民族之间的利益不均衡性。这样，以世界体系为观察点，我们能够通过这一体系的内外两维，观察到社会福利及其制度运作的全貌，进而对全球范围的福利资源的流向有所把握。

首先，“不等价交换”的内维。就西方福利国家不等价交换系统的内部运行而言，其秩序的保持有赖于两种重要制度——工业仲裁制度和社会福利制度。一方面，各种工业仲裁形式的普遍建立，使资本利益阶层与劳动工薪阶层的冲突被限制在制度性的框架内，确定了各不同群体的利益诉求表达渠道和方式，同时也对其利益诉求给予承认，从而“卸除了阶级冲突这颗定时炸弹的引信，并使19世纪相对激烈的阶级斗争让位于和平的政治竞争和工业谈判”。[35]另一方面，为了使国内各阶层和群体的财富占有、收入分配差距在一定程度上得到调节和拉平，西方福利国家在尽可能给付可分享的社会福利、提高可上升的社会机会的同时，政府也对高额福利支出的可承受性、更多地提供公共物品和服务、更有效地缩减财政赤字等，采取更为谨慎的态度。与此相关的是，政府必须将国内税负控制在可接受的范围，不至于引发社会内部的反抗。

其次，“不等价交换”的外维。对于世界体系的秩序维持和福利国家的正常运转来说，“不等价交换”的外部维度也许更为重要。沃勒斯坦等人认为，资本主义世界体系所以能运转至今，其根本点在于核心地区和边缘地区之间存在着“不等价交换”。[36]世界经济是一个国际生产和贸易的分工体系，不同地区和不同产品被这一劳动分工的链条连缀在一起，各国按照“不等价交换”的原则进行商品贸易转换，从而形成了一个“比较利益”过程——各国的贸易利益所得是不同的。

商品链的地理方位不是随意分布的。如果在地图上把它们标出来，我们就会发现，它们呈现出向心型。它们的产生点是多层次的，但目的地却汇合于少数几个地区。这就是说，它们从资本主义世界经济的边缘向中心或核心移动。人们很难否定这一经验观察。

尽管每隔50年左右商品链都经历一番重大调整，一个按等级制组织起来的商品链体系却被维持下来。[37]

边缘国家总是处在一种两难境地之中：“对于那些处于边缘地区的国家，由于在政治上和经济上都处于边缘地区，因而对于核心地区所创造的这种文明很难作出有效的反应，它们往往陷入一种两难境地：拒绝接受将是一个损失，接受也是一个损失。”

[38]因此，“不等价交换”的外维揭示了福利资源的全球流动态势，反映了核心地区（西方福利国家）与边缘地区（发展中国家）结成的福利世界格局，由于前者在全球体系中的强势地位，从而能够从后者获得源源不断的超额经济收益。这就从实际操作层面确保了其工业仲裁制度和社会福利制度——既能够满足各不同群体的利益诉求，又将国内税负控制在可接受的范围，从而保证了“不等价交换”内维运行秩序。

可见，“不等价交换”的外维运行不仅与“不等价交换”的内维稳定是一体相联的，而且，“不等价交换”外维越是成功运行，西方国内社会福利的制度和政策等也越是游刃有余。这就提示我们：在经济全球化时代，一国的社会福利制度和政策不再仅仅限于本国的内政范围，而是与世界经济和政治体系的运行状态有着复杂的关系。从20世纪西方经济体系发生的历次经济危机期间的国内社会和政治变化来看，从经济和市场领域、企业收益降低和劳动薪酬下降，到资本与劳动的雇佣结构出现新的紧张，再到国内财政和福利支出遇到麻烦等等——这类伴生性社会问题经过一定程度的内部发作，其后，随着外围经济剩余的输入，内维的福利资源又进入了新的丰盛期，其国内的社会和政治压力于是渐趋释放和缓解。

因此，当我们对本国社会福利制度和政策进行研究时，社会福利的世界格局是一个非常必要的研究视角。对于任何一个特定的系统（国家、社会、文化以至群体、组织等），社会资源总是有限的，因而使其需要的满足程度受到限制。这就使我们必须思考“社会资源汲取能力的改善”这一问题。我们认为，“从历史过程和文化的比较视野来考察作为系统现象的中国社会，不难看出，更多地倾向于社会资源的单向汲取，而且是限于系统本身的单向‘内汲取’，如此，对系统需要的满足就难以形成可持续性和可扩展性，从而逐渐导致了系统更为深层的积弊和沉疴。这是中国社会一直以来所面对的重大困题。如果中国致力于使自己成为一个真正的现代国家，就必须使这一状况得到根本转变。”[39]

三、发展的适度与从容：西方社会福利制度的启示与反思

西方社会福利制度的发展和演变过程提示我们，一国的社会福利制度是与其经济、政治、文化价值观联系在一起的，同时也与该国民众对社会生活的新诉求有着密切联系。因此，它应当蕴含一种意境、赋有一种伟力，对发展的方式、适度的波幅、前进的节律，能够保持自我调节和理性驾驭。

（一）积极和主动的发展

随着中国的迅速发展、国家实力的增强，人民生活水平和品质的提高，中国发展的参照系也一再出现调整，人民群众内心的参照尺度也随之变化。特别是进入21世纪以来，中国民众对于本国的发展标尺也在不断刷新。中国应当成为最先进的国家，中国人的生活应当具有更高水平、更好品质、更加幸福。人们不再仅仅是从纵向上和自己的过去比较、和前30年比较、和改革开放初期比较，而是更侧重于从横向上进行比较，与当今世界上最发达的国家比较。参照系的变化反映了中国社会心态和民众精神的乐观、昂扬、向上的指向。社会心态和民众精神的这种变化，促使民生保障和福利事业必须积极发展和主动发展。这种积极发展和主动发展，主要在于民生保障和福利的支出应与国内生产总值保持合理的比例，并使民政和民生支出在社会发展规划和政府财政预算决算计划中得到体现。

相关研究显示，在2005年全国各项社会福利费用中，政府财政支付的部分与企业和个人负担的部分，占全国GDP比例不足9%，其中政府支出部分占GDP的比例仅为5%。而且，政府负担的社会福利费用占财政支出的比例虽然已达到27%，但是与其它国家相比，仍属于一个较低的比例。从几个主要OECD国家（法国、英国、瑞德、德国等）的社会支出占GDP的比重来看，自80年代以来，这些国家的社会支出比重不断增加，到了2003年，几个主要OECD国家的社会支出占GDP的比重都超过了15%，即使是一贯强调个人主义的美国，社会支出占GDP的比重仍大大高于中国。一些发展中国家，如捷克、匈牙利等也分别达到19.6%与16.4%。[40]

可见，我国的民生保障和社会福利现状与我国经济发展水平仍有明显的不适应性，与我国社会发展的需要也有明显的不适应性。所以，应当采取积极发展、主动发展的姿态，根据我国国情和国家能力，在近期初步建立起适度的全覆盖的民生保障和社会福利，并在此基础上推进福利配置的公平性，形成更加完善的普惠全民的社会福利体系。

（二）动态和可控的适度

考察综览各国的社会保障制度，经过一定时期的运行，这一制度最终几乎都难逃一个宿命，这就是深陷危机并难以自拔。问题的形式也许多种多样，但问题的结局几乎如出一辙。例如西方福利国家制度，其实行的普惠福利和慷慨给付，似乎提供了幸福国度的楷模，一度令人称羡。然而，这种制度也使过度的福利依赖成为了特有的文化现象，导致了政府给付能力的崩溃。于是，福利国家、甚至最好的福利国家（如北欧诸国）不得不进行改革。特别是上世纪90年代以来，福利国家的改革措施更为严厉，削减给付水平，缩短给付时间，严格限制给付条件，等等。在实行社会保险型的福利制度国家中（德国是其典型之一），上世纪90年代也进行了所谓“温和私有化改革”，对养老保险支付采取了削减给付的标准、提高退休的年龄、严格给付的资格等措施。在一些实行强制储蓄型的社会保障制度国家，如新加坡、智利、阿根廷和我国香港特别行政区等，也被迫进行福利制度改革。智利在上世纪80年代即实行了社会保障改革，主要是养老保险基金的私营化，以减轻政府负担、提高运营效益。其他“东亚儒家福利模式”地区和国家，如我国香港、台湾以及韩国、日本、新加坡等，对西方发达国家“福利病”始终保持警惕，福利水平远远低于欧美，倾向于采取高就业、低保护的谨慎福利政策。即便如此，“东亚儒家福利模式”地区和国家也面临这样那样的实际问题。

这就警示我们，以往各国福利制度都难逃痛苦的循环：危机—改革—危机—再改革，政府的政策在福利膨胀与福利收缩的交替挤压之下来回拉锯。这种痛苦还来自于社会的反应和压力，任何削减福利的企图都可能引发国民的不满而爆发社会抗议和抵制，社会动荡的危局使得各国政府心有余悸，往往不得不放弃改革。

有鉴于此，在建立中国特色的普惠民生社会福利体系的过程中，有必要在动态中保持适度性和可控性，在福利支出与国内生产总值、人均国内生产总值以及国家财政能力，寻求一个合理的平衡点。亦如我们所认为的，也许社会福利制度总会在一定程度上拖拽着一条选择性、排斥性、非包容性的阴影。这促使我们不得不保持“适度的永恒性与普惠的适度性”。

（三）自我调节的节律从容

改革开放是不断应对各种困境的过程。几十年的艰辛逐渐涤去了稚气，也渐渐积淀了沉稳的社会心态。2010年，中国成为了全球第二大经济体，仅次于美国；对世界经济增长的贡献超过美国和日本，领先全球。但是，对于此时的中国，淡定是最为珍贵的姿态。

我们的经济发展方式仍然处于初级阶段，农业尚未脱离“靠天吃饭”，农业科技进步贡献率只有51%，比发达国家低了约20个百分点；服务业增加值占国内生产总值的比重仅为40%，低于世界平均水平约30个百分点；单位国内生产总值能耗是世界平均水平的2.78倍，劳动者报酬占国内生产总值的比重不到40%，比世界平均水平低了10%至15%；自主创新能力不强，缺乏核心技术，缺少知名品牌，中国产品的增加值率只有日本的4.37%、美国的4.38%、德国的5.56%。中国的人均国内生产总值仍然非常低，约为3800美元，远低于世界平均的9000美元，在世界上排位百名之后，仅为日本的十分之一；西部内陆最不发达地区的人均国内生产总值只有沿海地区的1/10左右。中国至今仍有相当数量的贫困人口，如果按照国际通用的贫困标准，中国城乡贫困人口约2亿左右。[41]中国正在快速步入老龄化社会，“未富先老”对经济增长潜力、社会保障体系以及家庭结构都带来了巨大的压力。有关专家认为，对21世纪而言，面临的挑战在于人们没有经历过在如此短的时间内，社会上出现如此多的老人。[42]

显然，“中国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段，中国仍然是世界上最大的发展中国家。这是我们基于对中国基本国情认识得出的结论。”[43]相关研究发出提醒：对社会福利不能有过高的期望。基于国家实力和政府财政的现实，“在很长的时期内，除了义务教育，免费性的福利项目的重点还是应该在低收入人群和特定人群身上。对于城市与农村中等收入及中等收入以上人群，更多地还要以缴费型的社会保险项目为主导。”[44]因此，国家财政在什么条件下可以支撑一个全覆盖的福利体系，以及能够支持到什么样的福利水平，就对中国智慧提出了一个考问。

任何时候、任何情况下，为民为政者应谨记：公平不是以牺牲效率为代价，公平和效率应当形成互为条件、互相促进的关系。作为国民权利的社会福利应当有利于焕发经济和社会的活力，开辟新的动力来源。社会福利一旦变为滋生依赖和惰性的土壤，个人的进取心和社会的创造力将为之摧毁。发展的包容性和福祉的普惠性意味着人的全面发展和幸福生活的目标，然而，如果失去了社会稳定和秩序保障，则将一事无成。西方福利制度的刚性困境从反面启示了我们，如何创制更为弹性化的民生保障和社会福利制度，使得自我调节和节律从容成为可能，也使得民生保障和社会福利成为合理的权利和可持续的制度。

这一问题的另一个关键在于，根据国内生产总值年均增长率，以及财政收入在其中所占的比重，在对社会福利的各项支出当年以及逐年增加所需要的财政资金等等进行测算的基础上，使社会福利水平与经济发展和国家财政能力之间形成一个适宜的比率。同时，将不断增长的社会福利支出可能带来的各种弊端和社会负面影响减缩到最低限度，使社会福利体系的制度优势得到最大限度的发挥，从而避免重蹈西式高社会福利的覆辙。

The evolution of the western social welfare system and its revelation to China

Yang Min, Zheng Hangsheng

Abstract: If in the transformation and development trend of the social welfare system as a new Angle of view, to perspective the modernity transformation of human society and the change process, we will get new text and picture about the history. In this text and picture presents such a common thread: People's life security and benefits from initial personal fate and family obligations, gradually became the state government responsibility and action, and this responsibility and action from passive to active, from spare and exclusion to the generosity and tolerance. Finally, in as a system of social welfare and individual shall enjoy the social rights between the two, has formed a match - although to effect to today, the match is still far from reach the level of harmony. What is important is that to trace and pays a return visit to the development of western social welfare system, to grasp affects the evolution process and the future direction of the main clues, and further summarizes its enlightenment to China's social welfare system construction, is clearly a work with both academic significance and practical significance.

Key words: social transformation, social welfare system, social rights